Evasión fiscal en América Latina y el Caribe: Importancia del tema a raíz de la crisis del Covid 19 – Por Dr. Alfredo Collosa

El objetivo prioritario del presente comentario es destacar la importancia y gravedad el fenómeno de la evasión fiscal existente hoy en América Latina y el Caribe (AlyC) sobre todo en una situación de crisis histórica como la producida por el covid 19.

Hoy mas que nunca los Estados los necesitan recursos y por ello muchos se encuentran diseñando reformas tributarias pero antes que ello creo es prioritario analizar la gravedad del fenómeno de la evasión fiscal.

Es muy importante conocer las causas de la evasión, los recientes diagnósticos y estudios existentes en la materia y fundamentalmente la relevancia del tema a la luz de la citada crisis.

1. Diagnostico y estudio existentes en America Latina y el Caribe

En un trabajo realizado por Santiago Diaz de Sarralde Miguez[1] se dijo América Latina y y el Caribe se caracterizan por una presión fiscal relativamente baja la cual promedia el 22,8% del PIB. Es decir 11,5%  menos que la OCDE -2015-. Si bien es cierto que existen  grandes diferencias entre países, ya que la presión fiscal varía del 12,4% en Guatemala al 38,6% en Cuba.

Hay en la región una mayor dependencia de la imposición indirecta (casi el 50% del total) y de la tributación sobre la renta de las sociedades que los paises de la OCDE.

En el estudio se destaca también la menor participación de la imposición sobre la renta personal (8,8% del total contra el 24% en la OCDE) y de las cotizaciones sociales (16,4% frente al 26,2% de OCDE)

La región tiene una elevada desigualdad en la distribución de los ingresos y sobre todo una escasa capacidad redistributiva de la política fiscal.

Al respecto en la OCDE la desigualdad -índice de gini del 0,47- se ve reducida un 36% con la política fiscal.

En cambio en AlyC sólo se reduce la desigualdad con la política fiscal en un 6% ,partiendo de un índice de gini del 0,5.

Otro rasgo muy importante es la alta informalidad, calculada en un 41% frente al 17% de la OCDE.

El trabajo remarca la elevada evasión, especialmente en el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas. Hay un alto impacto de la erosión de las bases imponibles y el desplazamiento de los beneficios para evitar la tributación.

Por su parte se resaltan los elevados gastos tributarios (los cuales representan en promedio un 30% de la recaudación potencial)

En otro estudio realizado por Gomez Sabaini y Moran para CEPAL en el año 2016[2] se concluye que la evasión tributaria ha sido y continúa siendo uno de los principales obstáculos que afectan las finanzas públicas de los países de la región.

Se llama la atención diciendo que no existe una tarea institucionalizada de estimación de la evasión, con adecuada periodicidad y publicidad de los resultados en la mayoría de los países.

Esto queda demostrado debido a que es escasa e insuficiente la información disponible en cuanto a la magnitud del problema.

Latinobarometro 2016, es una organización que mide distintos aspectos de la realidad latinoamericana, destaca que la creencia que es justificable evadir impuestos ha registrado aumentos constantes desde 2011.

Es decir los latinoamericanos están hoy mas abiertos a la evasión fiscal que hace 5 años.

Esto refleja un comportamiento oscilante, sugiriendo que son sensibles a las condiciones por las que atraviesan los países o a las medidas que toman los gobiernos.

Por su parte en el informe titulado tributación para un crecimiento inclusivo 2016 elaborado por CEPAL y OXFAM se concluyó que América latina y el Caribe muestra extrema desigualdad, prueba de ello es que en 2014 el 10% mas rico había amasado el 71% de la riqueza de la región.

Esta situación se ve confirmada por el análisis de los datos tributarios disponibles respecto a la renta personal en los países de la región.

El estudio dice que existen sistemas tributarios inadecuados totalmente regresivos y una alta evasión y elusión de impuestos que cuestan miles de millones de dólares y podrían invertirse para luchar contra la pobreza y la desigualdad.

En dicho documento se estima que las perdidas de recaudación van del 27% al 65% en el impuesto a la renta.

La publicación sugiere diversas medidas para lograr una tributación con crecimiento inclusivo, entre las cuales se destacan reformas tributarias,  en las capacidades de las AATT y esfuerzos para mejorar los acuerdos de intercambios de información, entre otras medidas.

