VALORACIÓN EN IMPORTACIÓN – LA RESOLUCIÓN GENERAL AFIP Nº 1907 ¿CAMBIAR PARA QUE NADA CAMBIE? -Dr. Ricardo Torres Brizuela
VALORACIÓN EN IMPORTACIÓN – LA RESOLUCIÓN GENERAL AFIP Nº 1907 ¿CAMBIAR PARA QUE NADA CAMBIE?
Dr. Ricardo Torres Brizuela
Mediante Resolución General AFIP 1907/05 se establecieron los nuevos lineamientos del Sistema de Control de Valor en materia de importación.
En primer lugar, corresponde dar la bienvenida al intento de reforma de la resolución vinculada al ya “vetusto” canal morado y los valores referenciales, llamados confusamente en esta Resolución valores criterios.
Pero como sugería la célebre obra “IL GATTOPARDO”, la esperada reforma no debe ser una simple fachada para de un cambio “para que nada cambie”.
Desde hace un tiempo, se ha venido insistiendo en la necesidad de reformar la Resolución vinculada a la valoración y al implementación del canal morado (véase por ejemplo “Remedios Legales Tardíos” en Aduana News de enero del 2002 o Facultades del servicio aduanero: ¿la potestad o el déspota? (1º parte) – Vlex Argentina – Diciembre 2002)
En el primero de ellos se afirmaba que “por un problema de implementación informática, según se explica, el importador que ya obtuvo una suerte de “certificado de buena conducta”, continua en el canal morado.
Frente a ello, ¿Qué defensa tiene el administrado? En este caso, no hay ningún procedimiento reglado o, para decir con mayor precisión, dentro del procedimiento reglado que legisla acerca de la investigación del valor se ha omitido esta consideración. Razón por la cual, más allá de la presentación de una solicitud de exclusión del canal morado, presentación que pasará a engrosar el habitual cúmulo de expedientes, no está prevista en el circuito administrativo la solución a la cuestión planteada.
En este sentido, las facultades que tantas veces se hacen valer sino van a acompañadas con las notas de previsibilidad, certeza, celeridad, procedimiento reglado, en las cuales uno sepa claramente cuáles son las reglas de juego, son meras voluntades personales de los funcionarios a cargo del procedimiento y no legales, esto es, son institutos vacíos habida cuenta que no cumplen la ratio para las cuales fueron otorgados.
Se considera que corresponde reformar la Resolución que establece el procedimiento de las investigaciones de valor (entre ellas las del denominado Canal Morado) Urge establecer, en este sentido, un procedimiento reglado que le va a dar mayor transparencia y objetividad al sistema, por el cual las operaciones en Canal Morado cuyos valores fueran aprobados, esto es, establecidos valores definitivos por sobre los valores preventivos, automáticamente queden excluidos sino del canal morado por lo menos de la obligación de constituir garantías.
Veamos entonces si la nueva Resolución responde a las inquietudes que en su momento se plantearon.
1- Muerte del Canal Morado
La idea de asignar un canal distinto, denominado “morado” fue expresada mediante Resolución 335/99. Sabido es que en la práctica era un canal Rojo con control de Valor. En esta nueva Resolución desaparece la denominación de Canal Morado y directamente la denomina “ Canal Rojo Valor”
2- El término “valores criterios”
Entendemos que el término es poco feliz habida cuenta que resulta equívoco máxime cuando en el materia de valoración aduanera el término “valores criterios” tiene una acepción muy concreta. En efecto, como bien nos enseña el Dr. Zolezzi, el artículo 1.2.b) del Acuerdo de Valoración ofrece al importador vinculado la posibilidad de obtener la aprobación de valor a través de otro procedimiento que consiste en demostrar que se aproxima mucho a otros valores vigentes en el mismo momento o en uno aproximado. A estos se llama “valores criterio”.
De modo que si el término es utilizado con una especificidad en materia de valoración la mención del mismo término para un instituto distinto en el mismo marco de valoración resulta poco recomendable.
