Revenue Administration Handbook: Manual para las Administraciones Tributarias y Aduaneras – Dr. Alfredo Collosa
Recientemente el Banco Mundial publicó un muy interesante manual en materia de Administración Tributaria y Aduanera titulado “Revenue Administration HandBook” de autoría de Raúl Félix Junquera-Varela y Cristian Óliver Lucas-Mas.1
El Manual de administración de ingresos proporciona una descripción general completa de la estructura y gestión de las administraciones tributarias y aduaneras, cubriendo temas como consideraciones de diseño de políticas tributarias que impactan la administración tributaria, configuración institucional y planificación estratégica, capacidades analíticas y modelos de madurez, procesos comerciales centrales y sanciones tributarias.
También presenta trabajos pioneros en el campo de la transformación digital y cómo desarrollar capacidades de ciencia de datos, incluida una hoja de ruta para formuladores de políticas y funcionarios tributarios sobre cómo incorporar y gestionar tecnologías disruptivas, como el aprendizaje automático, en la construcción de administraciones tributarias modernas y al mismo tiempo tener en cuenta en cuenta sus respectivos niveles de madurez.
Seguidamente compartimos la síntesis del manual en el entendimiento que será de mucha utilidad para todas las partes interesadas, debido al enfoque teórico, práctico del mismo y al tratamiento de temas de suma relevancia y actualidad.
OBJETIVOS DEL MANUAL
El Manual de Administración de Ingresos tiene como objetivo proporcionar una visión integral de todos los aspectos que involucran a las administraciones tributarias y aduaneras, comenzando por las consideraciones de política tributaria que afectan las funciones administrativas.
El manual práctico proporciona ejemplos de proyectos reales del Banco Mundial para que los formuladores de políticas, los funcionarios tributarios, los expertos en tecnología de la información y los proveedores de tecnología de la información y las comunicaciones puedan comprender mejor las necesidades de las administraciones tributarias para diseñar e implementar las soluciones tecnológicas más apropiadas.
Este trabajo de referencia pretende servir como herramienta para facilitar el progreso y la modernización de las administraciones tributarias y aduaneras en todo el mundo, y llegar no sólo a expertos en impuestos y responsables de políticas, sino también a otros funcionarios gubernamentales, empresas y comunidades académicas, así como a la comunidad más amplia. público, ya que todos son partes interesadas relevantes con un papel activo en las operaciones diarias de administración de ingresos
DISEÑO DE POLÍTICAS TRIBUTARIAS QUE IMPACTAN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Existe un amplio consenso sobre la existencia de fuertes vínculos entre la política tributaria y la administración tributaria.
Es necesario implementar el mejor diseño tributario para lograr una aplicación justa y consistente de las leyes tributarias. Por el contrario, una administración tributaria moderna y eficaz necesita un conjunto de leyes coherentes y consistentes para lograr sus objetivos.
Entre los temas cubiertos en el primer capítulo y sus apéndices, la segmentación de los contribuyentes es vital para asignar los escasos recursos de los organismos tributarios de manera más eficiente y controlar eficazmente el cumplimiento.
De manera similar, la tributación presuntiva puede resultar útil cuando el tratamiento y análisis de la base imponible real implica un alto grado de complejidad.
Se trata de una cuestión interesante que consiste en establecer en qué medida las presunciones pueden contribuir a la simplificación de la administración tributaria sin alterar o sustituir fundamentalmente la esencia de sus respectivas bases imponibles y la naturaleza original del impuesto mismo.
El capítulo concluye con una discusión de los factores no técnicos, que reflejan el hecho de que antes de diseñar una reforma tributaria y un proyecto tributario para respaldar la reforma, es importante comprender el contexto de la economía política, el entorno institucional y la moral de los contribuyentes.
MARCO INSTITUCIONAL Y PLANEACIÓN ESTRATÉGICA
El manual también cubre el marco institucional general de las administraciones tributarias, prestando especial atención a los aspectos institucionales, el grado de autonomía de las administraciones, las responsabilidades de la administración tributaria y la supervisión externa.
Se da especial énfasis al grado en que a la administración tributaria se le otorgan poderes autónomos o semiautónomos para administrar el sistema tributario.
La lógica detrás del establecimiento de organismos tributarios semiautónomos apunta a una menor interferencia política para llevar a cabo sus operaciones; más responsabilidad y rendición de cuentas para que los directivos alcancen sus objetivos; y más capacidad de gestión, especialmente en términos de decisiones presupuestarias y políticas de recursos humanos.
Estas estructuras de gobernanza permiten a las administraciones tributarias estar libres de estructuras burocráticas rígidas y aplicar principios de gestión del sector privado.
