Los Fallos Plenarios – Análisis crítico del instituto – Dr. Leonel J. P. Quercia

Introducción

Conforme lo dispuesto por la Ley N° 27.500 (B.O. 10/11/2019), se ha restablecido la obligatoriedad de los fallos plenarios en todos los fueros.

El presente artículo intentará esbozar algunas líneas sobre un tema por demás complejo, el cual enrola la actividad jurisdiccional hacia la frontera de la tarea legislativa, potestad exclusiva del Congreso Nacional por imperio del art. 75 de la Constitución Nacional.

Por otro lado, en cuanto a su faz eminentemente práctica, se identificarán las posibles críticas que refleja el instituto de mentas, en cuanto al reciente plenario aduanero del Tribunal Fiscal de la Nación emitido el 26/04/2022.

Reseña Normativa

Vale destacar que existe diversa legislación sobre el tópico de mención, por lo que se enunciarán las siguientes a modo ilustrativo.

Así las cosas, la Ley N° 27.500 -modificatoria del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, ha incorporado -entre otros- los siguientes artículos: “(…) 302: A iniciativa de cualquiera de sus salas, la cámara podrá reunirse en tribunal plenario con el objeto de unificar la jurisprudencia y evitar sentencias contradictorias. La convocatoria se admitirá si existiere mayoría absoluta de los jueces de la cámara. La determinación de las cuestiones, plazos, forma de la votación y efectos se regirá por lo dispuesto en los artículos 294 a 299 y 301”. “(…) 303: La interpretación de la ley establecida en una sentencia plenaria será obligatoria para la misma cámara y para los jueces de primera instancia respecto de los cuales sea aquélla tribunal de alzada, sin perjuicio de que los jueces dejen a salvo su opinión personal. Sólo podrá modificarse dicha doctrina por medio de una nueva sentencia plenaria”.

Lo anteriormente destacado significa que los fallos plenarios emitidos por las Cámaras de Apelaciones son obligatorios para las salas integrantes de la misma y para los jueces de instancias inferiores que le dependan, a menos que mediante un nuevo plenario se deje sin efecto la jurisprudencia sentada por el anterior.

Por su parte, en materia penal, la Ley N° 24.050 (B.O. 07/01/1992) establece en sus artículos 10 y 11, la posibilidad de que los integrantes de las salas de la Cámara Nacional de Casación Penal, convocados de oficio a o por alguna de sus salas, emitan un fallo plenario sobre alguna cuestión divergente. El criterio resultante de dicha reunión plenaria será de carácter obligatorio para la Cámara, los Tribunales Federales y las Cámaras Federales de Apelación.

En algunas jurisdicciones (vgr. Santa Fe), se encuentran tanto los fallos plenarios –aquellos que se adoptan por la totalidad de las circunscripciones judiciales de la mencionada provincia-, como los fallos plenos, siendo estos últimos los resultantes del debate de las diferentes salas de una Cámara para unificar un criterio cuando, frente a hechos similares, cada una de las salas efectuó una interpretación diferente de la norma de que se trate (cfr. art. 28 de la Ley N° 10.160).

En la provincia de Buenos Aires, el art. 37 de la Ley N° 5.827 (B.O. 13/07/1955), prevé que ante criterios divergentes de Cámaras o de las salas que componen una misma Cámara, frente a un caso similar al que generó las diferencias citadas, la cuestión será resuelta por las Cámaras del Fuero pertinente o la Cámara en pleno, según corresponda. El inc. f) del mencionado artículo detalla que la interpretación que se realice en la especie será obligatoria en lo sucesivo.

En el ámbito del Tribunal Fiscal de la Nación, el art. 151 de la Ley N° 11.683 -T.O. 1998- (B.O. 20/07/1998) determina “La distribución de expedientes se realizará mediante sorteo público, de modo tal que los expedientes sean adjudicados a los Vocales en un número sucesivamente uniforme; tales Vocales actuarán como instructores de las causas que les sean adjudicadas.

