Capítulo 1: Introducción – El nuevo conflicto entre liquidez y legalidad.
La relación entre política económica y cumplimiento normativo en la República Argentina ha sido históricamente pendular. En tiempos de crisis —cuando los márgenes fiscales se estrechan, la presión social aumenta y el financiamiento internacional escasea— las estrategias de recuperación suelen incluir mecanismos de reactivación rápida, muchas veces amparados en la flexibilización de controles.
Este patrón se ha repetido con blanqueos, moratorias, amnistías fiscales o desregulaciones parciales. Sin embargo, el caso que nos ocupa —el intento de reintegrar los llamados “dólares colchón” a la economía formal mediante el Decreto 353/2025— plantea un dilema inédito: ¿puede una política de liquidez justificar una retracción de las obligaciones preventivas bajo la Ley 25.246?
Este trabajo se propone demostrar que la respuesta es negativa. Que las políticas de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo (“PLAFT”) han alcanzado un estadio de institucionalización tal que no son más reversibles por conveniencia coyuntural. Que el rol de la UNIDAD DE INFORMACIÓN FINANCIERA (“UIF”), la influencia del GRUPO DE ACCION FINANCIERA INTERNACIONAL (“GAFI”) y la configuración normativa argentina en la materia constituyen límites estructurales a cualquier intento de elusión regulatoria.
Desde el plano empírico, esta tensión fue claramente visible en el primer semestre de 2025. Diversos medios especializados (La Nación, Ámbito Financiero, Infobae, Clarín, El Cronista, entre otros) reportaron cómo la administración nacional, ante la fuerte presión por recomponer reservas y ampliar la base monetaria sin acudir al endeudamiento externo, avanzó en iniciativas que promovían la circulación de divisas informalmente retenidas por el público.
La propuesta, sin embargo, generó un fuerte debate técnico y político. Muchos especialistas advirtieron que, sin un esquema claro de verificación de origen de fondos, estas medidas podrían debilitar gravemente la arquitectura legal anticorrupción.
El Decreto 353/2025 —presentado como parte del denominado “Plan de Reparación Histórica de los Ahorros de los Argentinos”— fue interpretado por sectores políticos y judiciales como un intento de blanqueo encubierto, carente de debate parlamentario y con serias inconsistencias regulatorias frente al régimen vigente de prevención del lavado.
Además, ese contexto se vio potenciado por la cercanía de la revisión de Argentina ante el GAFI, lo que exacerbó las tensiones entre las urgencias fiscales y la necesidad de sostener estándares internacionales.
La comunidad técnica y jurídica expresó su preocupación en medios como El Cronista, que publicó artículos analizando los riesgos de desarticulación del sistema preventivo por vía de decisiones unilaterales.
Capítulo 2: La economía informal y el fenómeno del dólar colchón.
El concepto de “dólar colchón” refiere al conjunto de ahorros en divisa extranjera mantenidos fuera del circuito financiero formal. En Argentina, se estima que esta masa alcanza entre USD 140.000 y USD 170.000 millones, cifra equivalente a más de tres veces las reservas internacionales netas del BCRA al cierre de 2024. Informes del INDEC, el BCRA y consultoras privadas coinciden en que el 45% del total de dólares en poder de los argentinos se encuentra fuera del sistema bancario. Esta realidad posiciona a la economía informal como una de las más grandes del continente.
Por otra parte, se estima que más del 60% de los hogares argentinos guarda alguna porción de su patrimonio en divisas físicas, fundamentalmente en billetes de USD 100, por fuera del circuito bancario. Este patrón responde a causas estructurales: inestabilidad macroeconómica, pérdida de confianza en el sistema bancario (post-crisis de 2001), inflación crónica, presión tributaria, y controles de cambios.
Desde lo macroeconómico, el “dólar colchón” representa riqueza sin intermediación financiera. Al no formar parte del sistema bancario, no genera crédito, no es captado por el fisco, ni puede utilizarse como herramienta contracíclica. Además, su ingreso intempestivo sin reglas claras de trazabilidad ni control de licitud introduce riesgos reputacionales y desalineación normativa.
Los intentos de capturar esa liquidez sin mecanismos de validación del origen de fondos podrían hacer retroceder al país en el cumplimiento de las 40 Recomendaciones del GAFI, especialmente en debida diligencia, monitoreo y eficacia supervisora.
La tentación del poder político por capturar esa liquidez excedente chocaba con el andamiaje técnico, jurídico e institucional que rige el sistema PLAFT argentino. Este conflicto —entre urgencia fiscal e integridad normativa— es central en la agenda de gobernanza financiera contemporánea.
La expansión de la economía informal, según estimaciones del BID y del Ministerio de Economía, supera el 40% del PBI. La circulación de moneda extranjera en transacciones inmobiliarias, automotores o comerciales está naturalizada, sin mecanismos efectivos de trazabilidad en muchos casos.
Esto no solo representa un desafío para el control fiscal, sino también para el sistema PLAFT, que se ve obligado a operar en un entorno de alta opacidad.
Capítulo 3: El “Plan de Reparación Histórica de los Ahorros de los Argentinos” y la confusión normativa.