Del mismo modo, la creación de unidades especializadas para grandes contribuyentes está motivada principalmente por consideraciones de eficiencia más que por necesidades organizativas.
Los grandes contribuyentes, que en proporción son mucho menos numerosos, siguen contribuyendo con la mayor parte de la recaudación tributaria, algo que, desde una perspectiva de eficiencia, exige un sistema de administración tributaria dedicado, especialmente en lo que se refiere a ciertas funciones que son específicas del sector. características de este segmento de contribuyentes.
También es importante que los líderes de la administración tributaria implementen un método holístico de gestión de riesgos de cumplimiento que abarque todo el ciclo de administración de ingresos e identifique sistemáticamente los riesgos de cumplimiento dentro de la población de contribuyentes para determinar cómo mitigarlos y tratarlos de la manera más efectiva y eficiente.
NIVELES DE MADUREZ DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS Y ADUANERAS
El capítulo 3 dice que es importante construir un modelo que evalúe el nivel general de madurez de las administraciones tributarias y de las aduanas, de modo que los planes de mejora se adapten a un contexto determinado.
Esto es especialmente relevante en entornos de baja capacidad y más efectivo que un ejercicio de evaluación comparativa.
Los modelos de madurez no evalúan las administraciones tributarias por su distancia de la “frontera de las buenas prácticas reales”, sino en forma de restricciones para lograr una funcionalidad integral apropiada al nivel de madurez: identificar a los contribuyentes; evaluar impuestos; recopilar, investigar y auditar; gestionar disputas; informe; y ofrecer transparencia y rendición de cuentas de manera que imponga un costo razonable para los contribuyentes y la administración de ingresos.
En el Capítulo 3 se presentan los modelos de cuatro niveles y evalúa el nivel de madurez de las administraciones tributarias y aduaneras en términos de sus capacidades actuales.
También se describen las prácticas habituales en niveles inferiores de madurez para que se puedan realizar planes de mejora. Al utilizar los modelos de madurez, las administraciones tributarias pueden monitorear su progreso, práctica por práctica, para identificar mejor cómo sostener la mejora y el desempeño en todas las áreas y funciones.
Además, dichos modelos ayudan a aprovechar los sistemas, procesos y herramientas existentes en el diseño de estrategias para superar la brecha en la administración tributaria y la capacidad de las aduanas.
PROCESOS CENTRALES
El manual también presenta el ciclo completo de la administración tributaria, abarcando todas las funciones, desde el registro hasta las apelaciones, con especial énfasis en los mecanismos y estrategias de cumplimiento voluntario, así como en la comprensión de cómo los diferentes elementos se alinean entre sí.
Un sistema integral de registro e identificación de contribuyentes es fundamental para el funcionamiento eficaz de un sistema tributario.
De manera similar, la función de recaudación tributaria es importante para mantener altos niveles de cumplimiento voluntario y la confianza de los ciudadanos en el sistema tributario; lo mismo se aplica a la prevención y resolución de disputas, que son mecanismos esenciales.
Por ejemplo, una mayor confiabilidad y precisión de los datos de la administración tributaria (incluida la identidad de los contribuyentes registrados, una gestión eficiente de las cuentas de los contribuyentes y sus respectivas directrices, y vínculos sólidos establecidos entre la gestión de la información y los procesos comerciales centrales de la administración tributaria) contribuyen a fortalecer la administración tributaria y mejorar control de cumplimiento y mecanismos de ejecución de cobro.
SANCIONES TRIBUTARIAS
En el capítulo 5 se trata el tema de las sanciones tributarias.
En ausencia de cumplimiento voluntario, la aplicación de las obligaciones tributarias no sería posible sin mecanismos institucionales que hagan costoso el incumplimiento: las sanciones tributarias.
Algunos contribuyentes altruistas pueden tener una alta motivación para cumplir voluntariamente con sus obligaciones tributarias.
La realidad más amplia es que la motivación para el cumplimiento tributario voluntario está correlacionada con la amenaza de ser atrapado (aplicación efectiva) y ser castigado a nivel administrativo o penal, dependiendo de la infracción tributaria.
Por lo tanto, cuando los contribuyentes no cumplen con sus obligaciones tributarias, es necesario implementar los mecanismos institucionales adecuados que ayuden a asegurar que asuman las consecuencias de su incumplimiento.
Estos mecanismos se conocen como sanciones tributarias y comprenden diferentes tipos de instrumentos. La función u objetivo de estas herramientas es imponer un costo al contribuyente incumplidor al ser punitivos, disuasorios y/o compensatorios.
