PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES ADUANERAS PARA IMPONER SANCIONES POR INFRACCIONES – LAS CAUSALES DE INTERRUPCIÓN Y ALGUNAS INTERPRETACIONES EN TORNO A LA APLICACIÓN DE LAS MISMAS -Dres. Jorge Argentino Patricios y Daniel Osvaldo Patricios

PRESCRIPCIÓN DE LAS ACCIONES ADUANERAS PARA IMPONER SANCIONES POR INFRACCIONES – LAS CAUSALES DE INTERRUPCIÓN Y ALGUNAS INTERPRETACIONES EN TORNO A LA APLICACIÓN DE LAS MISMAS

Por los Dres.  Jorge Argentino Patricios y Daniel Osvaldo Patricios

El artículo 929, inciso c) del Código Aduanero establece, entre otras causales de extinción de la acción para imponer  penas por infracciones aduaneras, la de prescripción.

Los artículos 934 y 935  regulan el plazo de prescripción, señalando el primero que el mismo es de cinco años, mientras que el segundo expresa que la prescripción a que hacemos referencia, comienza correr desde el 1º de enero del año siguiente al de la fecha en que se hubiere cometido la infracción o, en caso de no poder precisársela, en la de su constatación.

De acuerdo con el artículo 937 del Código Aduanero,  la prescripción de la acción para imponer penas por infracciones aduaneras, se interrumpe por las siguientes causales:

a) El dictado del auto por el cual se ordenare la apertura del sumario.

b) La comisión de otra infracción aduanera.

c) La comisión de un delito aduanero.

d) El dictado de la resolución condenatoria en sede aduanera.

Vamos a referirnos a la causal de interrupción prevista en el art. 937 inciso a), es decir la interrupción de la prescripción  por el dictado del auto de instrucción sumarial, aunque las conclusiones que de ello se extraigan son aplicables a la causal prevista en el inciso d) de la misma norma legal, o sea, el dictado de la resolución condenatoria en sede aduanera.

La cuestión que origina este trabajo consiste en determinar si es suficiente el mero dictado del auto de apertura del sumario (en su caso, el dictado de la resolución condenatoria en sede aduanera), como pretende la aduana y la jurisprudencia en general o, si es necesario, como sostenemos, que dichos actos resolutivos sean debidamente notificados al imputado para causar el efecto pretendido.

1.- El origen del tema.

1.1.- La inquietud por este tema surgió a partir del planteo de similar cuestión en materia de delitos aduaneros en sede de la justicia penal económico.

De acuerdo con el artículo 67 del Código Penal,  según el texto incorporado por Ley 25.990, la prescripción de la acción penal se interrumpe por el primer llamado a prestar declaración indagatoria.

Esta norma vino a superar la vieja discusión referida a los alcances de la frase “secuela del juicio” enumerando en forma taxativa los actos que tenían entidad para interrumpir la prescripción, fijando así las causales estrictas que determina dicha interrupción.

En lo que importa a nuestra inquietud, el artículo 67, inciso b) del Código Penal, le asignó dicho alcance al primer llamado efectuado a una persona en el marco de un proceso judicial, con el objeto de recibirle declaración indagatoria por el delito investigado, con lo cual tuvo en consideración para atribuir dicha virtualidad interruptiva, la naturaleza impulsora que importa tal acto mediante el que se exterioriza la voluntad persecutoria del Estado.

Pero ello implicó inmediatamente establecer el alcance del término “llamado”, es decir,  si bastaba el mero dictado de la resolución o si es necesaria la efectiva notificación de la misma. La jurisprudencia y doctrina casi unánime se inclinaba por la primera de las hipótesis, con la cual discrepamos.

En la causa “ASA S.R.L.” que tramitaba ante el JUZGADO EN LO PENAL ECONÓMICO Nº 7, SEC. 13, se dispuso llamar a indagatoria al imputado, casi sobre la fecha de la prescripción, pero no le fue notificada sino meses después, razón por la cual en ejercicio de la defensa,  se planteó la prescripción de la acción, por no haber sido notificada en término la resolución que decidía el primer llamado a indagatoria.