Cuando el número, similitud y concomitancia de causas a resolver haga necesario dilucidar cuestiones de derecho comunes a todas ellas, el TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION con el voto de las DOS TERCERAS PARTES (2/3), al menos, de los Vocales con competencia impositiva o aduanera, tendrá facultades de establecer directivas de solución común a todas ellas definiendo puntualmente las características de las situaciones a las que serán aplicables.

En estos casos la convocatoria a reunión plenaria será efectuada en la forma prevista por el presente artículo. Cuando la misma cuestión de derecho haya sido objeto de pronunciamientos divergentes por parte de diferentes Salas, se fijará la interpretación de la ley que todas las Salas deberán seguir uniformemente de manera obligatoria, mediante su reunión en plenario. Dentro del término de cuarenta (40) días se devolverá la causa a la Sala en que estuviere radicada para que la sentencie, aplicando la interpretación sentada en el plenario.

La convocatoria a TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION pleno será efectuada de oficio o a pedido de cualquier Sala, por el Presidente o el Vicepresidente del TRIBUNAL FISCAL, según la materia de que se trate. Cuando la interpretación de que se trate verse sobre disposiciones legales de aplicación común a las Salas impositivas y aduaneras, el plenario se integrará con todas las Salas y será presidido por el Presidente del TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION.

Si se tratara de disposiciones de competencia exclusiva de las Salas impositivas o de las Salas aduaneras, el plenario se integrará exclusivamente con las Salas competentes en razón de la materia; será presidido por el Presidente del TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION o el Vicepresidente, según el caso, y se constituirá válidamente con la presencia de los dos tercios (2/3) de los miembros en ejercicio, para fijar la interpretación legal por mayoría absoluta. El mismo quórum y mayoría se requerirá para los plenarios conjuntos (impositivos y aduaneros). Quien presida los plenarios tendrá doble voto en caso de empate. Cuando alguna de las Salas obligadas a la doctrina sentada en los plenarios a que se refiere el presente artículo, entienda que en determinada causa corresponde rever esa jurisprudencia, deberá convocarse a nuevo plenario, resultando aplicable al respecto lo establecido precedentemente.

Convocados los plenarios se notificará a las Salas para que suspendan el pronunciamiento definitivo en las causas en que se debaten las mismas cuestiones de derecho. Hasta que se fije la correspondiente interpretación legal, quedarán suspendidos los plazos para dictar sentencia, tanto en el expediente sometido al acuerdo como en las causas análogas”.

Obligatoriedad del instituto. Distintas posturas.

La complejidad del particular conlleva dos posturas antagónicas.

La primera considera a los fallos plenarios como aquellos que resuelven cuestiones de derecho y fijan un criterio jurisprudencial de carácter obligatorio tanto para el tribunal de alzada (Cámara) que lo dictó como para los jueces inferiores. Es decir, son verdaderos actos de jurisdicción emanados del Poder Judicial.

En apoyo de dicha tesitura, se ha manifestado que por dichos fallos los magistrados interpretan el derecho vigente y al resultar una doctrina obligatoria se brinda seguridad jurídica a los justiciables, además de la necesaria igualdad ante la ley prevista en el art. 16 de la Constitución Nacional. Los jueces que no estén de acuerdo, en lo que hace a la protección de su independencia de criterio, pueden dejar a salvo su opinión en contrario, superando en cierta medida los escrúpulos de su conciencia[1].

La segunda postura esgrime que los fallos plenarios aluden a una norma jurídica de carácter general emitida por el Poder Judicial con basamento en la unidad interpretativa respecto a cómo resolver un caso en particular pero que, a posteriori, regirá para otros de idéntico calibre[2]. En virtud de tal concepción, se entiende que la norma que establece la obligatoriedad de los fallos plenarios ha delegado facultades legislativas en el Poder Judicial, lo que vulnera el esquema de división tripartita de poderes pues el tribunal al fijar una regla interpretativa a otros jueces, estaría consolidando una especie de estandarización de la jurisprudencia, y se expediría en definitiva sobre cuestiones litigiosas no resueltas, vulnerando así la propia Constitución Nacional.

