PRINCIPIOS DE COOPERACION ADUANERA
PRINCIPIOS DE COOPERACION ADUANERA
Dr. Jorge Luis Tosi
Hemos dicho antes de ahora, que el Derecho Aduanero es el Derecho Nacional más Internacional de los de este tipo, y ello es así a partir que tratándose del Derecho que trata las relaciones entre los sujetos del comercio internacional, que lo son los Estados Nacionales y los habitantes de los mismos, va a vertir y disponer sobre ese tipo de comercio, a través de los distintos territorio aduaneros
Partiendo del concepto que se trata de territorio aduanero, aquella parte del espacio político donde se va a aplicar una misma legislación sobre aranceles, y principios legislativos de prohibiciones, el traslado de mercadería entre los diversos territorio aduaneros de los distintos países, va a internacionalizar la legislación aplicable internamente, pero en relación con la que tiene de aplicación en los otros territorios aduaneros de los distintos países que intervienen en esa comercialización internacional.
Por ello, es que la legislación interna deberá coordinarse con la de otros países, en consecuencia de lo cual, se va a ir formando esa legislación mencionada, internacionalizándose a través de los convenios, tratados, acuerdos de complementación económica, y demás reglamentaciones entre diversos territorio aduaneros.
Todo lo expuesto se va incrementando a partir de la formación de los mercados comunes, zonas de libre comercio, uniones aduaneras, y los otros tipos de cooperación comercial internacional. Así es como se fue llegando a la formación de la Comunidad Económica Europea a partir de 1958, hoy Unión Europea, que es el primer mercado común actual, y podemos indicar como ejemplo de estos tipos de mercados, del que se derivan los otros mercados similares como el MERCOSUR.
Retornando al principio de formación de esa legislación comunitaria, podemos determinarla como lo expresan Dromi, Ekmekdjian y Rivera, como “un verdadero ordenamiento jurídico autónomo” (Derecho Comunitario, página 57). Y ello es así, a partir que se va formando una verdadera rama del Derecho, que va a ordenar sus distintas fuentes y organizar sus principios y posteriormente las normativas referentes a las diversas relaciones que se van creando en ese comercio internacional.
En cuanto se refiere la legislación a un mercado común, como en el caso del citado MERCOSUR, se crean entidades supranacionales que dictan y ponen en vigencia la legislación comunitaria. Así se produce a través de las decisiones dictadas por el Consejo del Mercado Común, resoluciones del Grupo y directivas de la Comisión de Comercio, como fuentes principales.
En este aspecto, debemos mencionar que las autoridades comunitarias indicadas, se tratan de entidad supranacionales y no supernacionales, en tanto que las mismas no se encuentran por encima de los gobiernos de los Estados Parte, sino que van a disponer sobre el ordenamiento interno y las relaciones con los terceros Estados y aún las demás comunidades internacionales, pero no podrán imponer normas internas a aquellos Estados Parte.
TRATADOS INTERNACIONALES
Partimos en este aspecto del principio, lo que se denomina de esta forma según la Convención de Viena de 1969: “Se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (inciso a del apartado 1 del artículo 2º).
Nos indica Mario Amadeo: “Es, en efecto, en el marco de la política internacional donde los pueblos proyectan su imagen, y realizan su destino histórico” (Manual de Política Internacional, página 41). Se deriva de ello, la necesidad cada vez más actual de que los pueblos participen del comercio internacional, a través del cual se puede acceder al desarrollo de los pueblos. En el mundo actual, todos aquellos que pretenden auto-abastecerse, fuera de las limitaciones que ello implica en cuanto a los recursos naturales, todas las creaciones e inventos cada vez más acelerados que se desarrollan, hacen estancarse a los indicados, en una paralización en el tiempo, y excluirse día a día del desarrollo y paralizarse en el tiempo en definitiva.
“Tarea fundamental de los gobernantes es, por ello, estimular la vocación de sus pueblos por los temas internacionales y, muy principalmente, otorgarles prelación en su escala de prioridades. Esa prioridad supone, desde luego, una comprensión cabal del papel que a sus propios países compete en la comunidad internacional” (ref. Amadeo, página 42).
