Certificados de origen derivados. El Estado actual de la implementación de la Resolución 669/2021 de la Secretaría de Industria, Economía del Conocimiento y Gestión Comercial Externa – Dr. Enrique Bernabé

1. Preliminar.

1.1 Resulta menester dedicar algunos párrafos al estado actual del proceso interno de implementación de la resolución 669/2021 de la Secretaría de Industria, Economía del Conocimiento y Gestión Comercial Externa.

Sobre el particular debemos recordar que por medio de esa norma la Argentina dio los primeros pasos para hacer efectiva la decisión 33 del 16 de julio de 2015, del Consejo del Mercado Común del Mercosur en cuya virtud se establecían las condiciones por las cuales las mercaderías originarias de los Estados Partes del Mercosur o de terceros países con los que el mismo tengan un acuerdo preferencial, que durante el curso de su transporte y/o almacenamiento utilicen un área aduanera especial , una zona franca de procesamiento de exportaciones o una zona franca, no pedieran su condición de originarias. ( Boletín Oficial n* 34.774 del 21 de octubre de 2021 y este portal, Mercojuris, notas de junio de 2020 y de febrero y noviembre de 2021).

1.2. Apenas dictada la mencionada reglamentación se editaron diversas publicaciones que destacaron las bondades de la reforma introducida que ponía fin a una situación objetivamente injusta y jurídicamente endeble, y colocaba a las zonas francas en posición de brindar concretas soluciones para la mercadería original del Mercosur.

1.3 Sentado todo ello y a un año de la publicación de la resolución 669, cual es la situación actual de su implementación?. cuáles los concretos avances verificados? Y en fin, cómo están los restantes Países miembros del tratado en la cuestión?.

1.4  Finalmente cabe señalar que la inquietud sobre el tema no sólo es propia de quienes a diario recibimos consultas sino que ha generado concretas presentaciones de algunas autoridades de aplicación provinciales quienes han requerido de sus propios concesionarios informes sobre el estado actual de la implementación de los mentados certificados de origen derivados. ( por caso del Ente Zona Franca Santafesina por la nota del 20 de este mes, dirigida al concesionario de la misma, . Zofravilla SA.).

2. Breve repaso de la norma dictada. Posibles dificultades para su implementación.

2.1 Al respecto y sin que implique volver a analizar la norma publicada, debemos volcarnos brevemente sobre sus concretas exigencias y analizar los posibles inconvenientes que se pudieran haber generado de manera de tratar  de explicar la demora verificada en la implementación del sistema de emisión de certificados derivados.

2.2. El art. 1 dispone que la Cámara Argentina de Concesionarios de zonas francas resultaba la entidad autorizada a extender Certificado de Origen Derivados a los fines de la decisión 33 de fecha 16 de julio de 2015.

Esta entidad en cumplimiento de las exigencias propias, ha iniciado un expediente con el fin de lograr el reconocimiento aprobado comprometiéndose a llevar a cabo los pasos necesarios previstos por ante las autoridades aduaneras. ( ver último párrafo de la nota de agosto de 2020 y la nota de noviembre pasado).

Hemos destacado la novedad absoluta de conferir esa facultad a la mencionada Cámara cuando en rigor en los Países miembros que ya la hicieron efectiva ella estaba reservada a la propia Aduana local. Empero hemos apreciado que atento a que en verdad la tarea habilitada no significa sino una extensión bien que limitada del certificado de origen expedido por las autoridades con competencia locales y reconocidas por el Mercosur, limitada temporalmente y de precisos alcances y dado también la especialidad e inmediatez que la Cámara y sus miembros, poseen sobre los ingresos y egresos de las mercaderías, lucía lógica la solución propiciada.

2.3. Ahora bien cuales son los recaudos previstos por la Resolución que deben ser cumplidos?.

Por una parte, el art. 7 impone a la Cámara autorizada asegurar que la cantidad de mercadería amparada en los certificados derivados en ningún caso supere la declarada en el certificado de origen ni la disponible en zona franca, obligándola, además, a contar con un Registro Informático de todos los certificados derivados emitidos. Entendemos al respecto que no puede presentar inconvenientes mayores la presentación y aprobación del sistema por parte de la Dirección General de Aduanas, toda vez que cada uno de los concesionarios cuenta con un sistema propio por exigencias de la misma ley de zonas francas y de las normas complementarias inferiores, debidamente fiscalizadas por ese misma dependencia y las autoridades provinciales de contralor.

Y además de ello no puede soslayarse que su correcta y regular implementación no sólo hará efectiva la aplicación de la norma MERCOSUR sino que despejará incertidumbres por cuanto su irregular cumplimiento generará posibles responsabilidades administrativas y/o aduaneras, emergentes de los faltantes y/o excedentes de las existencias en los depósitos de los usuarios directos declaradas por los indirectos a su ingreso.

