Los beneficios fiscales como motor del desarrollo económico en la industria marítima Argentina – Dr. Nicolás Panno y Cont Púb. Alejandro F. De Gregorio

“No me pesa haber sido útil a la patria de mis hijos, considero superfluos los honores y las riquezas, cuando bastan seis pies de tierra para descansar de tantas fatigas y dolores…”.

Guillermo Brown[1]

1. introducción.

La presente colaboración tiene por objeto analizar cuáles pueden ser los principales efectos positivos resultantes de otorgar beneficios fiscales a una industria que consideramos estratégica para el país: la marítima.

A tal fin, comenzaremos nuestro análisis con un breve repaso de algunas de las principales características históricas y actuales de esa industria. Continuaremos con un resumen de los beneficios fiscales existentes en el país para otro tipo de industrias y comentaremos en términos genéricos el resultado de aquellas medidas. Finalmente, trasladaremos esos beneficios a la industria marítima para concluir sobre los efectos beneficiosos que se podrían generar para el país.

2. Breve repaso de algunos del los principales hitos de la industria marítima en el país

Cuando nos referimos a la industria marítima debemos distinguir entre la denominada industria naval y la marina mercante. La primera abarca la construcción, reparación y comercialización de buques mientras que la segunda, la organización de personas y buques destinados al comercio de un país.

En razón de contar nuestro país con un plataforma marítima que constituye una fuente fundamental de abundantes recursos naturales (energéticos, alimenticios, etc.) como así también un medio de comunicación con el exterior (culturas, mercados, etc.), y siendo que su aprovechamiento resultó esencial en épocas pasadas y más aún en un mundo globalizado como el presente, nos enfocaremos en la construcción de barcos destinados al comercio y la pesca.

2.1. Industria Naval[2]

En la Argentina, podemos decir que el incentivo para el desarrollo de la construcción, transformación, reparación, mantenimiento y desguace de todo tipo de buques, embarcaciones y artefactos flotantes, así́ como la fabricación de motores, turbinas, equipos, maquinaria y accesorios específicos para buques y embarcaciones se originó en la necesidad del intercambio comercial, transporte de personas y bienes, que a su vez generaron  descubrimientos, colonización de nuevas tierras e intercambio de ideas progresistas.

A lo largo del tiempo se pueden citar, como algunos de los principales hitos de la industria naval,  los siguientes:

1520: Hernando de Magallanes estableció un taller de reparaciones en la bahía de San Julián, en el territorio de la actual provincia de Santa Cruz.

1527: Se instaló un astillero en el Fuerte Sancti Spiritu, en el territorio de la actual provincia de Santa Fe.

1870: El Presidente Nicolás Avellaneda autorizó la instalación de un taller y un astillero a la vera del río Luján, provincia de Buenos Aires; que incluyó el primer dique flotante que operó en el país.

1896: Se construyeron los dos primeros diques secos resultado de la creación -tiempo antes- del Arsenal Naval Buenos Aires, que más tarde se convertiría en Talleres Dársena Norte S.A.C.I. y N. (TANDANOR).

1897: Se comenzó la construcción de la Base Naval Puerto Belgrano.

1936: Se crearon los Talleres Navales en el “Riachuelo de los Navíos”, actual barrio de la Boca de la actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

1937: En Puerto Belgrano se concluyó la construcción del Buque Tanque A.R.A. “Punta Alta”, el primero de la zona. Son de esa época nueve rastreadores minadores para la Armada, totalmente nacionales.

1963: Se creó el Fondo Nacional de la Marina Mercante (FNMM), orientado a generar condiciones de competitividad internacional.

1972: Se promulgó la Ley Nº 19.831[3] de Promoción a la Industria Naval, destinada a aumentar su eficiencia.

1977: Se creó el astillero Ministro Manuel Domecq García SA con Participación Estatal Mayoritaria.

1993: Se disolvió el FNMM y la flota estatal. Muchos astilleros y talleres cerraron. La competitividad de los astilleros nacionales mermó frente a los asiáticos, que ofrecían costos muy bajos. También influyó a esto último el dictado de normas que permitieron a armadores nacionales realizar sus actividades con buques de bandera de conveniencia.

