El Mercosur ¿un rompecabezas de posible solución? -Dr. Santiago Deluca

El Mercosur ¿un rompecabezas de posible solución?

Por Dr. Santiago Deluca*.

Es de público conocimiento el proceso vivido el pasado 22 de junio en la República del Paraguay, que culminó con la destitución del entonces presidente Fernando Lugo Méndez mediante el juicio político llevado a cabo por el Congreso paraguayo y la asunción en el cargo de su compañero de fórmula, Federico Franco.

También es conocida la posición adoptada por los mandatarios sudamericanos, quienes en el marco del proceso de integración política de Unasur enviaron a sus cancilleres en misión al vecino país, como un intento de sostener el gobierno de Lugo ante el embate parlamentario que se calificara a la postre como «golpe de estado parlamentario».

Sin entrar en la disquisición de si lo acontecido fue o no un golpe de estado, por implicar un estudio complejo y completamente diferente al enfoque que se pretende dar a estas reflexiones[1], no puede pasar inadvertida la situación que estos acontecimientos generaron en el marco de la Cumbre de Presidentes del Mercosur de Mendoza, de 6 de julio de 2012.

En esa oportunidad los Jefes de Gobierno tomaron la decisión de «Suspender a la República del Paraguay del derecho a participar en los órganos del MERCOSUR y de las deliberaciones, en los términos del artículo 5° del Protocolo de Ushuaia»[2] hasta tanto se normalizara la situación institucional mediante el llamado a nuevas elecciones[3]. Aunque se aclaró que la sanción no implicaba una extensión a cuestiones económicas comerciales que -en definitiva- redundarían en perjuicio de la ciudadanía. La sanción fue dirigida a las nuevas autoridades y no a los ciudadanos paraguayos[4].

Pero en la mencionada Cumbre no sólo se trató la suspensión de Paraguay, sino que ante la situación planteada y con el acuerdo previo de Argentina, Brasil y Uruguay se resolvió concluir y definir el ingreso de Venezuela como Estado Parte del Mercosur[5].

Estas circunstancias han volcado un río de tinta en los periódicos y programas de información ante las críticas de diferentes sectores políticos y empresariales de la República del Uruguay, algunos observadores brasileros, el Parlamento del Mercosur y -fundamentalmente- la férrea oposición del actual gobierno del Paraguay. Actitud que se tradujo en la presentación[6] de un reclamo ante el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur al amparo del Procedimiento para atender casos excepcionales de urgencia[7].

Así las cosas, cabe preguntarse cómo queda planteado el esquema de integración y si el rompecabezas puesto sobre la mesa tiene una solución basada en derecho. Es decir, hasta dónde llegan los derechos de los Estados Parte para suspender a Paraguay, si la forma escogida para hacerlo es idónea y si la incorporación de Venezuela al bloque se ajustó o no a derecho. Y, por último, si el reclamo presentado ante el Tribunal jurisdiccional del Mercosur por Paraguay es procedente.

Intentaré responder estos interrogantes.

En primer término, es de hacer notar que conforme lo prevé el Protocolo de Ouro Preto (POP), los únicos actos jurídicos normativos vinculantes del Mercosur son aquellos emanados de sus órganos con capacidad decisoria. Es decir, las decisiones del Consejo Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur[8].

En segundo lugar, a diferencia de lo que acontece en otros procesos de integración como el Europeo[9], en el caso del Mercosur las Cumbres o reuniones de Jefes de Estado no se encuentran legalmente legitimadas, pese a ser éstos -los Jefes de Estado- los responsables nacionales del desarrollo de la política exterior de sus países. En consecuencia, se trata de una práctica ad hoc cuya única función es dotar al proceso de impulso político; pero bajo ningún aspecto o circunstancia puede entenderse como parte de la estructura institucional del bloque[10].

Más aun, salvo el Tribunal Permanente de Revisión, el Parlamento del Mercosur, el Instituto Social del Mercosur, el Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del Mercosur, el Foro Consultivo Económico y Social, el Alto Representante General del Mercosur, el Comité de Representantes Permanentes y el Centro Mercosur de Promoción de Estado de Derecho, así como otros órganos auxiliares de los ya nombrados como el GCI, GAP, RTIN, GANRI, etc., no existe norma alguna que avale la inclusión de la reunión de Jefes de Estados como órgano integrante de la estructura institucional del Mercosur.