2.4 Por otra parte, el art. 9 dispone que la Cámara de Concesionarios debe emitir, trimestralmente, un informe dirigido a la Subsecretaría de Política y Gestión Comercial, dentro de los 30 días corridos a la finalización de cada trimestre, con la documentación de las certificaciones de origen extendidas. Entendemos que dado el interés que genera la inmediata efectivización del sistema esta obligación futura no puede sino haber sido prevista en la presentación efectuada y con las garantías suficientes de su debido cumplimiento.

2.5. Por otra parte la misma resolución indica que la habilitación concedida a la Cámara de Concesionarios podrá ser ejercida luego de cumplido el proceso de comunicación por la Secretaria General de la ALADI a los países miembros de la misma. Tampoco parece ser un requisito exigente, dado que se agotaría con la efectiva comunicación por parte de las autoridades nacionales que se sobreentiende interesadas en la rápida y efectiva implementación del sistema creado

Empero y dado el tiempo transcurrido debemos alertar sobre dicho proceso y de la rapidez en que esta información sea recabada.

2.6. Más allá de la entrada en vigencia efectiva, sujeta en primer lugar a lo establecido en el art. 12 ya visto, la resolución 669/2021, también obliga a la entidad habilitada a acreditar por ante la misma Secretaría: “ haber cumplimentado un proceso de actualización sobre la normativa vigente en materia de origen y sobre los alcances operativos y técnicos vinculados a la certificación, el que deberá ser realizado en alguna de las entidades actualmente autorizadas a emitir certificados de origen, a elección de la solicitante” .

Creemos que dado la relativa complejidad de los recaudos previos analizados éste debe resultar el de más difícil cumplimiento. Y esto así por cuanto dependerá de la propia Cámara optar por alguna de las alternativas propuestas por la resolución y de acuerdo con esta decisión, la prontitud de la solución.

Esto es, en el primer caso, a generar un estudio y análisis de las disposiciones vigentes en cada uno de los países miembros en torno a las exigencias de rigor para autenticar origen y los organismos autorizados, o, en el caso restante, vincularse con algunas de las entidades actualmente autorizadas a emitir certificados de origen y de esta manera sortear el recaudo establecido.

2.7 En diverso orden también se prevé que la misma Secretaría autorizante, debe, con carácter previo al inicio de las actividades, verificar  que la Cámara cuente con adecuadas instalaciones y de que dispone de apropiados sistemas operativos para la emisión de estos certificados, cumplido lo cual aquélla dictará una constancia en ese sentido. ( art. 15 in fine).

Insistimos respecto de esta cuestión, todos los miembros de la Cámara, en tanto su condición de concesionarios de las zonas francas argentinas, cumple acabadamente con las instalaciones y sistemas por así requerirlo la ley 24.331 y el reglamento aduanero para las zonas francas. Y en todo caso será necesaria su adecuación a las exigencias propias del sistema implementado.

Por último entendemos que la comunicación ordenada, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto para que informe a la ALADI, la habilitación otorgada, debe haber sido ya efectuada.

3. Estado actual y proyección futura. El caso uruguayo.

3.1 Hemos celebrado el dictado de la resolución 669/2021 que viene a definir las cuestiones pendientes luego de la adhesión de la Argentina a la decisión CMC 33/2015 modificatoria de la anterior 8/1994 y sus innumerables beneficios para la actividad.

Y también su condición de autosuficiente dado que, por ejemplo, hasta indicaba los requisitos mínimos que los Certificados Derivados deben reunir, como pej, Entidad Emisora, n* de Certificado, n* de Factura, Cantidad/Volumen, imitados en el formulario anexo a la resolución en análisis de manera de facilitar su implementación.

3.2 Además manifestábamos que la Aduana debería limitar el eventual dictado de normas reglamentarias complementarias a aquellos aspectos vinculados con los sistemas informáticos de los usuarios, y las demás formalidades, controles y procedimientos para la solicitud de los certificados derivados y el control respecto de la cantidad de la mercadería incluída en los certificados derivados, sin extenderse en otras regulaciones impropias del propósito buscado.

3.3. Asimismo recordamos que, al no haberse aún confeccionado la lista de la mercadería originaria de países con acuerdos Mercosur por la CCM, sólo pueden certificarse las originarias de los Estados Parte, según ACE 18.

3.4 Sentado todo lo expuesto debemos traer a conocimiento que hemos demorado seis años en la reglamentación local de la decisión CMC 33.

Ahora se agrega a esa postergación, el año adicional transcurrido en resolver las cuestiones resultantes de la resolución n*669 sin que a esta altura debamos dedicarnos a la búsqueda de los responsables en dicha demora. Urge que tanto los privados como las autoridades públicas encuentren el modo de avanzar con concretos pasos para hacer realidad la emisión de los certificados y el ingreso sin perder origen de las mercaderías provenientes del Mercosur.

3.5. Atendamos, como lo hemos hecho en el pasado sobre la actividad desplegada por el Uruguay respecto de esta materia y la diversidad con el caso Argentino.