En el trabajo titulado «Consensos y conflictos en la política tributaria de América Latina en el año 2017»[3] se afirmó que  en las últimas dos décadas la mayoría de los países de América Latina incrementaron sus recursos tributarios.

Se observa no obstante ello un elevado nivel de incumplimiento en la mayoría de los impuestos vigentes.

Se dijo que a pesar de que hay mayor conciencia social sobre la gravedad del problema es sorprendente la escasez y dispersión de estudios específicos en la materia, lo cual dificulta la tarea de establecer diagnósticos precisos acerca de la magnitud del incumplimiento tributario.

Concluye que América Latina sigue siendo la región más desigual del mundo con un índice gini de 0,52.

Por su parte OXFAM en el informe del año 2018 dice que entre 2002 y 2015 las fortunas de los multimillonarios de América Latina crecieron en promedio el 21% anual.

Este crecimiento fue 6 veces superior al crecimiento que experimento el PIB de la región.

La salida de los flujos financieros ilícitos y la fuga de capitales producto de la evasión y la elusión de impuestos, así como los privilegios tributarios de las empresas multinacionales para pagar menos impuestos son los principales desafíos que enfrenta la región.

Por su parte CEPAL en 2018 vuelve a destacar la elevada evasión impositiva tanto en el ámbito interno como internacional y la existencia de cuantiosos gastos tributarios.

Dice que el impuesto personal a la renta continúa siendo el talón de aquiles ya que sólo recauda el 1,8% del PIB en comparación con el 8,4% países OCDE para el año 2015.

Se dice que son claves, para disminuir las desigualdades y lograr el crecimiento inclusivo en los países de la región, las siguientes medidas:

–      Ampliar las bases impositivas.

–      Mejorar el diseño del sistema tributari.

–      Frtalecer a las AATT.

–      Eliminar las vías de evasión fiscal

En este informe se calculó que la evasión tributaria para 2015 ascendía al 2,4% del PIB en el IVA y al 4,3% del PIB regional en impuesto sobre la renta, lo que conjuntamente significó 340 mil millones de dólares y un 6,7% del PIB.

Respecto a la evasión producto de operaciones internacionales el informe destaca que es muy escaso lo que se sabe.

Al respecto, la CEPAL procuró estimar las salidas financieras ilícitas por manipulaciones de los precios de comercio internacional, la cual rondaría en el 0,5% del pib es decir unos 31 mil millones de dólares anuales, lo que equivale a entre un 10% y 15% de lo recaudado por impuesto a la renta corporativo.

Por su parte recientemente la CEPAL en 2019 dice que la evasión tributaria para 2017 ascendía al 6,3 % del pib lo que equivale a 335 mil millones de dólares. En IVA representa 2,3% del pib y en impuesto a la renta 4,00% del pib.

El Panorama Fiscal 2020 de la CEPAL, recientemente publicado también analiza la problemática de la evasión fiscal en la región.

La CEPAL estima que la región perdió 325.000 millones de dólares –equivalente al 6,1% del PIB– en 2018 por incumplimiento tributario.

Como vemos el dato no varía mucho del anterior informe que se referia a un 6,3% del PIB en 2017.

La evasión del impuesto sobre la renta corporativa en la región es especialmente aguda.

Los sistemas tributarios en algunos países generan menos de 50% de los ingresos por concepto de este impuesto que en teoría deberían generar, lo que resulta en brechas tributarias de entre 0,7% del PIB y 5,3% del PIB.

Frente a este desafío, los países de la región se encuentran desarrollando una serie de acciones e innovaciones para acotar los espacios para evasión y así impulsar la movilización de recursos internos para financiar los Objetivos del Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030.

Respecto a la reducción de la desigualdad a través de transferencias de impuestos directos el informe de CEPÄL 2019 destaca que en América Latina solo se logra en un 4,7% comparado con el 38% de la OCDE, quiere decir que los paises de OCDE reducen con su politica fiscal 8 veces mas la desigualdad.

En el  informe CEPAL 2019 se proponen 5 instrumentos para ampliar espacio fiscal y potenciar la agenda 2030:

–      Reducir la evasión tributaria y los flujos financieros ilícitos.

–      Impulsar la adopción de impuestos a la economía digital.

–      Crear impuestos ambientales para avanzar hacia la descarbonización de la economía y la reconversión productiva.