El Capítulo 5 revisa el marco que rige las sanciones fiscales y proporciona algunas pautas básicas sobre las mejores prácticas para su diseño.
Como punto de partida, analiza los desafíos y las malas interpretaciones de los sistemas de sanciones fiscales, así como aborda aquellas características que son deseables.
Por ejemplo, un sistema de sanciones fiscales excesivamente estricto y complejo puede desalentar el cumplimiento tributario con el consiguiente efecto negativo sobre la base impositiva de un país.
Por lo tanto, cualquier reforma de un sistema de sanciones tributarias debe apuntar a lograr mayores niveles de uniformidad, coherencia, publicidad, consistencia, proporcionalidad, progresividad y equilibrio en la aplicación de sanciones, recargos e intereses tributarios.
Para ello, es fundamental definir claramente la noción, naturaleza y finalidades de las sanciones, recargos e intereses para evitar malentendidos y alinear adecuadamente los delitos y sanciones tributarias.
TRANSFORMACIÓN DIGITAL. APRENDIZAJE AUTOMÁTICO. CIENCIA DE DATOS
Los dos últimos capítulos brindan orientación nueva y profunda sobre la transformación digital de las administraciones tributarias y aduaneras y la creación de capacidades de ciencia de datos.
El manual se centra en el análisis de datos y la gestión de la información, así como en el papel de la digitalización como herramienta estratégica para la movilización de recursos internos.
La digitalización se traduce en mejoras en la eficiencia de la recaudación de impuestos, reducciones de costos y una lucha más eficiente contra la corrupción, fomentando la transparencia y las operaciones de seguimiento y localización.
La digitalización de las administraciones tributarias y aduaneras les permite evolucionar hacia un nuevo rol y encontrar el equilibrio entre facilitar el cumplimiento tributario y mantener un control efectivo de las obligaciones de los contribuyentes.
El cambio tecnológico afecta la estructura organizacional, procesos de negocio y políticas de recursos humanos.
Más allá de la adopción de nuevas herramientas y tecnologías, la digitalización real de la administración tributaria implica una transformación legal e institucional integral.
Este proceso abarca todos los ajustes necesarios a los modelos operativos tradicionales con el propósito de lograr eficiencias sostenibles y de largo plazo, ofrecer nuevos y mejores servicios a los contribuyentes y desarrollar nuevas capacidades en áreas clave como facturación digital, pago de impuestos, fiscalización digital, análisis avanzado de datos, y cadenas de valor y factoring.
Estos avances permiten a las administraciones tributarias procesar enormes volúmenes de información y aumentar la confiabilidad, exactitud y puntualidad de la información procesada, lo que en conjunto reduce los costos administrativos.
Hoy en día, la administración tributaria es esencialmente un negocio de gestión de la información. Estos elementos están fuertemente respaldados por el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Hoy en día, el uso de las TIC no es una opción; es una necesidad.
Finalmente, la ciencia de datos se utiliza normalmente en las administraciones tributarias para dar sentido a las grandes cantidades de datos disponibles, de modo que la organización pueda volverse más inteligente, más rápida y eficiente.
De particular interés es el campo del aprendizaje automático, un subconjunto de la ciencia de datos que puede usarse para resolver problemas difíciles que surgen de la incapacidad de una administración tributaria o aduanera para procesar cantidades masivas de datos de manera eficiente.
El campo del aprendizaje automático incluye aplicaciones como la identificación de operaciones fraudulentas, la respuesta automática a las preguntas de los contribuyentes, la identificación de mercancías ilegales mediante rayos X, la predicción del coste de las intervenciones, la identificación del código de un determinado artículo en el sistema armonizado y la identificación de posibles errores o inconsistencias en declaraciones de impuestos.
Estas técnicas pueden mejorar significativamente la eficiencia de una administración de ingresos, pero los procesos y protocolos deben garantizar un nivel aceptable de confianza en los datos y respaldar una cultura de innovación.
El capítulo 7 explora cómo sería una hoja de ruta digital para desarrollar capacidades de ciencia de datos y cómo determinar la tecnología adecuada que deben aplicar las administraciones tributarias y aduaneras, teniendo en cuenta su nivel de madurez.
Este capítulo explora preguntas como: ¿Cuál debería ser la secuencia de la automatización y las reformas institucionales? ¿Cómo se logra la combinación adecuada entre servicio táctico al contribuyente y proceso estratégico a largo plazo y enfoque para el cambio? ¿Cómo puede una administración lidiar con sistemas heredados y transacciones no estándar? ¿Cuáles son algunas de las mejores prácticas en esta área?
Dr. Alfredo Collosa