Si bien el Juzgado de instrucción rechazó el planteo, la Cámara del fuero, Sala “A” se inclinó por la segunda hipótesis, es decir la que sostenía la defensa  y decretó la prescripción de la acción fundado en la carencia de notificación oportuna del acto procesal y por la doctrina del caso MATTEI. En el sentido indicado, citó la garantía de ser juzgado en un juicio rápido, consagrado en los Fallos 272:188 (“Mattei”) y Fallos 327:327 (“Barra”) cuyo resguardo torna apropiada la declaración de prescripción de la acción penal (conf. CSJN, Fallo M.2710 XLII del 23/10/2007 “Moyal, José Armando s/asociación ilícita “, siendo aplicable al presente caso la doctrina mencionada, en la medida del tiempo transcurrido desde la fecha del hecho imputado.

1.2.- Aun advirtiendo la existencia de un plenario al respecto, al que luego nos vamos a referir, ese resultado nos motivó a analizar si el mismo principio era aplicable a la interrupción de la prescripción en las infracciones aduaneras, en particular, la causal de interrupción prevista en el art. 937, inciso a) del Código Aduanero.

La aduana no notifica regularmente el auto de instrucción sumarial, primer acto interruptivo de la prescripción según la norma mencionada,   con lo cual priva al imputado del conocimiento en tiempo y forma de su situación procesal.

Suele ocurrir que recién cuando se corre vista para la defensa el imputado es notificado de la instrucción sumarial y para ello, ya transcurrió el lapso de prescripción, pero la aduana lo entiende interrumpido por un acto procesal que no tuvo eficacia porque no se notificó en tiempo y forma.

Es decir, respecto del dictado del auto de instrucción sumarial, cuando el imputado tiene conocimiento de la imputación efectuada,   la acción penal suele estar prescripta, pues al no haber sido notificado en término el auto de instrucción sumarial, el acto no trascendió como tal y quedó librado a la esfera privada de quien lo dictó.

El acto procesal en cuestión no surtió efecto alguno, pues no se exteriorizó, como es necesario, quedando en el ámbito de la voluntad del funcionario del cual emanó y por ello, no interrumpió la prescripción de las respectivas acciones.

La publicidad, tanto de los de los actos administrativos así como de los actos procesales, incluidas en ello las sentencias,  hace a la esencia del sistema republicano que surge de nuestra Constitución Nacional.

No existiendo notificación,  ningún efecto causa el acto  y por ello, no interrumpe la prescripción.

2.- El concepto y finalidad de la notificación

Notificar, del latín notificare,  de notus, conocido y facere, hacer, consiste en  hacer saber una resolución de la autoridad con las formalidades previstas para el caso.

Por extensión y en sentido amplio notificar quiere decir, dar  con propósito cierto, noticia de una cosa (Diccionario de la Lengua Española,  Real Academia Española, Tº II, pag. 959 Espasa Calpe S.A., Ed. MCMLXXXIV).

Por su parte, según el DICCIONARIO ENCICLOPÉDICO DE DERECHO USUAL: (G. CABANELLAS; L. ALCALÁ-ZAMORA, Editorial Eliasta; 12ª. Edición, año 1979), la  notificación consiste en el acto de dar a conocer a los interesados la resolución recaída en un trámite o en un asunto judicial. Documento en que consta tal comunicación, y donde deben figurar las firmas de las partes o de sus representantes. Comunicación de lo resuelto por una autoridad de cualquiera índole.

Agrega la mencionada obra que para surtir efectos, todas las providencias, autos y sentencias deben notificarse, en el mismo día de fecha o publicación, o al siguiente, a las partes en el juicio, pues desde las notificaciones se cuentan los diversos plazos, para contestar, apelar y otros trámites, y el de la misma caducidad, computada desde la última notificación a las partes.

La doctrina, por su parte señala que el principio de contradicción requiere que no solamente las partes puedan controlar recíprocamente sus actos, sino que también los del juez puedan ser examinados por aquéllas antes que se les conceda eficacia. Una providencia judicial es procesalmente inexistente mientras no se la ponga en conocimiento de los interesados, y, en consecuencia, ni les beneficia ni les perjudica. Sólo desde el momento de la notificación comienzan a correr los términos para interponer contra esa providencia los recursos legales a fin de que se la modifique o se la deje sin efecto si se la estimase contraria a derecho. La notificación es, pues, el acto por el cual se pone en conocimiento de las partes o de los terceros una resolución judicial. En el sistema escrito, toda providencia debe ser notificada, y aun cuando el procedimiento para el efecto se halle, en la actualidad, considerablemente abreviado, constituye todavía una problema para la aceleración de los juicio, (Hugo Alsina, Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, 1963, Ediar, pag. 695/698).