–      Revaluar los gastos tributarios.

–      Fortalecer el impuesto sobre la renta personal y los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria.

A continuación presento algunos de los estudios de evasión publicados y asimismo respecto al tema gastos tributarios.

Gastos Tributarios en América Latina y el Caribe – CIAT

2. Reciente informe de CEPAL 2020 – Politica fiscal crisis del Covis 19

En el reciente informe de CEPAL Titulado Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2020 se dice que la política fiscal debe jugar un papel central en la mitigación del impacto social y económico derivado de la pandemia del COVID-19 y, al mismo tiempo, proporcionar el impulso necesario para lograr una reactivación de la actividad económica que permita guiar a la región hacia un desarrollo sostenible e inclusivo en un mundo post COVID-19.

El informe analiza la respuesta fiscal de los países de la región frente a la crisis humana y económica provocada por la enfermedad del coronavirus (COVID-19).

Destaca la rapidez con que los países han reaccionado ante la crisis mediante la adopción de paquetes de medidas fiscales que representan, en promedio, un 3,2% del producto interno bruto (PIB) de los países de América Latina.

Estos paquetes contemplan medidas de gasto público, alivio tributario y apoyo de liquidez respaldado por los gobiernos de la región.

El informe alerta que el manejo de la política fiscal en la actualidad se ve complejizado por un entorno macroeconómico poco favorable y altamente incierto.

A los aumentos del endeudamiento público observados durante la última década, se suma el hecho de que, debido a la pandemia, los países enfrentan caídas en la recaudación tributaria como consecuencia de la contracción en la actividad económica y menores precios de los productos básicos (commodities), mientras que las necesidades de gasto aumentan rápidamente para mitigar los efectos sociales y económicos de la pandemia.

En este contexto, la CEPAL indica en el estudio que las medidas fiscales ya anunciadas representan un primer paso en lo que podría ser un largo camino hacia la recuperación de la región.

En los próximos meses, y ante el eventual levantamiento gradual de las medidas de confinamiento, los países deberán impulsar importantes medidas de estímulo fiscal con el objetivo de contribuir a la reactivación de la actividad económica, la inversión y la creación de empleo de calidad.

Para ello serán necesarios mayores esfuerzos fiscales y que la región cuente con acceso adecuado a medidas de financiamiento.

El impacto del COVID-19 en múltiples aspectos económicos y sociales hace que la acción del Estado a través de la política fiscal, en general, y de los programas de gasto público, en particular, cobren una mayor relevancia, recalca la publicación.

En este sentido, el documento examina el gasto público en clasificación funcional entre 2000 y 2018.

Durante este período, el crecimiento del gasto público en América Latina se debió a mayores erogaciones destinadas a financiar políticas sociales.

En particular, el gasto en salud, educación y protección social pasaron de representar 1,5%, 2,9% y 3,2% del PIB en 2000, a representar el 2,3%, el 3,9% y el 4,0% del PIB en 2018, respectivamente.

Cepal alerta que estos niveles de gasto son insuficientes para atender las demandas sociales que enfrenten los países de la región y proveer bienes y servicios públicos de calidad.

Según la CEPAL, en la medida en que la región supere la contingencia sanitaria, se abrirá una oportunidad para reconstruir una mejor realidad para los países de la región, con sociedades más inclusivas e igualitarias.

La pandemia ha expuesto deficiencias en los sistemas de protección social, tanto en el mercado laboral como en los sistemas de seguridad social, y en la limitada provisión crucial de bienes y servicios públicos de alta calidad.

Por lo tanto, la región debe acelerar la transición hacia Estados de bienestar social que garanticen mejores condiciones de vida para todos y provean de fundamentos sólidos para el desarrollo sostenible mediante la reducción de la desigualdad, el fortalecimiento de los sistemas de protección social – incluyendo la adopción de un ingreso básico universal-, y que proporcionen sistemas de educación y salud de calidad, y sistemas de pensiones de calidad, enfatiza el informe.

En este sentido para CEPAL la política fiscal deberá contribuir al logro de estas metas a través de un sistema de tributación progresiva y eficiente, y de un gasto público efectivo y equitativo que dé prioridad a atender las necesidades de las sociedades de la región.

3. Algunas ideas finales.

Ante la crisis actual los países de América Latina adoptaron paquetes de medidas fiscales que representan, en promedio, un 3,2% del PIB.