1999: Se comenzó a revertir esta situación con la derogación del régimen que permitía el arrendamiento de buques extranjeros para el cabotaje nacional.

2004: El Decreto Nº 1.010[4] dispuso un régimen que posibilitó el incremento de la bodega nacional, y procuró mejorar la situación para la Industria Naval, a través de medidas fiscales particulares.

2017: La Ley Nº 27.418[5] estableció un Régimen de Promoción de la Industria Naval Argentina a través de la creación de un registro de artilleros, talleres navales y estudios de ingeniería naval.

2.2. Marina Mercante

La Marina Mercante puede definirse como flota sin armamento utilizada en actividades económicas destinados al transporte y distribución de productos o pasajeros entre puertos marítimos, lacustres y fluviales.

Entre algunos de los hechos notorios que la definen, podemos mencionar cronológicamente los siguientes[6]:

1794. Se creó el Consulado de Buenos Aires, órgano con jurisdicción en lo comercial.

1859: Miguel Luís de Piedrabuena Rodríguez se instaló sobre el río Santa Cruz y comenzó a desarrollar una actividad comercial y exploratoria que ayudó a consolidar la soberanía argentina sobre aquellos territorios.

1948 – 1960: En ese momento la Argentina carecía de una marina mercante de envergadura. Se disponía aproximadamente de unas 200 mil toneladas de barcos viejos, chicos y muchos de ellos alquilados o tomados en uso por pertenecer a los países en guerra que debían ser devueltos. La mayoría de las materias primas eran transportadas por barcos de bandera extranjera. El estado de la flota mercante del país era incipiente y calamitosa. Se buscó formar una marina mercante por lo menos de un millón y medio de toneladas, hacerlos mixtos para pasajeros, carga y frigoríficos. Se decidió comprar una marina mercante. Se encargó la construcción en los astilleros entonces parados en Inglaterra, Holanda, Italia, Suecia, etc.[7]

En esta etapa, la Marina Mercante adquirió un importante desarrollo. A fines de 1951 ocupaba el segundo lugar en América en cantidad de toneladas, detrás de Estados Unidos. Casi cuatro quintas partes de dicho tonelaje pertenecían a empresas y organismos del Estado.

1960: La Ley Nº 15.761[8] creó la Empresa Líneas Marítimas Argentinas Sociedad del Estado  (ELMA SE), como consecuencia de la fusión entre las empresas estatales Flota Mercante del Estado y Flota Argentina de Navegación de Ultramar.

1972: Con la sanción de la Ley Nº 20.055[9], ELMA se convirtió en una Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria (ELMA SA). Se dispuso como su objeto social la explotación comercial del transporte marítimo y de todas las actividades conexas, accesorias o complementarias, relacionadas directa o indirectamente con aquélla. También, se previó que actuaría como instrumento de la política económica del Estado y constituiría el tonelaje de reserva naval, adecuado a las necesidades de la Defensa Nacional.

1989: En el marco de la Emergencia Administrativa declarada por Ley Nº 23.696[10] se estableció el procedimiento para realizar privatizaciones incluyendo a ELMA SA entre los sujetos pasibles.

1991 – 1994: Se intentó llevar a cabo la privatización de ELMA SA sin éxito (las licitaciones fueron declaradas desiertas). A tal fin ELMA SA fue objeto de reestructuraciones (escisiones, desmembramientos, ventas de buques, etc.).

1996: Por Resolución Nº 394[11] del por entonces Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos se declaró a ELMA SA disuelta y en estado de liquidación.

2000: Mediante Resolución Nº 803[12] del por entonces Ministerio de Economía se tuvo por finalizada la liquidación de ELMA SA.

2017: Se sancionó la Ley Nº 27.419 con el objetivo de fomentar la integración regional en las áreas de influencia de los ríos Paraná y Paraguay; incentivar el desarrollo y crecimiento sustentable de la flota mercante de bandera nacional y consolidar la participación de la flota mercante argentina en los fletes generados por el cabotaje nacional, por los tráficos bilaterales y multilaterales y los tráficos internacionales. Asimismo, se buscó generar nuevas fuentes de trabajo.