En esa tesitura, resulta difícil de comprender la interpretación que comúnmente se hace, tanto en doctrina como en jurisprudencia, del texto del artículo 937, incisos a) y c) del Código Aduanero, en cuanto se entiende que el mero dictado del auto de instrucción sumarial (y de la resolución condenatoria), son suficientes para interrumpir la prescripción, sin necesidad de notificarlos.

Desde ya sostenemos que dicha interpretación resulta incorrecta, como enseguida vamos a analizar.

3.- Interrupción de la prescripción en materia de infracciones aduaneras-la existencia de un plenario al respecto

Expuesto lo anterior, nos avocamos al análisis del Plenario  “HUGHES TOOL S.A. c / A.N.A.” dictado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, en 23/9/2003 para resolver la doctrina aplicable en materia de interrupción de la prescripción respecto de las infracciones aduaneras y las penalidades aplicables a las mismas.

El plenario en cuestión se refiere al dictado de la resolución condenatoria como causa  de interrupción, pero las conclusiones al respecto son iguales a las aplicables respecto del dictado del auto de instrucción sumarial.

Pero el plenario mencionado,  adolece de algunos defectos que resultan necesarios destacar:

3.1. – En primer lugar, cuando enumera las causales de interrupción de la prescripción, en vez de citar entre ellas el “dictado del auto por el cual se ordenare la  instrucción sumarial”, se refiere  al “dictado del auto de apertura a prueba del sumario”, hipótesis inexistente pues la ley no la consagra, con  lo cual ya de por sí desvirtúa la esencia y seriedad del plenario mencionado pues la situación en sí misma evidencia poca lectura y análisis del tema.

3.2.- En segundo lugar, el plenario no fue unánime, sino que la cuestión se resolvió por mayoría.

Vamos pues a analizar en primer término los argumentos de la mayoría y luego los de la minoría.

4.- Los argumentos de la mayoría expuestos en el Plenario “Hughes Tool S.A.”.

La mayoría sostuvo que, tal como está redactado el art. 937 del C.A. basta con el dictado del acto procesal, sin necesidad de notificación alguna, pues esa ha sido la voluntad del legislador y por ello, según el criterio señalado por la mayoría, no hace falta ningún otro acto o circunstancia que el dictado de la resolución, sin que sea necesario notificarla.

Concluye sosteniendo que cuando existe un vacío que completar en el contexto del Código Aduanero, se aplica de manera supletoria la Ley de Procedimientos  Administrativos, (art.1017, párrafo primero del C.A.) pero que en el caso de la interrupción de la prescripción de la acción para imponer sanciones por infracciones aduaneras tipificadas en la ley 22.415,   no existe tal vacío y que el texto del art. 937 C.A., es autosuficiente,  porque la norma manda simplemente a dictar el acto procesal y no indica que se lo deba notificar para que interrumpa la prescripción, solución que nos parece insostenible,  por las razones que ya hemos expuesto.

Agregamos, a título ilustrativo, que el artículo 11 de la Ley 19.549, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, expresa al respecto que para que el acto administrativo del alcance individual adquiera eficacia, debe ser objeto de notificación al interesado, mientras que el acto administrativo de alcance general, debe ser publicado, lo cual colisiona con la doctrina del plenario “Hughes Tool S.A.”, en cuanto sostiene que  en el punto no es necesaria tal notificación, pese a invocar la aplicación supletoria de dicha ley a los procedimientos administrativos.

Consideramos que se trata de una interpretación forzada de la ley aplicable para salvar a la aduana de la cascada de prescripciones que la doctrina correcta hubiera ocasionado

Pero además, dicho plenario incurre al respecto en  una grosera interpretación de las normas procesales aplicables pues no advirtió que, a renglón seguido, el artículo 1017, párrafo segundo del C.A., expresa que “Cuando se tratare de los procedimientos por infracciones y por delitos aduaneros, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código de Procedimientos en lo Criminal para la Justicia Federal y los tribunales de la Capital y Territorios Nacionales, las que prevalecerán sobre las indicadas en el apart. 1”, lo cual termina de destruir la doctrina que pretende emerger de dicho plenario.

Es decir,  el art. 1017 del C.A. si bien señala que la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, se aplica supletoriamente en los procedimientos aduaneros, cuando se trata de procedimientos por infracciones y delitos aduaneros se aplica supletoriamente el Código Procesal Penal, que prevalece, de acuerdo al texto legal citado,  respecto de la primera, con lo cual el plenario en análisis aporta una doctrina falsa.