Por otra parte La CEPAL estimó  que la región perdió 325.000 millones de dólares –equivalente al 6,1% del PIB– en 2018 por incumplimiento tributario.

Esto demuestra que el combate de la evasión debería ser un objetivo prioritario de todos los países de la región, no solo para obtener mas recursos sino fundamentalmente para dotar de mayor progresividad al sistema tributario disminuyendo las grandes desigualdades hoy existentes.

Ello debido a que la evasión tributaria no solo es un problema de disponibilidad de recursos públicos. Este fenómeno afecta las propias bases en que se apoya la legitimidad del sistema tributario, al ir en detrimento de la eficiencia y la equidad que debería prevalecer entre los contribuyentes.

Por ello destaco la importancia que tiene combatir la evasión ya que la misma representa casi el doble del esfuerzo fiscal realizado en promedio por los países por la crisis del covid 19.

Es imprescindible realizar más estimaciones de evasíon ya que conociendo las causas y sobre todo la magnitud del problema el fenómeno se puede abordar en forma mas eficiente.

Esto es clave para nuestras Administraciones Tributarias ya que toda política de control para ser mas eficiente debe partir siempre siempre de un conocimiento de la evasión de cada país, en cuanto a su magnitud, tipos de maniobras y sobre todo contribuyentes o sectores que contribuyen en mayor medida a ello.

Entiendo que es mejor hacer estudios sectoriales de evasión o comparados que estudios globales de incumplimiento.

Estos estudios sectoriales permiten determinar que contribuyente o sector evade y las maniobras para ello.

Sólo de su profundo conocimiento se podrá ser mas eficiente en el objetivo central de las AATT cual es incrementar los niveles de cumplimiento voluntario

La lucha contra el fraude debe ser un objetivo primario de las AATT, para lo cual deben combinarse acciones de control y servicios, en una única estrategia de control.

Debido a la complejidad del fenómeno se requiere de mas cooperación entre organismos del propio país y con otras AATT. En AlyC hay mucho espacio para avanzar en esta materia sobre todo apoyándose en los grandes beneficios de la digitalización.

La estrategia de lucha contra la evasión y la elusión en el ámbito nacional e internacional requieren de un enfoque multidimensional, cooperativo, proactivo y de constante adaptación al cambio tecnológico, en el cual existe espacio para la cooperación regional en la búsqueda de soluciones integrales y coherentes, considerando que las AATT cumplen un rol crucial al respecto.

No me cabe duda que combatir el flagelo debe ser una cuestión de Estado sobre todo en la región mas desigual del planeta que es América Latina.

La percepción social de las AATT y del estado es básica para aproximarse a las causas e importancia de la evasión.

Las situaciones de impunidad y corrupción generan más fraude y desincentivan al cumplidor.

Se debe continuar concientizando a los ciudadanos de las nefastas consecuencias del fraude y sobre todo a la justicia para que aplique sanciones efectivas a los delitos conforme a los códigos penales de cada país.

Asimismo, el tema de los gastos tributarios requeire urgente atención en la región ya que en promedio equivalen a 3,8% del PIB y muchos de los mismos no han cumplido los objetivos.

En la práctica en muchos países los gobiernos agregan nuevos gastos tributarios sin siquiera evaluar los anteriores.

Es clave evaluar en forma permanente los gastos tributarios, ver si han cumplido su objetivo o de lo contrario suprimirlos.

En definitiva es vital ampliar las bases tributarias, eliminando gastos tributarios, simplificando los costos de cumplimiento tributario y los costos de administración tributaria aprovechando para ello las múltiples ventajas de la digitalización, lo cual entiendo que sin duda reducirán los niveles de evasión actuales y permitirán afrontar la crisis más importante de la historia.

Como dice CEPAL la política fiscal deberá contribuir al logro de estas metas a través de un sistema de tributación progresiva y eficiente, y de un gasto público efectivo y equitativo que dé prioridad a atender las necesidades de las sociedades de la región.

Las Administraciones Publicas transitan hoy una oportunidad historica para apostar por la digitalización poniendo el ciudadano como centro de los serviciios. Deben buscar simplificar trámites, reducir la burocracia, aportando con ello mas transparencia en pos a la lucha contra la corrupción.

Dr. Alfredo Collosa

Julio 2.020