De tal manera, el instituto en ciernes afecta el ejercicio de la actividad jurisdiccional, incluso en cuerpos colegiados, contrariando los principios de independencia e imparcialidad que vienen en resguardo del debido proceso legal[3]. Los jueces se transformarían en simples funcionarios que se limitan a cumplir con lo que prescribe su superior jerárquico, anulándoles la exclusiva atribución de juzgar y el criterio que se determinará, conforme su saber y entender, a cada caso en concreto.

Esta postura se ve robustecida por sendos precedentes en dónde se ha establecido que la jurisprudencia plenaria se asemeja a la función legislativa, puntualmente a las leyes aclaratorias o interpretativas (Vid. Revista La Ley 24-382; 32-495, entre otros).

Objeción constitucional. Vulneración de la función judicial.

En virtud de lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de acuerdo a doctrina especializada, la postura que niega la obligatoriedad de los fallos plenarios es la que se ajusta a los mandatos constitucionales.

Conforme lo sostiene nuestro Máximo Tribunal, “la facultad de interpretación de los jueces y tribunales inferiores no tiene más limitación que la que resulta de su propia condición de magistrados, y en tal concepto pueden y deben poner en ejercicio todas sus aptitudes y medios de investigación legal, científica o de otro orden para interpretar la ley, si la jurisprudencia violenta sus propias convicciones”[4].

Es así que el rol del juez se enmarca en una tarea interpretativa que brinda la solución al caso concreto, claro está, siempre que la misma se derive razonadamente del derecho vigente conforme a las circunstancias comprobadas de la causa. Por ello, la tarea interpretativa será tan amplia como casos se sometan al análisis pertinente.

En este orden de ideas, la sentencia es consecuencia del obrar humano y al reflejar la personalidad de quien la dicta, siempre existirán perfiles y cuestiones que impriman el sello de cada una. Por tanto, no pueden existir estereotipos de resoluciones judiciales, pues cada juez compromete su integridad cuando pone fin al litigio[5].

A mayor abundamiento, el art. 116 de la Constitución Nacional circunscribe la competencia al Poder Judicial para los casos concretos, es decir, al juzgamiento de una causa y su decisión frente a un conflicto particular. Esta es la principal diferencia entre la ley y la sentencia, en cuanto a que la primera se trata de una norma general omnicomprensiva de una serie de casos, siendo la última aplicable nada más que para uno. Si ello se tergiversa, el juez se convierte en legislador y se desvirtúa, como ya se mencionó, el equilibro de los poderes.

Por ello, “no es dado a los jueces hacer declaraciones generales o de resolver problemas jurídicos abstractos […] sino juzgar el caso particular llevado a su jurisdicción, sin más efecto o ulterioridad que el mismo caso”[6].

En igual sentido, el Alto Tribunal ha resuelto que sus decisiones sólo se corresponden con el caso concreto sometido a su jurisdicción y no obligan legalmente sino en él, siendo ello la principal diferencia entre la función legislativa y la judicial[7].

Al ceñirse la labor del juez a la resolución de casos particulares, mal puede quedar comprometido su criterio con respecto al de otros colegas pues dicha tarea labor no crea una manda general y obligatoria como sí lo hace la ley. Si los jueces, además de aplicar la ley al caso concreto, tienen que sancionar una norma que regirá casos futuros (fallos plenarios), se generaría una disrupción en el sistema pues se aplicarían los criterios de los casos particulares a otros diferentes que puedan sobrevenir[8].

La fuerza vinculante de un acto jurisdiccional se manifiesta por lo que el juez considera pertinente en cada caso sometido a su decisión. Por ende, su independencia y libertad de criterio deben estar fuera de todo tipo de condicionamientos externos (político, económico, etc.), o internos, esto es, cualquier vínculo de subordinación jerárquica que exista a nivel organizacional.