En este sentido se advierte en el cuerpo de la normativa que se utilizan como sinónimos, los términos “valores criterios”, “valores criterios de carácter precautorio” y “valor provisorio” generando una confusión terminológica no recomendable. Hubiera sido aconsejable que se utilice la misma terminología, separada del concepto “valores criterios” tal como “valores provisorios”, o “valores referenciales”, término que se estaba utilizando.
3- Garantías
En los considerando de la Resolución se cita al art. 13 del Acuerdo de Valoración. No obstante ello, debe recordarse que la mencionada garantía en materia de valoración no está prevista como un mecanismo automático disparado por un sistema informático, sino que surge como producto de una investigación concreta e individualizada de la cual le surge al Servicio Aduanero la necesidad de investigar más a fondo la cuestión.
En el anexo II punto III nada dice respecto a la forma de la garantía, interpretándose que resulta de aplicación el art. 453 del C.A. Esto no es una cuestión menor cuando los antecedentes respecto al Canal Morado (Resolución AFIP 335/99) establecían que la misma debía ser en efectivo o en garantía bancaria. Con posterioridad se agregó a esa lista el seguro de caución. En virtud de esta experiencia debió haberse agregado la frase “en los términos previstos en el art. 453 del Código Aduanero” a los efectos de evitar interpretaciones antojadizas o posteriores reglamentaciones que restrinjan las posibilidades que otorga acerca de los medios para garantizar y sobre todo que dicha facultad le corresponde al administrado.
4 – Administración del módulo de seguimiento de valor – las Dependencias intervinientes – requisitos mínimos.
4.1 La División Análisis
Respecto al punto IV del Anexo II así también el Anexo IV y V de la mentada Resolución giran en torno a otorgarle a las dependencias intervinientes facultades de investigación y posterior decisión respecto a las bajas, altas y modificaciones de aquellos operadores y/o mercaderías que tendrán valores referenciales.
En este sentido la adecuada implementación de las mismas se juzga esencial para el funcionamiento apropiado del sistema. De la experiencia vivida tanto como funcionario a cargo del Sector como en la faz privada, surge que aquí está el “corazón” de la investigación de valor y por ende la salud de todo el sistema.
Concretamente, el sistema le otorga a la División Análisis una responsabilidad fundamental por lo que resulta menester que dicha Dependencia cuente:
a) personal idóneo y con conocimiento en los diversos rubros de mercaderías.
b) trabajo trasparente con reglas de funcionamiento que sean conocidos por los operadores de Comercio Exterior, que por ejemplo, puedan conocerse las razones y antecedentes que llevaron a fijar un valor referencial, no solamente los valores publicados.
c) Para ello resulta esencial que antes de la fijación del valor haya un dictamen técnico, de ser necesario con la intervención de otras áreas, de la propia Aduana (Clasificaciones Arancelarias, Verificación, etc.,) como de otros organismos
4.2.La intervención de las cámaras
Deberá ser reglamentada en orden a la modalidad del funcionamiento de las peticiones efectuadas por estos Organismos.
La experiencia me permite concluir que existe:
a) una necesidad de acreditar debidamente la representación que dicen invocar del sector o rama de la industria o del comercio.
Existen organizaciones serias, profesionales que, no obstante perseguir fines sectoriales, los datos que brindan son objetivos, claros y comprobables. Por otro lado, existen otra clase de asociaciones que claramente no son más que simples máscaras que ocultan oscuros intereses y que pretenden dirimir en ámbitos aduaneros una contienda que debe desarrollarse en el mercado o en otros ámbitos (como puede ser por ejemplo Dirección de Competencia Desleal o Comisión Nacional de Comercio Exterior). En estos últimos no hay en ellos intención de colaborar con el adecuado control aduanero sino que utilizan a la Organismo para sus propósitos comerciales.
b) Es por ello que mediante instrucción u otra modalidad de reglamentación la Aduana debiera prever que las Asociaciones serán escuchadas e invitadas a hacer presentaciones y/o denuncias con la debida fundamentación y respaldo documental objetivo y de ser necesario, provenientes de entes imparciales o con una debida acreditación de la veracidad de los datos provenientes de empresas auditoras.
c) La DGA deberá evaluar dicha presentación no sólo con el cotejo de la veracidad de los datos aportados sino en la medida de lo posible integrando en la investigación a todos los actores involucrados, debiendo escuchar incluso a los importadores de los productos sobre los cuales deberá recaer los valores referenciales.
d) En caso de que se concluya la DGA que no existen fundamentos para la interposición de los valores referenciales, la DGA deberá notificar las razones fundadas a fin de que las denunciantes no inicien su tradicional peregrinar por los Despachos de los funcionarios superiores denunciando la inactividad de la Aduana cuando no la complicidad de los funcionarios aduaneros.