En cuanto nos referimos al Derecho Aduanero, la cooperación se multiplica y se hace imprescindible a partir de que como hemos mencionado, se trata de la regulación del traslado internacional de mercadería. Así en dicha operación intervienen más de un país, y de las instituciones regulatorias : Ministerio de Economía y específicamente la Hoy Dirección General de Aduanas en nuestro país. Así las administraciones de aduanas de los demás países del mundo, regulan dicho comercio y buscarán la cooperación internacional, ya fuera en las actuaciones lícitas, como contra las ilícitas
Específicamente en nuestra legislación, el inciso Q del artículo 23 del Código Aduanero, suplantado por el inciso E del apartado 1 del artículo 9º del Decreto 618/97, ordena que son atribuciones del Administrador Federal de Ingresos Públicos, “Solicitar y prestar colaboración e informes, en forma directa, a administraciones aduaneras y tributarias extranjeras y a organismos internacionales competentes en la materia”, función que en el Código citado era atribución de la entonces Administración Nacional de Aduanas.
Al respecto, hemos entendido que “Esta función deriva de la continua aparición de mercadería nueva, producto de los inventos y adaptaciones que se suscitan día a día en el mundo moderno. Esto conlleva la necesidad de aplicar aranceles y tributos sobre las novedades, y en cuanto a las prohibiciones establecidas o a establecerse. En estos temas, hay que contemplar dos aspectos: el primero, referido a no entorpecer con estas investigaciones a los particulares, considerando que en principio sus actividades son normales y legales. Por otro lado, la necesidad de la urgencia en las investigaciones, y en su reserva, por lo que al solicitar esa colaboración, no será necesario utilizar la vía diplomática, sino que se efectuará en forma directa, con las mencionadas instituciones extranjeras” (Código Aduanero. Comentado y Anotado, página 48).
Así es como aparece el Consejo de Cooperación Aduanera, usualmente citado como Convención de Nairobi con vigencia a partir del 21 de mayo de 1980, al que se encuentran adheridos más de cien países, y que esencialmente es de utilidad en la investigación de los ilícitos aduaneros, con su represión, y trajo como consecuencia los acuerdos aduaneros entre diversos países a dichos efectos.
La Ley 19.044 modificadora de la Ley de Aduanas, incluye la presente entre las funciones de la ex Dirección de Aduanas, refiriéndose a la institución citada, con las de “organizar la acción concertada de las administraciones aduaneras para enfrentar con mayor eficacia su función de evitar, detectar y reprimir las infracciones aduaneras, especialmente el contrabando”.
Hacemos mención de las Normas Aduaneras Internacionales elaboradas por el Consejo de Cooperación Aduanera, tratándose de las siguientes: a. Derecho de recurso en materia aduanera; b. Despacho a consumo de las mercancías. El declarante y la declaración de las mercancías; c. Informaciones sobre clasificación arancelaria de las mercancías suministradas por las administraciones de aduanas y que obliguen a ésta; d. Reembolso o cancelación de los derechos e impuestos a la importación correspondientes a las mercancías destruidas o echadas a perder; e. Reembolso o cancelación de los derechos e impuestos a la importación correspondientes a las mercancías consideradas como parte de un envío cuando se ha comprobado, después del despacho, que las mercancías no estaban contenidos en dicho envío en el momento de la importación; f. Admisión de franquicia de los mobiliarios importador por personas físicas que trasladan su domicilio de un país a otro; g. Régimen de importación temporal; h. Régimen de depósito aduanero; i. Tránsito aduanero de mercancías importadas; j. Drawback; k. Facilidades concedidas a mercancías reimportadas en régimen de exportación temporal (ref: Basaldúa en Derecho Aduanero).