Como se debe aplicar el Código Procesal Penal, veamos que dice al respecto el artículo 142 de dicho código de forma, respecto de las notificaciones: “LAS RESOLUCIONES JUDICIALES SE HARÁN CONOCER A QUIEN CORRESPONDA DENTRO DE LAS 24 HORAS DE DICTADAS, SALVO QUE EL TRIBUNAL DISPUSIERA UN PLAZO MENOR Y NO OBLIGARAN SINO A LAS PERSONAS DEBIDAMENTE NOTIFICADAS.”

Parecería pues que, sin la mentada notificación, es impensable, pese al plenario en cuestión,  que el mero dictado de la resolución que ordena la instrucción sumarial o que impone la condena,  sea eficaz para interrumpir el curso de la prescripción, de acuerdo a la norma indicada, cuya aplicación al caso resulta indiscutible, porque la propia ley la impone.

Además, la jurisprudencia había  expresado antes de dicho plenario que con respecto a las infracciones aduaneras, las normas generales del Código Penal actúan como derecho supletorio  (art. 861, Código Aduanero); al no estar previstas especialmente las consecuencias jurídicas de los procedimientos aduaneros nulos, en su vínculo con el curso de la prescripción  (arts.  934 a 938 C.A.), es aplicable la doctrina jurisprudencial que interpreta  al art. 67 del aquel Código y que niega eficacia para interrumpir  o suspender el cómputo del plazo a los actos nulos por defectos formales o por falta de sus presupuestos  procesales (Paramount Films de Argentina S.A. 30 de abril de 1985); CNACAF, Sala II, 10/10/1985, in re Sverdilch, J. s/ recurso de apelación), lo cual no parece sencillo de rebatir.

Va de suyo que uno de los  presupuestos de validez procesal de un acto administrativo de las características del que aquí se debate es, precisamente, su notificación, sin la cual no se exterioriza y carece de certeza en torno a la fecha de su dictado.

De acuerdo con D’Albora (Código Procesal Penal de la Nación, Tº I, pag. 281,  Lexis – Nexis,  Abeledo – Perrot  “El principio de contradicción subordina la posibilidad de refutar las pretensiones adversas, al cumplimiento de actos de comunicación, a través de los cuales se hace factible su conocimiento. Por este medio se viabiliza concretar la garantía de la inviolabilidad de la defensa en juicio (art. 18 C.N.). Además, las notificaciones y citaciones  resultan aptas para convocar, tanto a las partes como a los principales órganos de la prueba, testigos y peritos….” Lo cual refuerza el criterio expuesto, siendo impensable que el auto de instrucción sumarial o la resolución que aplica la penalidad por infracción no deba ser objeto de notificación para interrumpir la prescripción y baste con dictarlos.

Las resoluciones procesales deben ser notificadas, máxime las que son objeto de esta cuestión  y no se aplica  a su respecto la pretendida ley administrativa, sino la ley procesal penal, que impone dicha notificación, so riesgo de ineficacia.

5.- Los argumentos de la minoría que voto en disidencia en el mencionado Plenario

La minoría, integrada por los Dres. Licht y Coviello, incurrieron en los mismos errores conceptuales que la mayoría al sostener que se aplica supletoriamente  la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y al incluir entre las causales de interrupción al auto de apertura a prueba, como lo hizo erróneamente también la mayoría, pero terminaron sosteniendo lo siguiente:

5.1.- El Dr. Licht sostuvo que la notificación hace a la publicidad del acto, garantiza la seguridad jurídica, la defensa en juicio, expresando además que la notificación, si bien no hace a la existencia del acto, le resta eficacia, en la medida que no es conocido en momento oportuno por el administrado. En tal sentido, se refirió al art. 11 de la ley 19.549, según el cual para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia  debe ser objeto de notificación al interesado.

Esa idea, si bien desde una base errónea,  concuerda con la solución que propugna el art. 142  C.P.P.N. en cuanto a la necesidad de la notificación para que el acto sea eficaz.

5.2.- Por su parte, el Dr. Coviello compartió dichos argumentos, agregando que según su opinión, la ausencia de notificación o defectuosa puesta en práctica de la misma, más que viciar la eficacia del acto incide directamente sobre su propia trascendencia en el mundo jurídico la falta de notificación afecta a la validez del acto que no produce efectos jurídicos.

Resulta lamentable que sólo la minoría que voto en disidencia se haya aproximado a la solución correcta, aún desde premisas legales erróneas.

En definitiva: El auto de instrucción sumarial, así como  la resolución condenatoria sólo interrumpen la prescripción si son notificados en tiempo y forma (art. 1017, segundo párrafo  del C.A. y 142 del C.P.P.N.).