En tercer orden, debe destacarse que pese a reconocer el Protocolo de Olivos para solución de controversias en el Mercosur diferentes fuentes de derecho invocables y aplicables a los casos en que pudiera entender y se vieran involucrados los Estados Parte, no se ha recogido en momento alguno la posibilidad de que los órganos del Mercosur o los gobiernos de sus Estados Parte recurran a normas de tipo sui generis que permitan extender la responsabilidad jurídica –y consecuente obligatoriedad de dicho acto- a casos que no se encuentren expresamente previstos por el Tratado de Asunción y sus Protocolos modificatorios[11].

En consecuencia, todo lleva a concluir que la suspensión en el ejercicio de sus derechos como Estado Parte del Mercosur impuesta a Paraguay por medio de una resolución de los presidentes de los restantes Estados Parte carece de legitimidad jurídica. Es decir, no existió un acto jurídico normativo expreso que dispusiera tal suspensión, sólo se contó con un pronunciamiento carente de validez y legitimidad jurídica desde la óptica del derecho de la integración del Mercosur.

Pero, supongamos que este acto sui generis es aceptado como generador de obligaciones y derechos de forma especial, así como en otros supuestos se ha aceptado la legitimidad de la creación de derechos y obligaciones producto de los acuerdos con terceros Estados y bloques de integración con los cuales se vincula el Mercosur, la suspensión lo fue sólo en los derechos -participación, voto y veto- y bajo estricto cuidado de mención de no afectación económica comercial al Paraguay.

En consecuencia, resulta imposible conculcar el derecho adquirido por el Paraguay para vetar el ingreso a Venezuela, cuyo Protocolo de Adhesión se suscribió en fecha anterior a sus suspensión[12]. Circunstancia que no sólo no se adecúa a los parámetros establecidos por el mecanismo de vigencia simultánea de las normas del Mercosur[13], sino que tampoco se encuentra habilitada por norma alguna de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados[14].

Así pues, la incorporación de Venezuela al Mercosur también sería ilegítima. Pese a que frente a manifestaciones como las del presidente Mujica del Uruguay respecto de la prolongación en el tiempo del Congreso paraguayo para ratificar el Protocolo de Adhesión de Venezuela, podría verse amparada jurídicamente bajo los términos de la mencionada Convención de Viena[15].

Pero, supongamos también que la incorporación de Venezuela al Mercosur sin el acuerdo parlamentario -ratificación- de Paraguay es interpretada como ajustada a la mencionada Convención, cabrá preguntarse si dicha incorporación no se contradice con los considerandos expuestos en la Decisión de Suspensión.

En tal caso, Paraguay se verá impedido del goce de sus derechos, pero al no ser excluido del Mercosur ni haber denunciado el Tratado de Asunción, el cumplimiento de sus obligaciones -principalmente comerciales- se mantienen incólumes. De esta forma, el ingreso de Venezuela implicará casi necesariamente la obligación de cumplimiento por parte de Paraguay de todas aquellas normas referidas a la aplicación de aranceles preferenciales. Y si Paraguay no ha ratificado su voluntad para habilitar el ingreso referido, evidentemente esta situación le generará una afectación inminente y directa en su comercio recíproco con dicho Estado, cuando se estableció que ello no sucedería.

En definitiva, nos encontraremos ante una contradicción entre la Decisión de Suspensión y la Declaración de Incorporación. Razón por la cual se puede concluir que esta última adolece de la debida coherencia que debe imperar en los actos normativos.

Por último, en cuanto al reclamo presentado por la República del Paraguay ante el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur, no cabe duda alguna de su procedencia, toda vez que el propio procedimiento establece la jurisdicción del TPR en supuestos como el que nos ocupa. Sin embargo, ante la exigencia de verificación de una serie de requisitos taxativos que parecieran orientarse más bien a cuestiones o contiendas de índole comercial, cabrá esperar la interpretación que se dé respecto de la necesidad de su cumplimiento conjunto o bien de alguno de ellos para aceptar la viabilidad del reclamo impetrado[16]. Inclinándome -personalmente- a la interpretación abierta mencionada en último término.

Concluyendo, las piezas del rompecabezas ya han sido puestas sobre la mesa y -simplemente- resta esperar que en esta nueva oportunidad de demostrar su verdadera identidad y protagonismo, el Tribunal Permanente de Revisión del Mercosur se exprese el próximo domingo 22 de julio inspirado en la convicción de que el derecho regula la vida armónica en sociedad -en este caso la vida del propio Mercosur- y que su incumplimiento flaco favor le haría al anhelo de la integración «con justicia social» en América Latina.