Con relación a esto último, si bien existe una organización judicial que se plasma en distintas instancias y actores, la ubicación de cada uno de ellos en el Poder Judicial (relativa a una cuestión de competencia), en nada entorpece la legitimación para interpretar la ley en sentido amplio (no sólo en su literalidad), atribución exclusiva de cada juez.

Al respecto, “(…) la facultad de interpretación de los jueces y tribunales inferiores no tiene más que la que resulta de su propia conciencia de magistrados, y en tal concepto pueden y deben poner en ejercicio todas sus aptitudes y medios de investigación legal, científica o de otro orden, para interpretar la ley, si la jurisprudencia violenta sus propias convicciones”[9]. Se agrega a ello que los tribunales inferiores pueden apartarse de la doctrina sentada por la CSJN, por la propia independencia de criterios que debe primar en el Poder Judicial[10].

En lo concerniente a la previsión del art. 303 del Código Procesal Civil y Comercial, conviene recordar que la CSJN ha dicho  “(…) determinada jurisprudencia plenaria, no es suficiente para imponer la obligatoriedad general de su doctrina, pues, en último extremo, nada impide a los particulares cuestionar el acierto de tal interpretación por las vías procesales pertinentes”[11].

Por otro lado, nada se determina en cuanto a qué resolver en caso de encontrar divergencias de criterio entre los jueces inferiores y la Alzada, lo que posibilitaría que un juez de primera instancia se pronuncie en contra de la constitucionalidad del plenario o que directamente no entienda plausible la doctrina surgida del acuerdo del que se trate.

Dichas cuestiones son perfectamente válidas, toda vez que en definitiva se encuentran bajo el amparo del “imperium”, cuyo ejercicio -sustentado por el principio de independencia- es otorgado por la Carta Magna para el cometido de la función judicial y se trata de uno de los pilares de nuestro sistema institucional.

Es que, en definitiva, los propios fallos plenarios tienen sus problemas de interpretación pues al dotarlos de un lenguaje indeterminado (similar al de la ley), necesitan desentrañar su sentido y su alcance para luego poder considerar su adecuación al caso concreto.

El juez se puede apartar de una línea jurisprudencial siempre que lo haga con fundamentos suficientes que justifiquen la decisión tomada. Es decir, sólo al juez le corresponde articular las fuentes de las que se valga como sustento de su objetividad y para emitir un juicio en la causa a resolver. Esto implica un meta superadora respecto de lo previsto por el art. 303 del CPCCN, siendo que la objeción de un plenario mediante la simple opinión personal conculca su función  decisoria.

Más aún cabe recordar que “(…) la autonomía de criterio de los jueces no puede ser limitada legalmente, dado el vigente y tradicional sistema de control difuso de constitucionalidad, por lo cual toda pretensión de jurisprudencia obligatoria es inconstitucional, a condición de confundir a ésta con cualquier mecanismo que tienda a proporcionar cierta unidad de criterio jurisprudencial por meras razones de economía procesal. Nada afecta la autonomía de criterio de los jueces [autonomía interna] cuando éstos resuelven conforme a criterios de instancias superiores que no comparten -y dejan a salvo su opinión- siempre que ello no les cree un conflicto de conciencia o lo consideren una violación constitucional. No tiene sentido que, fuera de esos casos, el juez se aparte del criterio dominante si sabe que la instancia superior modificará su decisión, salvo que intente modificar el criterio de esa instancia. Esta es la práctica respecto de los fallos de la Corte Suprema, los plenarios de las cámaras y la jurisprudencia casatoria, que marcan cierta pauta, lo cual no significa reconocerles obligatoriedad ni, menos aún, asimilarlos a la ley”[12].