2018: El Decreto Nº 650/2018 de la Subsecretaria de Puertos, Vías Navegables y Marina Mercante, reglamentó los aspectos fundamentales de la citada ley y generó la promoción de incentivos estatales.

2.3.         Los principales puertos en el país agrupados por jurisdicción.

Actualmente, el país cuenta con una importante cantidad de puertos[13] que se encuentran distribuidos en el territorio nacional conforme el siguiente grafico:

Gráfico 1.

Fuente: www.argentina.gob.ar/puertos-vias-navegables-y-marina-mercante/Mapa-de-Puertos-Argentinos

El gráfico anterior permite observar fácilmente cuál es la distribución de los puertos comerciales, industriales o recreativos y públicos o privados en todo nuestro país.

3. Tratamiento fiscal para las industria marítima en el exterior

La importancia que reviste la industria marítima ha provocado que los países hayan adoptado diferentes medidas para incentivar su desarrollo. Un ejemplo de aquellas medidas son los beneficios fiscales que se le conceden.

A nivel regional, el Paraguay sancionó la Ley Nº 5.542[14]cuyo objeto es la protección de la inversión de capital en la creación de industrias (como podría ser la industria naval o la marina mercante, etc.) u otras actividades productivas asentadas en el territorio. La norma citada estableció bajo ciertas condiciones el otorgamiento de los siguientes beneficios impositivos:

i) La invariabilidad de la tasa impositiva del impuesto a la renta que grava la actividad desarrollada por la empresa beneficiaria de este régimen por un plazo de hasta 10 años que puede aumentarse en determinados casos;

ii) Se exime al capital invertido de toda contribución, impuesto o gravamen, hasta el monto de la inversión comprobadamente realizada.

iii) Exoneración de la tasa adicional del 5% del Impuesto a la Renta por la distribución de utilidades, si se cumplen determinados requisitos.

Uruguay mediante la Ley Nº 14.650[15] establece exoneraciones para la Marina Mercante de ese país. La norma comentada contiene beneficios para los buques de cabotaje y ultramar que reúnan determinadas condiciones, así como los de bandera nacional existentes que consistirán por ejemplo en:

i) La exoneración de todo tributo para la importación de partes, equipos, repuestos, combustibles y lubricantes necesarios a su explotación;

ii) La exoneración de todo tributo que grave los actos de enajenación del buque o la constitución de garantías sobre el mismo, así como a la inscripción de dichos actos;

iii) La exoneración de derechos consulares;

iv) La exoneración del Impuesto al Valor Agregado que grave todos los fletes realizados por ellos;

v) La exclusión del valor fiscal del buque para la liquidación del Impuesto al Patrimonio;

vi) Las construcciones y reparaciones que realicen en buques de bandera nacional los astilleros y talleres navales instalados en el país gozarán de todas las exoneraciones y beneficios que, por aportaciones sociales, impuestos, tratamientos crediticios, etc., corresponden a estos astilleros cuando realicen reparaciones o construcciones de buques de bandera extranjera. Asimismo, estarán exoneradas del Impuesto al Valor Agregado.

Sin perjuicio de lo anterior, el resto de Latinoamérica no es ajena a dicha práctica la cual puede ser observada en el siguiente gráfico:

Gráfico 2.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Oxfam Internacional, “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2019/50), Santiago, 2019.

Surge del gráfico anterior que existen diferentes modalidades o combinaciones en las que los beneficios fiscales se pueden utilizar. Ello dependerá fundamentalmente de cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia reservadas a cada país y su realidad tamizada con el contexto externo que le toca transitar.

4. Beneficios fiscales y desarrollo industrial. Caso testigo: Ley de Inversiones Mineras

La Ley Nº 24.196 y modificatorias contiene una serie de beneficios fiscales para la actividad minera en la Argentina, los cuales entendemos hicieron posible o, al menos, favorecieron notablemente el desarrollo de este tipo de emprendimientos en el país.