5- Período de vigencia
Este es un dato central. Tal como se verá más adelante, el cómo y el cuándo resultan vital para otorgar previsibilidad al accionar aduanero.
En lo que se refiere a la División Análisis su actuar no está encuadrado en plazos y períodos de vigencia. No puede haber valores de referencia sine die, esto atenta a los derechos fundamentales consagrados por la Constitución Nacional.
Ya recordaba el Marqués de Beccaria, autor de la célebre obra “De los delitos y las Penas” que lo que más le preocupa al hombre es la incertidumbre. Por lo que, en lo que se refiere al proceso de investigación, el mismo debe tener plazos precisos y los valores de referencia deben ser fijados por un tiempo determinado, de modo que se ha perdido una excelente oportunidad de fijarlos en la resolución en comentario.
6- Sistema de control de valor procedimiento a seguir para la determinación de valor en aduana.
En el anexo III se reseña la labor de las distintas áreas de valoración.
Corresponde formular las siguientes observaciones:
6.1 Cuando en el punto I. 5 se señala que “En aquellos casos en que ya se haya presentado la documentación mencionada en oportunidad de una declaración detallada de importación anterior de mercadería idéntica de la misma jurisdicción aduanera, el importador presentará nota indicando tal situación y acompañando fotocopia de la recepción anterior”, se considera que la posibilidad que se le otorga al importador no debe ser únicamente por importaciones anteriores de la misma jurisdicción puesto que puede ocurrir, como ha sucedido, que un importador documente mercadería idéntica en Buenos Aires y en La Plata, razón por lo cual puede hacer valer ante una jurisdicción la presentación anterior efectuada en otra. No se ve la razón por la cual se circunscribió a la misma jurisdicción.
6.2 En el punto II 1.1.5 en el cual se señala “b) Cuando un importador esté sometido a fiscalización externa por parte de la DIRECCION GENERAL DE ADUANAS o en forma conjunta entre ésta y la DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA, la determinación del valor de las declaraciones detalladas documentadas quedará supeditada a resulta del pronunciamiento de la fiscalización externa cualquiera fuere la Aduana de registro de las importaciones”, fiel a lo ya expresado en párrafos anteriores, resultaba más prudente que la supeditación tenga un plazo, y ese plazo debíae estar expresamente señalado.
Esta observación vale para las situaciones idénticas en respecto a las otras hipótesis.
6.3 En el punto 3) que prescribe que “3) Con la determinación efectuada por los equipos de valoración de importación y las argumentaciones vertidas por el importador se dictará el acto administrativo de valoración definitivo” hubiera sido aconsejable agregar la siguiente frase “debiéndose tener en cuenta la debida fundamentación de acuerdo con los criterios establecidos tanto en la Ley de Procedimientos como en la Ley 23311 y 24425”. El texto puede parecer redundante pero habida cuenta de la experiencia a la que asistimos, en la cual mucho de los actos administrativos en el cual se decide un ajuste de valor no se encuentra debidamente fundamentado, no venía mal recordar los principios esenciales en esta materia.
7- Plazos
Los plazos establecidos para el procedimiento de la determinación de valor resultan demasiados excesivos habida cuenta que en la práctica se convierten en 130 días, en virtud de la existencia de una suerte de cláusula de prórroga automática de los primeros 65 días. A ello cabe agregar que el mismo se cuenta a partir de que la Aduana recibe la documentación y se suspende si el particular solicita prórroga para presentar documentación.