CONVENIOS MULTILATERALES
En el presente tema, específicamente se aprueba por las Leyes 22.663 promulgada el 22 de octubre de 1982, y 24.208 promulgada el 11 de junio de 1993, el Convenio Multilateral Sobre Cooperación y Asistencia Mutua Entre las Direcciones Nacionales de Aduanas, suscripto en México el 11 de septiembre de 1981 y sus Anexos I, V y XIII, y los Anexos II, III, IV, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII y XIV respectivamente. Por ello, iremos analizando el articulado del Convenio, y cada uno de los Anexos, en su orden cronológico y aquellos que fueron publicados, en sus partes relevantes. Se menciona que el presente, fue firmado por nuestro país, Haití, México, Paraguay, República Dominicana y el Uruguay.
En sus considerandos, el Convenio indica expresamente la necesidad de la cooperación y asistencia mutua de las administraciones aduaneras, a fin de desarrollar el comercio y facilitar el transporte, hechos unidos a través de ese comercio internacional. Por otra parte, traerá asimismo como consecuencia del trato entre los Estados Parte, la investigación y represión de las infracciones y delitos aduaneros.
Esa cooperación que prestan las distintas instituciones, se debe producir a través de acuerdos internacionales de nivel regional. Que otro objetivo del presente, es la simplificación y armonización de los instrumentos aduaneros, lo que es definido en doctrina como acuerdos aduaneros.
Se definen en su artículo 1º inciso A la legislación aduanera, como el conjunto de disposiciones referentes a ese traslado internacional de mercadería y demás operaciones aduaneras. En cuanto a los ilícitos, se tiene la infracción a ‘toda violación o tentativa de violación de la legislación aduanera’, en tanto que el delito aduanero, se indica como ‘las infracciones aduaneras calificadas como tales en las respectivas legislaciones nacionales’, derivando su tipificación a la legislación interna de cada Estado Parte.
En cuanto a gravámenes, se los indica como los derechos correspondientes a la operación de que se trate, excluyendo las tasas por servicios (inciso D). Tengamos en cuenta en este aspecto, que tanto unos como otros debemos englobarlos como tributos aduaneros.
Se conviene la asistencia mutua, para el trato de los ilícitos aduaneros según ya se ha definido, y en toda otra cuestión aduanera. A esos fines podrá solicitarse la colaboración que ya hemos analizado y surge del artículo 9º del Decreto 618/97, a los fines de las investigaciones que pudieran solicitarse por alguna Parte Contratante. De esta solicitud se excluyen las solicitudes de arresto, que indicamos deberá efectuarse a través de la solicitud de extradición -Tratados de Derecho Penal Internacional de Montevideo de 1889, de Extradición de Criminales de Río de 1940 y de Derecho Penal Internacional de Montevideo de 1940, para los países del MERCOSUR-, y cobranzas de sumas de dinero, la que se tramitará a través del Protocolo de Buenos Aires de 1994 y legislación complementaria para los otros Estados Parte (artículo 2º).
Se deberá interpretar los intereses de los particulares de los Estados requeridos, pudiendo rehusarse a acordarla, o garantizar la reserva necesaria. Por otra parte y si el Estado requirente no pudiere en su caso otorgar lo peticionado por el requerido, deberá expresar dicha constancias, decidiendo en definitiva este último la oportunidad de los solicitado (artículos 3º y 4º).
Todos los elementos de información citados, deberán ser utilizados exclusivamente a los fines del convenio, con las reservas dispuestas por la administración que los proporcione, reserva que se guardará en el país receptor como información confidencial y bajo secreto profesional, y con el correspondiente escrito del otorgante (artículo 5º)
Cada administración de los Estados Parte, deberán designar las dependencias que otorguen las informaciones, comunicándolo a las restantes a través de la secretaría de este Convenio, dictando la normativa a estos efectos. Las solicitudes deberán presentarse por escrito, y serán expedidas en el más breve plazo cargando los gastos al país solicitante (artículos 6º a 8º).