La minería como actividad económica se distingue por el uso intensivo de capital y tasas de retorno a la inversión de muy largo plazo.

La norma citada contempla aquellas particularidades del negocio extractivo para que la tributación acompañe y no se manifieste como un obstáculo para la llegada de capitales extranjeros (dada la magnitud requerida) y asimismo  se sustente el desarrollo de todo el ecosistema de pymes (generalmente de capitales locales) que suministran los servicios a las multinacionales que realizan las inversiones iniciales.

La ley permite acogerse al régimen de inversiones a las personas físicas domiciliadas en Argentina y las personas jurídicas constituidas o habilitadas para actuar dentro del territorio argentino, que desarrollen por cuenta propia actividades mineras en Argentina o se establezcan en el país con ese propósito.

Los interesados deberán inscribirse en el registro habilitado por la autoridad de aplicación, que en este caso es la Secretaría de Minería de la Nación (o el organismo específico que la sustituya en un futuro).

El ámbito de aplicación se perfecciona en todas las provincias que componen el Territorio Nacional que hayan adherido expresamente al régimen.

No obstante, no todo tipo de actividades quedan comprendidas en el régimen promocional.

Solamente dos tipos de actividades pueden aprovechar el beneficio:

i) Prospección, exploración, desarrollo, preparación y extracción de sustancias minerales comprendidas en el Código de Minería.

ii) Los procesos de trituración, molienda, beneficio, pelletización, sinterización, briqueteo, elaboración primaria, calcinación, fundición, refinación, aserrado, tallado, pulido y lustrado, siempre que estos procesos sean realizados por una misma unidad económica e integrados regionalmente con las actividades descriptas en el punto a) en función de la disponibilidad de la infraestructura necesaria.

Los principales beneficios que consideramos fueron introducidos por el régimen para el desarrollo de la actividad minera fueron los siguientes:

Gráfico 3.

Elaborado con datos obtenidos de www.informacionminera.produccion.gov.ar

Principales beneficios del régimen

Estabilidad Fiscal: Beneficio en línea con la magnitud de la inversión y el prolongado tiempo de retorno sobre la inversión. Procura que en dicho proceso las aristas tributarias no modifiquen las condiciones iniciales que los entes tuvieron en cuenta en sus análisis técnico-económicos para el desembolso de los capitales.

Doble deducción de los Gastos de Desarrollo: Permite la deducción del gasto en la determinación en el Impuesto a las Ganancias indistintamente si ya se lo ha deducido en el resultado contable o imputado como amortización de bienes de uso.

Podrán deducir en el balance impositivo del gravamen el 100%delos montos invertidos en gastos de prospección, exploración, estudios especiales, ensayos mineralúrgicos, metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada, y demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económico de aquellos.

Las deducciones referidas podrán efectuarse sin perjuicio del tratamiento que, como gasto o inversión amortizable, les corresponda de acuerdo con la ley de impuesto a las ganancias.

– Deducción acelerada de los Bienes de Uso: Se otorga el beneficio de deducir en tres años los bienes de capital incorporados en el proceso productivo.

– No prescripción ordinaria: Los quebrantos de los entes que gocen de los beneficios de la ley no están sujetos a la prescripción legal.

– Avalúo de Reservas: El avalúo de las reservas de mineral económicamente explotable, practicado y certificado por profesional responsable, podrá ser capitalizado hasta en un 50% y el saldo no capitalizado constituirá una reserva por avalúo.

La capitalización y la constitución de la reserva tendrán efectos contables exclusivamente, careciendo por tanto de incidencia alguna a los efectos de la determinación del Impuesto a las Ganancias.

La emisión y percepción de acciones liberadas provenientes de esta capitalización, así como la modificación de los contratos sociales o de los estatutos, cualquiera fuera su naturaleza jurídica, en la medida en que estén determinadas por la capitalización aludida, estarán exentas de todo impuesto nacional, incluido el de sellos.

Igual exención se aplicará a las capitalizaciones o distribuciones de acciones recibidas de otras sociedades con motivo de la capitalización que hubieren efectuado estas últimas.