En este sentido hubiera resultado más conveniente al debido respeto a los derechos del administrado, que el plazo máximo no exceda de los 35 días (con la prórroga de otros 35) a lo que se podría haber agregado una cláusula que habida cuenta de la complejidad de la investigación, el Servicio aduanero debidamente fundado podrá extender el plazo en forma extraordinaria.
8- Procedimiento a seguir para las altas, bajas y modificaciones de valores criterio.
8.1 Tanto el Anexo IV como el Anexo V se juzgan fundamentales para el funcionamiento adecuado del sistema. En este sentido, el administrado requiere que haya una investigación y resolución ágil, dinámica, con un procedimiento previsible, no sólo respecto a las facultades aduaneras sino respecto a sus derechos, entre ellos, el debido proceso y, como se ha insistido, un horizonte temporal esencial para la toma de decisiones empresariales. La Resolución, si bien mejoró, no ha tenido debidamente en cuenta estos parámetros.
La celeridad y el certidumbre juegan un papel fundamental. Como ya quedara dicho para ello es necesario reforzar las distintas áreas con personal capacitado y herramientas informáticas al servicio de esa capacidad.
En referencia a la intervención de las Cámaras ya se ha explicitado “ut-supra” cual es nuestra posición al respecto.
8.2 En relación al procedimiento de las bajas de valores criterio en la Resolución se prevé que “En función a esa información y a los resultados que hubieren arrojado las investigaciones realizadas en forma conjunta o separada con la DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA propuestas por dicha División, se evaluará el interés fiscal y la consistencia del valor provisorio”.
Nuevamente la Resolución adolece de criterios de certeza, no se establece, una vez más digámoslo, el cuándo y el cómo. Creo que la Resolución debió decir que “cuando en virtud de la cantidad de valores aprobados o magnitud de la investigación llevada a cabo surjan datos inequívocos que los valores declarados por la importadora responden al verdadero valor de transacción, la División Análisis deberá evaluar la baja o modificación del sistema debiéndose expedir en un plazo que no exceda los quince días de la comunicación que le cursará las áreas de valoración.”
La Resolución continua afirmando que “A tal efecto la División Análisis convocará a los sectores participantes en la propuesta para que aporten nuevos elementos que permitan ratificar o rectificar la decisión asumida, labrándose, a tal efecto, un acta respecto de las conclusiones arribadas.”
Surge aquí la pregunta, ¿Por qué convocar nuevamente y generar más burocracia cuando la encargada de la Investigación (la Aduana) ha concluido que los valores son los de transacción? ¿La última palabra las tienen las Cámaras? ¿Que más podrán aportar las mismas que la Aduana no haya podido comprobar? La rueda no se terminará más. Las entidades presentarán nuevas denuncias que habrá que investigarlas con la carga de horas / hombre, siempre escasos. O sea, ello obligará a la Aduana a investigar lo ya investigado.
8.3 En los que respecto al Anexo V
La normativa debió distinguir diversas situaciones, a saber:
a) modificar o bajar el valor referencial
b) Excluir a la firma del Canal Morado en virtud de las especiales situaciones que la misma tenga en el mercado.
c) Excluir de la constitución de garantía porque la Aduana puede necesitar mayores elementos y seguir controlando una mayor investigación.
En el punto 2 de dicho anexo se habla de evaluar la posibilidad de una Fiscalización Externa. A mi juicio no parece una medida adecuada. Excepto en casos singulares, se juzga excesivo y burocrático supeditar la exclusión del canal rojo valor a una supuesta fiscalización externa que puede demorar más de 6 meses. Se insiste, se supone que la Aduana ha tenido tiempo suficiente en el marco de la investigación de valor para poder solicitar una fiscalización externa de juzgarse necesario.
En definitiva, si bien hubo avances considerables, tal como se dijo con anterioridad, se perdió una excelente oportunidad para darle una mayor certeza, certidumbre y en definitiva debido proceso al administrado en una materia tan sensible como es el de valoración. Habrá que esperar la próxima y mientras tanto, desear que la buena voluntad y capacidad de los funcionarios aduaneros entiendan que no se puede trabajar sin tener un horizonte temporal adecuado para el giro comercial.
Dr. Ricardo Torres Brizuela
Agosto 2.005