Como correlato de lo esbozado, no se puede negar a los jueces –por vía legal y/o autoridad judicial- la decisión sobre las causas que vienen a su conocimiento porque se atenta con el principio de independencia, el cual tiene sustento constitucional.

El reciente Acuerdo Plenario del Tribunal Fiscal de la Nación.

Lo reseñado anteriormente es aplicable al Tribunal Fiscal de la Nación, pues el mismo es un organismo enmarcado dentro del Poder Ejecutivo que tiene funciones jurisdiccionales amplias. No obstante ello, con excepción del voto del Dr. Soria, no se resolvió si era pertinente la convocatoria y si los plenarios eran aplicables.

Con relación a lo manifestado, en el particular se abordarán cuestiones inherentes a su viabilidad práctica que también hacen a la objeción del instituto.

En tal sentido, el Tribunal Fiscal de la Nación, en acuerdo plenario de las vocalías con competencia aduanera y por mayoría estableció, en fecha 26/04/2022, la siguiente doctrina legal: a) No corresponde declarar la inconstitucionalidad de una ley o un reglamento; b) Los  decretos ejecutivos que determinan derechos de exportación dictados al amparo del artículo 755 del Código Aduanero no presentan óbices constitucionales y son directamente aplicables; c) Sólo en caso de declararse la invalidez constitucional del Decreto PEN 793/2018 (B.O. 04/09/2018), podría ordenarse la devolución de las sumas pagadas por derechos de exportación, lo que no puede realizar el Tribunal en virtud de la prohibición del art. 1164 del C.A, porque se trata de un decreto ejecutivo dictado al amparo de la ley aplicable -art. 755 del C.A.-.

Sin perjuicio de la profusa fundamentación que contienen los votos, corresponde detenerse en algunos defectos que contiene el mentado

Las cuestiones analizadas en el plenario aludido, al relacionarse intrínsecamente con la materia tributaria y con cuestiones atinentes también a la competencia impositiva, deben ser estudiadas por la totalidad de las salas que integran el TFN (cfr. art. 151 de la Ley N° 11.683).

Ahora bien, cabe resaltar que de los nueve vocales que integran las tres salas aduaneras sólo se presentaron siete pues en la actualidad existe una vacante y el restante vocal se ausentó, siendo que de tal manera sólo se puede recurrir a una mayoría concreta en cuanto al criterio que se trate de fijar, máxime teniendo en cuenta que en el llamado a plenario se omitió convocar a las salas impositivas.

En la búsqueda de la mayoría (4 vocales sobre 7), de la simple lectura se observa que para dilucidar las cuestiones a debate, tres votos son coincidentes pero el cuarto voto de rigor –aunque acompaña a la mayoría- desarrolla una palmaria disidencia de fundamentos en la resolución de los postulados a) y b) antes referenciados.

En este punto, es dable advertir la claridad de la postura del Tribunal Cimero en cuanto a la explicación racional de cada uno de los actos estatales y la obligación de los tribunales pluripersonales acerca de exponer las razones por las cuales se decidió el caso de manera acabada, sencilla y explícita, asegurándose una mayoría sustancial de fundamentos[13]. Las sentencias no pueden concebirse como una sumatoria de opiniones particulares, sin que exista un intercambio racional de ideas entre los integrantes del tribunal[14], porque se estaría frente a la presencia de una mayoría aparente que las descalifica como actos jurisdiccionales válidos.

A fin de zanjar la cuestión sometida a debate, sería ideal la búsqueda de la unanimidad –por demás compleja- o de una mayoría que claramente indique el pensamiento del pleno a fin de dotarlo de su debida fortaleza jurídica.

En otro orden de ideas, a la fecha del dictado del plenario se encontraba vigente el precedente “Camaronera Patagónica”[15], admitiéndose en el mismo que es el Congreso quien tiene facultades para fijar tributos, declarando la inconstitucionalidad de la Resolución 11/02 del entonces Ministerio de Economía, limitada al lapso comprendido entre marzo y agosto de 2002, porque luego por una ley del Congreso se ratificó expresamente la legislación delegada. Además, se argumentó que el art. 755 del Código Aduanero es constitucional toda vez que el Congreso puede atribuir al Poder Ejecutivo ciertas facultades circunscriptas a la determinación del aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir, a elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa.