Y entender como necesario corolario que no se trata de una discusión dogmática de profesionales en la materia sino de concretos negocios y actividad que esta falta de decisión conlleva y su desplazamiento hacia los países diligentes.

En este puntual aspecto debe traerse a colación que el hecho de no haber implementado aún el sistema no enerva la obligación de aceptar las certificaciones de los países que sí lo han hecho pues el Régimen de Certificación de mercancías almacenadas en depósitos aduaneros ( dec. 17/03) fue protocolizado hace años mediante el Prot. Adicional 46 AAP.CE /18.

El 2 de setiembre de 2019, el entonces presidente Dr Tabaré Vázquez suscribió el decreto 253/2019, publicado el 13 de ese mes, mediante el cual a lo largo de 18 artículos y un anexo completaba un régimen integral. Así, designaba a la Dirección Nacional de Aduanas como el organismo autorizado a emitir los certificados derivados de origen contenidos en la decisión 33. ( art 1 ). A mayor abundamiento a continuación los definía ( art 2), establecía el régimen de certificación de mercaderías almacenadas en zonas francas comerciales, zonas francas industriales, zonas de procesamiento de exportaciones y áreas aduaneras especiales a favor de los usuarios de los regímenes, ( art 3) los requisitos que los mentados usuarios debían cumplir para acceder al régimen, ( art 4) etc.

En fin, desde la máxima autoridad se decidía avanzar rápidamente en el sentido resuelto por el Mercosur de manera tal de hacer efectiva la decisión en el más breve plazo.

Consecuencia de ello fue que todos los actores, concesionarios de las zonas, usuarios directos e indirectos, profesionales despachantes de aduana,  abogados, estudios contables y consultores, se dispusieron a promover su divulgación y la captación de clientes logrando generar con rapidez nuevas actividades para los enclaves.

Algunas de estas empresas, ya radicadas en zonas francas uruguayas, podrían ya acceder a este régimen como Mercado Libre.com., Globant, Corporación Navíos ( Aguada Park ) Despegar.com, Asofarma ( Zonamérica ) etc.

En forma inmediata la DNA emitió la Resolución 88/2019, del 24 de octubre de 2019, a efectos de implementar las medidas complementarias para dotar de inmediatez al sistema. Con posterioridad el 19 de abril de este año, apenas dos años después, la RG 17/2022, suscripta por el Cr. Jaime Borgani, y ante la “ necesidad de actualizar el procedimiento para la emisión y el control de certificados derivados de mercaderías almacenadas en depósitos de zona franca al amparo del decreto 235/019” se procedió a actualizar y mejorar el sistema,  de manera de hacerlo más ágil y eficiente.

Efectos de estas decisiones?.

Un solo ejemplo baste. Adium Pharma, usuaria de Zonamérica y empresa farmacéutica internacional fue el primer cliente en obtener el certificado derivado pertinente. En su virtud pudo ingresar mercadería de origen argentino, llevada al centro de distribución regional situado en la zona franca uruguaya y comenzada a distribuir entre los restantes países miembros, mejorando, según sus propios directivos, la competitividad de la firma y por ende, de los usuarios de los enclaves vecinos. El hub logístico entonces, lo tienen nuestros hermanos con los bienes propios.

Algunos someros datos servirán para graficar debidamente la cuestión y entender que la reglamentación ralentizada de la decisión CMC 33 no es sino un eslabón de la cadena de morosidad local que permite este estado de cosas.

Así:

. Las exportaciones uruguayas desde zonas francas rondan un tercio del total de las realizadas,

. UPM, Montes del Plata, WTC Free Zone, Parque de las Ciencias y Zonamérica, han aumentado significativamente sus operaciones en el último lustro,

. existen más de 700 usuarios habilitados en los 11 enclaves operativos actuales,

. más de 1206 empresas radicadas que emplean 14.415 trabajadores dependientes,( datos de 2017), con un promedio mensual de remuneración de u$s 3,522, para algunas de ellas, aunque otras pagan por encima de ese valor, pej Zonamérica.

. Esta misma empresa anunció en junio de este año su plan de inversiones inmobiliarias durante el 2023, con más de 100 millones de usd.

3.6 Por último entonces, debemos centrarnos en aunar esfuerzos, agentes públicos y empresas privadas en la búsqueda de las soluciones proactivas e ingeniosas que nos permitan salir de la parálisis actual que muestra el tema, y dar los pasos necesarios para la efectiva implementación del régimen de emisión de certificados de origen derivados, que permitirá, aunque sea en ese preciso aspecto, a equiparar las zonas francas nacionales con las regionales y evitar así que actividad local sea destinada a vecinos países, y que permitan a la vez, como hemos dicho, a comenzar a transitar en la dirección correcta prevista en la misma ley de creación de las zonas francas, de generar valor agregado local.

Dr. Enrique Bernabé

Octubre 2.022