Los avalúos de reservas de mineral, deberán integrar el pertinente estudio de factibilidad técnico-económica de la explotación de tales reservas y se ponderarán los siguientes factores básicos:

a) Reservas medidas.

b) Características estructurales del yacimiento y sus contenidos útiles.

c) Situación del mercado a servir.

d) La curva de explotación prevista.

e) Estimación de la inversión total requerida para la explotación de las reservas medidas.

– Derechos de Importación: los inscriptos en el régimen estarán exentos del pago de los derechos a la importación como de todo otro derecho, impuesto especial, gravamen correlativo o tasa de estadística, con exclusión de las demás tasas retributivas de servicios, por la introducción de bienes de capital, equipos especiales o parte o elementos componentes de dichos bienes, y de los insumos que fueren necesarios para la ejecución de actividades beneficiadas.

– Regalías: las provincias que adhieran al régimen y que perciban regalías o decidan percibir, no podrán cobrar un porcentaje superior al 3 % sobre el valor “boca mina” del mineral extraído.

Se considera “mineral boca mina”, el mineral extraído, transportado y/o acumulado previo a cualquier proceso de transformación.

Se define el “valor boca mina” de los minerales y/o metales declarados por el productor minero, como el valor obtenido en la primera etapa de su comercialización, menos los costos directos y/u operativos necesarios para llevar el mineral de boca mina a dicha etapa, con excepción de los gastos y/o costos directos o indirectos inherentes al proceso de extracción.

Los costos a deducir, según corresponda, serán:

a) Costos de transporte, flete y seguros hasta la entrega del producto logrado, menos los correspondientes al proceso de extracción del mineral hasta la boca mina.

b) Costos de trituración, molienda, beneficio y todo proceso de tratamiento que posibilite la venta del producto final, a que arribe la operación minera.

c) Costos de comercialización hasta la venta del producto logrado.

d) Costos de administración hasta la entrega del producto logrado, menos los correspondientes a la extracción.

e) Costos de fundición y refinación.

En todos los casos, si el valor tomado como base de cálculo del valor boca mina fuese inferior al valor de dicho producto en el mercado nacional o internacional, se aplicará este último como base de cálculo.

– Otros Beneficios: las utilidades provenientes de los aportes de minas y de derechos mineros, como capital social, en empresas que desarrollen las actividades beneficiadas estarán exentas del Impuesto a las Ganancias.

La ampliación del capital y emisión de acciones a que diere lugar la capitalización de los aportes estarán exentas del  impuesto de sellos.

Los créditos fiscales originados en las operaciones beneficiadas, que luego de transcurridos doce períodos fiscales contados a partir de aquel en que resultó procedente su cómputo, conformaren el saldo a favor de los responsables del impuesto al valor agregado, les serán devueltos.

A los efectos de prevenir y subsanar las alteraciones que en el medio ambiente pueda ocasionar la actividad minera, las empresas deberán constituir una previsión especial para tal fin.

La fijación del importe anual de dicha previsión quedará a criterio de la empresa, pero se considerará como cargo deducible en la determinación del impuesto a las ganancias, hasta una suma equivalente al 5 % de los costos operativos de extracción y beneficio.

Los montos no utilizados por la previsión deberán ser restituidos al balance impositivo del impuesto a las ganancias al finalizar el ciclo productivo.

4.1.         Evolución de la actividad económica de la industria minera en el país.

Los beneficios que trae el régimen son cuantiosos y sin lugar a dudas han apuntalado, sostenido y fundamentalmente no estorbado el desarrollo de la actividad minera en el país incluso en épocas de crisis macroeconómicas del país (que desafortunadamente se repitieron en reiteradas oportunidades durante este último siglo).

A modo de ejemplo, se exponen a continuación algunos ratios que muestran la evolución de la industria minera en el país desde la publicación del régimen.

La producción minera, en promedio, aumentó significativamente a la fecha desde la publicación de la ley en 1993.

Gráfico 4.