Es conocido que la doctrina de los fallos de la Corte federal tiene carácter obligatorio para los tribunales inferiores, cuando la parte interesada no ha invocado nuevos argumentos y razones que no hayan sido examinadas y justifiquen una solución distinta (obligatoriedad atenuada).

Conforme dicho criterio, el precedente aludido lo aplicó analógicamente la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal -entre otros- a los casos: “Petroquímica Comodoro Rivadavia” (Expte. 20415/2021) por ante la Sala IV (31/05/2021); “Gut Metal S.R.L.” (Expte. 51458/2022) por ante la Sala V (05/05/2022) y “Minera Santa Cruz” (Expte. 22219/2021) por ante la Sala II (05/07/2022). Vale decir que la cuestión atinente a la invalidez del Decreto N° 793/2018 y la imposibilidad de fijar derechos de exportación con la sola invocación del art. 755 del C.A., ya se encontraba zanjada antes de la convocatoria a plenario y más aún, luego del mismo, se ha confirmado el criterio.

Por ende, no se observa en el particular fundamentos diferentes a los considerados por la Corte Suprema a fin de evitar la aplicación obligatoria del precedente citado[16].

De tal manera, se desprende que el acuerdo plenario del TFN conlleva sendos errores “in procedendo” e “in iudicando” que lo invalidan como acto jurisdiccional.

Conclusión

La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que “(…) el deber de reconocer y hacer respetar el poder jurisdiccional que la misma Constitución ha otorgado a los tribunales inferiores, en tanto lo ejerzan razonablemente y dentro de la esfera de sus respectivas competencias, aunque sus decisiones en materias que le son propias no concuerden con precedentes de esta Corte”[17].

Con lo expuesto, se estima agregar que la propiciada obligatoriedad de los fallos plenarios es contraria a la Constitución Nacional pues atenta contra la función natural de los jueces, cual es, el respeto a las leyes del país y a la propia Carta Magna (control de constitucionalidad). Asimismo, como se ha detallado, su imposición vulnera las propias convicciones de los jueces al fallar.

La sentencia resuelve un caso concreto y no puede valer para casos futuros, que es lo que necesita para convertirse en ley, atento que el Poder Legislativo es quien tiene el monopolio del dictado de normas jurídicas generales y abstractas.

La jurisprudencia se sustenta en la propia interpretación de la ley, la cual requiere un complejo núcleo de circunstancias que presenta cada caso en particular y que demanda tanto un análisis libre como responsable por parte de los jueces.

Un juez que tiene como misión primordial declarar la inconstitucionalidad de una ley del Congreso no puede ser obligado por una norma procesal  a acatar lo que las cámaras de apelación hayan fijado como interpretación para determinados casos, pues refiere a una delegación indebida de funciones al vulnerar principio de división de funciones del poder político y al principio de independencia judicial.

La división de poderes garantiza la independencia de los magistrados porque requiere de una doble protección del Estado, ya sea en su vínculo con el Poder Judicial y también con la persona que reviste la función de juez. De tal manera, se evitarán restricciones que provengan del exterior del propio sistema y del interior, por parte de aquellos que tienen la función revisora.

La individualidad y decisión personal del sentenciante es una actitud inherente a la función judicial, la cual no puede ser cercenada por normativa coactiva que vulnere una exigencia como la reseñada, que tiene raigambre constitucional.

Finalmente, el mecanismo para convocar y resolver un acuerdo plenario contiene una serie de requisitos cuya rigurosidad advierte un llamado a la mesura en su análisis con el objeto de no conculcar el acceso a la jurisdicción y la propia función judicial.

Dr. Leonel J.P. Quercia

Agosto de 2022