Se encarga por el artículo 12 a los directores de Aduanas, el cumplimiento del presente Convenio, bajo la reglamentación que ellos dicten (artículo 13), que vigilarán la marcha del mismo, a través de reuniones anuales, organizadas por la Secretaría, ejercida por la Dirección General de Aduanas de México. Por otro lado, la misma tendrá a su cargo la elaboración de proyectos de enmiendas, facultad que el artículo 19 también otorga a los directores, interpretar sus disposiciones, adoptar medidas para el cumplimiento, requerir asistencia a otros organismos nacionales e internacionales, presentar informe anual de sus actividades, y demás tareas encargadas por los citados directores, pudiendo requerir informes técnicos de los funcionarios designados para las acciones de cooperación y asistencia. Además de ello en virtud del artículo 21, deberá comunicar a las Partes Contratantes y al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, donde se deberá registrar (artículo 22), las adhesiones de otros Estados, denuncias del Convenio, y enmiendas.
Las diferencias existentes entre los Estados Parte, se deberá dilucidar por negociaciones directas, debiendo informar a la secretaría. Se invita por otra parte a “todo Estado Latinoamericano, así como España y Portugal”, a ser parte en el Convenio (artículos 14 y 15); entrando en vigor el mismo, a los tres meses después de ser firmado sin reserva por tres de los Estados Parte, y depositado el instrumento de ratificación (artículo 16), no admitiéndose ninguna reserva al mismo (artículo 17).
En cuanto a la enmienda al Convenio, que puede ser propuestas por la secretaría o los directores, deberá comunicarse por la secretaría a los Estados Parte, la que no siendo objetada dentro de un año dejándola sin efecto, entrará en vigor a los dos meses posteriores (artículo 19).
ANEXO I. Se mencionan en el presente, informaciones entre los Estados Parte sobre posibles infracciones graves que pudieren cometerse en otro de ellos, en cuanto a personas, mercadería o transportes. Así se hará sobre infracciones aduaneras, ‘y, especialmente, a los nuevos medios o métodos empleados para cometerlas’.
Debemos tener en cuenta en este aspecto, que los ilícitos desarrollan continuamente, nuevas formas de actuación así como continuamente se elaboran nuevas formas de estupefacientes, para lograr eludir la acción de las autoridades. Por ello se hace imprescindible la cooperación internacional de su persecución y represión; y más aún ello es de aplicación en los cometidos en forma internacional, donde intervienen más de una jurisdicción de investigación y condena.
ANEXO II. El presente se refiere a la aplicación de los derechos a la importación o exportación, otorgándose los Estados Parte, todas las informaciones necesarias para su aplicación. Especialmente se mencionan las facturas comerciales, documentación referida al valor de la mercadería, otra documentación e interpretación de las normas para la valoración.
Se hace referencia asimismo a las posiciones arancelarias respectivas, los análisis de laboratorio efectuados, los certificados de origen, y sobre las distintas destinaciones aduaneras, definitivas o temporarias.
ANEXO III. Se menciona aquí los informes a otorgarse sobre la autenticidad de documentos emitidos o visados por organismos oficiales sobre declaración de mercadería, las destinaciones legales de mercadería de importación y exportación, de mercaderías prohibidas según la legislación de cada Estado Parte, o identificada como de tráfico ilícito en el país requerido.
Por otra parte, se refiere el presente a los informes sobre franquicias aduaneras, las seguridades y garantías exigidas y las estadísticas que se realicen en el país requerido. Se menciona asimismo la prohibición de exportación del país requerido al requirente, cuando en éste se encontrare así calificado el ingreso de la mercadería interesada.
ANEXO IV. El presente ordena sobre la vigilancia que puede ejercer el Estado requerido, sobre ingreso o egreso de su territorio aduanero por tiempo determinado, de personas, mercadería, lugares con depósito de la misma, o sobre medios de transporte. Lo dicho se refiere especialmente, a la supuesta comisión de tráfico ilícito o infracciones aduaneras en el Estado requirente.