Elaborado con datos obtenidos de http://informacionminera.produccion.gob.ar

El empleo privado del sector, con la evidente excepción de la crisis económica de la convertibilidad del 2001, que afectó a todo el país, ha mostrado un crecimiento sostenido.

Gráfico 5.

Elaborado con datos obtenidos de http://informacionminera.produccion.gob.ar

Como contrapartida los ingresos fiscales del sector a las arcas del Fisco nacional fueron relativamente escasos.

No obstante, los ingresos fiscales se encuentran en línea con las características del negocio ya que la inversión inicial demora varios periodos en manifestar ingresos.

Gráfico 6.

Elaborado con datos obtenidos de http://informacionminera.produccion.gob.ar

5. Traslación de los beneficios fiscales a la industria marítima argentina

Si bien la industria marítima no puede ser directamente comparable con una industria de carácter extractivo como la minera, sí encontramos algunos puntos de conexión entre ellas, tales como:

v     Soberanía del estado nacional/provincial sobre los recursos.

v     Costo de inversión inicial de magnitud.

v     Necesidad de estabilidad cambiaria y tributaria.

v     ROI a plazos sustanciales.

v     Necesidad de contar con seguros por importes significativos.

Por lo cual consideramos de suma importancia que para desarrollar una flota de bandera cuyo objeto no sea ocupar un vacío de transporte[16] y explotar cabalmente los abundantes y tan necesarios recursos marítimos de nuestra plataforma marítima deberán ser otorgados (aunque no necesariamente se limiten) los siguientes beneficios tributarios:

• Estabilidad Fiscal en todos los tributos de carácter nacional, provincial y municipal.
• Amortización acelerada de los bienes de uso, fundamentalmente en los astilleros para el diseño, construcción y mantenimiento de buques de bandera nacional.
• Doble deducción de gastos.
• No prescripción de quebrantos, por las mismas razones que este beneficio es otorgado en la industria minera.
• Devolución acelerada de CF para evitar saldos crónicos y de difícil recupero en las etapas iniciales del proyecto.
• Exención de los derechos de importación y cualquier otro gravamen aduanero en materia de bienes requeridos para el desarrollo de la industria local.

6. Conclusiones

El otorgamiento de beneficios fiscales puede ayudar cabalmente al desarrollo de industrias en el territorio nacional. En el caso concreto de la industria marítima ese desarrollo podría incrementar sensiblemente el saldo exportable y mejorar de esa forma la balanza de pagos.

Otro efecto favorable sería el apuntalamiento del ejercicio pleno de la soberanía (protección de la zona económica exclusiva, el mar territorial y los recursos propios) del Estado Nacional. Coadyuvaría al desarrollo de mayor cantidad de puertos, astilleros, etc. a lo largo y a lo ancho de todo el país generando fuentes de trabajo genuinas. Esto provocaría un aumento de la demanda de mano de obra de diversa índole (técnicos, operarios, marinos, etc.). Asimismo, incidiría en el desarrollo de otras actividades industriales conexas o relacionadas con la marítima.

Resulta no menor el hecho de que contar con una marina mercante en pleno funcionamiento actuaría como complemento de la armada en lo que a prevención de intrusiones en el espacio marítimo y fluvial argentino.

Asimismo, aumentaría las fuentes de alimentos disponibles incorporando en mayor medida los alimentos que se pueden obtener del océano y los ríos (gran diversidad de especies de pescados y frutos de mar), con la consecuente mayor diversidad de recursos para el abastecimiento interno del país.

En otras palabras el uso racional y eficiente de las herramientas tributarias dirigidas a lograr el desarrollo[17]en escala y potenciar a niveles superlativos no solo la industria marítima sino cualquier industria en el país -como ya se ha visto concretamente en otros rubros-.

Cont. Púb. Alejandro F. De Gregorio

Dr. Nicolás H. Panno

Diciembre 2.020

Alejandro F. De Gregorio. Contador Público, mención cum laude, egresado de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Se desempeña profesionalmente en el sector privado  como asesor tributario.

Nicolás H. Panno. Abogado y Magister en Derecho Tributario (Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica Argentina). Se desempeña profesionalmente en el sector privado en el área de derecho tributario.