La Corte Suprema sostuvo siempre que la interpretación judicial  debía establecer la versión técnicamente elaborada de la norma aplicable al caso, por medio de una sistemática, razonable y discreta hermenéutica, que respondiera a su espíritu, observara y precisara la voluntad del legislador, en la común tarea de éste con los jueces, en la búsqueda de soluciones justas y adecuadas para la adjudicación de los derechos de sus conciudadanos (Fallos: 263:453).

6.- Reflexión a modo de síntesis

Resta una reflexión al respecto: Si se hubiera aplicado la doctrina y la legislación correcta, se hubiera arribado a una solución acorde a la razonabilidad, pues es imposible que un acto administrativo o procesal cause efectos como los pretendidos (interrupción de la prescripción) sin notificarlo.

Más allá de las razones expuestas y a partir de la propia letra de la Ley 22.415, Código Aduanero,  es inexacto que el auto de instrucción sumarial y las resolución condenatoria sean interruptivas de la prescripción por el sólo hecho de ser dictados, sin necesidad de notificación alguna, como lo sostiene el plenario mencionado.

Para desvirtuarlo, basta con analizar el texto del artículo 1012, incisos a) y b)  del C.A., según el cual “…deberán ser notificados: a) Los actos administrativos de alcance individual que tuvieren carácter definitivo y los que sin serlo, obstaren a la prosecución de los trámites; b) Los que….en alguna medida, afectaren derechos subjetivos o intereses legítimos…”

Obviamente, un acto susceptible de interrumpir la prescripción encuadra en dichas categorías y no puede sino ser notificado para lograr dicho efecto.  Como expresa el art. 142 del C.P.P.N. (aplicable supletoriamente según el art. 1017 párrafo segundo del C.A.),  “…no obligarán sino a las personas debidamente notificadas”.

El CÓDIGO ADUANERO COMENTADO (Gottifredi), Ed. Machi, Abril 2007), en su comentario al art. 1094 expresa  que al disponerse la apertura del sumario, el administrador debe ordenar las  medidas cautelares que corresponden: la verificación de la mercadería en infracción – con citación del interesado -, la clasificación arancelaria y la valoración de la misma, la recepción de la declaración de los presuntos responsables y de las personas que presenciaron los hechos o que tengan conocimientos de ellos, la liquidación de los tributos que corresponden y demás diligencias.

La Exposición de Motivos de la ley 22.415 señala que “al disponer la apertura del sumario, se establece que en ese mismo acto se determinen los hechos que se reputen constitutivos de la infracción. Esto último permitirá que el imputado pueda tener cabal conocimiento de los ilícitos investigados, lo que ha de incidir en un mayor amparo de su derecho de defensa…”

En tal contexto, resulta inadmisible que se pretenda la interrupción de la prescripción sin que el acto, administrativo o procesal, según se lo mire, sea debidamente notificado al interesado.

A lo expuesto, sólo resta una aclaración: El plenario del caso (HUGHES TOOL S.A.), además de los errores en que incurre, merece algunas consideraciones:

a) Los firmantes del plenario, en su mayoría, ya no se encuentra en funciones, por lo cual es factible que en el futuro cercano sea posible revertir la doctrina que emana del mismo.

b) Es de esperar que la doctrina y la jurisprudencia evolucionen para bien y que en breve contemos con pronunciamientos adecuados al derecho de defensa en juicio y al debido proceso, ajustados además a la legislación aplicable en la materia, a la cual nos hemos referido.

c) Es de destacar el carácter inconstitucional de los fallos plenarios, en la medida que los mismos afectan el principio que surge del artículo 116 de la C.N., pues dicha norma impone a todos los jueces, desde el de menor competencia, hasta el de más alta jerarquía, la función jurisdiccional de aplicar la ley, sin  que pueda imponerle ninguna forma determinada de entenderla, sin que el Poder Legislativo pueda imponer a los jueces una forma determinada de decir la ley, que además, es contraria a la doble instancia impuesta por el art. 2º, inciso h) del Pacto de San José de Costa Rica (Ley 23.054 y art. 75, inciso 22 de la C.N.), lo cual deberá tenerse en cuenta en cada planteo que se efectúe sobre el tema.

Finalmente y como hemos expuesto, el propio Código Aduanero (Ley 22.415y sus reformas), nos aporta la solución correcta.

Dr. Jorge Argentino Patricios                                            Dr.  Daniel Osvaldo Patricios

Octubre 2010