ANEXO VII. Establece el Anexo, la posibilidad de que funcionarios del Estado requerido declaren como testigos o expertos, sobre una infracción aduanera, en los tribunales del requirente, debiendo determinarse los asuntos y en qué calidad deberá efectuarse. El requerido deberá determinar los límites de la declaración, al mencionado funcionario.
ANEXO VIII. Se dispone aquí la autorización por la administración requerida, a que funcionarios de la requirente, tomen conocimiento y extraigan la información correspondiente sobre posibles ilícitos, en las oficinas de la primera, con la cooperación necesaria. Asimismo autoriza a los citados, de su presencia durante la investigación a efectuarse en el territorio de la requerida.
ANEXO IX. Asimismo en el presente se autoriza a funcionarios del Estado requirente, a su participación en las investigaciones que se realizaren en el territorio del Estado requerido.
ANEXO X. Aquí se ordena la información de los Estados Parte a la secretaría, sobre delitos aduaneros de interés internacional. Con las mismas, elaborará la secretaría un fichero con estudios relativos a nuevas tendencias delictivas, otorgando las Partes Contratantes los informes necesarios a estos efectos.
Estos informes en cuanto se consideren útiles, serán vertidos a los servicios aduaneros, teniendo en cuenta las restricciones expresadas por el Estado otorgante. Dichas informaciones se referirán a los métodos de la comisión de los ilícitos, medios de transporte utilizados, y aprehensiones de la mercadería objeto del ilícitos, lugares de escondite, descripción de las falsedades., tipificación de los delitos, identificación de los infractores.
ANEXO XI. Especialmente se refiere el presente, a los delitos con estupefacientes y sustancias sicotrópicas, y las operaciones financieras sobre los mismos. A estos fines, se otorgarán entre las administraciones interesadas, las informaciones sobre operaciones, actores, medios utilizados, nuevos productos así identificados.
En estos intereses se podrá requerir la vigilancia por período determinado sobre ingreso o egreso de personas sospechadas, estupefacientes, sus lugares de depósito, informando los resultados a la parte requirente. En este aspecto se producirán investigaciones por el procedimiento del Estado requerido, tomando las declaraciones solicitadas, comunicando sus resultados al otro Estado, pudiendo encontrarse presentes funcionarios del requirente, interviniendo en las investigaciones a efectuarse.
En cuanto las investigaciones tuvieren interés internacional, se comunicarán las mismas a la secretaría, la que formalizará un fichero con los informes, elaborando estudios sobre las nuevas tendencias delictivas, y otorgando las informaciones que se le requieran a los Estados Parte, a las Naciones Unidas, y a INTERPOL, especialmente sobre los actores de los ilícitos, y sobre las condenas firmes que se dicten al respecto.
ANEXO XII. Este Anexo trata de delitos aduaneros sobre objetos culturales y antigüedades, así determinadas por la convención de la UNESCO, en cuanto a prohibiciones de importación y exportación. En ese aspecto se otorgarán todas las informaciones de los mencionados ilícitos, y de las operaciones referidas a dicho accionar, los actores y los nuevos métodos en dichas comisiones.
Se otorgarán en este aspecto, informe sobre entrada y salida del territorio del requerido, de personas, mercadería y medios de transporte. Podrá requerirse investigaciones, tomar declaraciones de testigos y expertos, comunicando los resultados al requirente. En los mismos procedimientos mencionados anteriormente, podrá solicitarse declaraciones de funcionarios del Estado requerido.
Por otra parte, la secretaría del convenio centralizará las informaciones manteniendo un archivo de las mismas, efectuando estudios de las nuevas tendencias delictivas, otorgando información a los Estados Parte, la UNESCO y la INTERPOL.
ANEXO XIV. Ordena el presente, sobre envíos a otras Partes Contratantes, de mercadería de socorro en ocasión de catástrofes. En este aspecto las administraciones de aduanas otorgarán las máximas facilidades para el libre paso por sus territorios, de los materiales identificados. En este aspecto se efectuará el desaduanamiento de la mercadería del caso.-
Dr. Jorge Luis Tosi
Febrero 2003
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