En mayo de 2025, el Poder Ejecutivo Nacional lanzó el denominado “Plan de Reparación Histórica de los Ahorros de los Argentinos”, mediante el Decreto 353/2025 (BO 23/05/2025), cuyo objetivo central fue reinsertar los denominados “dólares del colchón” en el circuito económico formal.
Esta medida —enmarcada en una serie de estrategias para movilizar el ahorro informal y dinamizar la economía— introdujo cambios relevantes en materia de información fiscal, entre los que se destacan:
- Eliminación de ciertos regímenes de información automática al fisco para la compraventa de bienes registrables como automóviles e inmuebles.
- Incremento de los umbrales mínimos para el deber de informar al fisco operaciones de transferencias y movimientos financieros.
- Creación de un régimen simplificado del Impuesto a las Ganancias para pequeños contribuyentes que no exige justificación exhaustiva de gastos o evolución patrimonial.
La implementación de estas medidas, aunque legítimas en términos de política económica y fiscal, generó una fuerte confusión en el mercado y entre operadores jurídicos, económicos e inmobiliarios respecto a sus efectos sobre el sistema de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo (PLAFT).
Tal como explicó este autor en su publicación doctrinaria analizando el citado decreto, la disminución de obligaciones circunscriptas al circuito de información fiscal hacia el fisco no implica en modo alguno la derogación o flexibilización de las obligaciones preventivas en materia de PLAFT impuestas por la Ley 25.246 y su normativa complementaria, siendo que el circuito de este tipo de información hacia la UIF responde a intereses, obligaciones y características muy diferentes.
Los Sujetos Obligados, aùn antes de que la UIF zanjara la cuestión por cualquier dudas que abrió el Decreto 353/2025, a través del dictado de la Resolución UIF Nº 78/2025 (que se comentará en mayor detalle en los capítulos siguientes de este artículo) continuaban obligados a:
- Verificar el origen lícito de los fondos.
- Construir un perfil transaccional adecuado del cliente (en base al origen de fondos).
- Monitorear operaciones con base en el enfoque basado en riesgo a los fines de identificar inusualidades y tratarlas; y
- Reportar operaciones sospechosas de lavado de activos y financiamiento del terrorismo a la UIF.
Estas obligaciones nunca se vieron alteradas por el mencionado decreto cuyo contenido se centraba mas en el aspecto de flujo de información fiscal a ARCA.
Como se dijo previamente, el régimen del flujo de información fiscal del contribuyente o ciertos actores de la economía al fisco (ARCA) y el relativo al flujo de información a aportar por los sujetos obligados a la UIF son diferentes: mientras que el régimen fiscal apunta a la recaudación y simplificación, el régimen preventivo persigue la protección del sistema financiero y la integridad económica nacional evitando el lavado de activos y la financiación del terrorismo.
Además, el principio de confidencialidad consagrado en el artículo 22 de la Ley 25.246 impide, desde hace décadas, que la información recopilada por los Sujetos Obligados y transmitida a la UIF sea utilizada por otros organismos estatales (como la AFIP o el nuevo ARCA), salvo requerimiento judicial en causa penal concreta.
Es decir, con el régimen actual de confidencialidad en materia de PLAFT no era necesario flexibilizar normas alguna de PLAFT para dar tranquilidad al ahorrista con dólares en el colchón, toda vez que la información obtenida por políticas de PLAFT se encuentra sellada de punta a punta, desde la etapa de identificación y conocimiento del cliente que hace el sujeto obligado, pasando por todas las etapas de monitoreo, análisis de inusualidad y reporte de sospecha, y hasta incluso luego de efectuado el ROS, ya que la UIF con la información obtenida, sólo puede limitarse a analizarla y entregársela al ministerio fiscal o a un juez penal en el marco de una causa penal de lavado de activos y en la que esté involucrado el cliente del sujeto obligado de que se trate.
En resumen, las medidas fiscales adoptadas en el Decreto 353/2025 no eliminaban ni modifican las exigencias del sistema PLAFT, ni tampoco afectan la autonomía técnica y operativa de la UIF ni de los Sujetos Obligados en sus procesos de debida diligencia, aún cuando el Poder Ejecutivo exigió a la UIF expedirse en un plazo de 30 días sobre la necesidad o no de efectuar algún cambio en la normativa antilavado.
Capítulo 4: Persistencia normativa y reafirmación institucional del sistema PLAFT
A pesar del contexto político y de los vaivenes económicos, el sistema de prevención de lavado de activos y financiamiento del terrorismo ha demostrado una extraordinaria capacidad de resiliencia y reafirmación normativa.
Desde la creación de la UIF en el año 2000 y, especialmente, desde la reforma de 2011 con la Ley 26.683, el sistema PLAFT argentino ha experimentado una profunda transformación, siguiendo estándares internacionales del GAFI y del GAFILAT.
En este marco, es relevante destacar, entre otros hitos, la reciente sanción de la Ley 27.739 (marzo 2024), que consolidó la reforma integral de la Ley 25.246, ampliando las facultades de supervisión, actualización de sanciones y fortalecimiento de la UIF; la emisión de resoluciones específicas por parte de la UIF desde 2018 en adelante que profundizaron la implementación del enfoque basado en riesgo exigido por el GAFI y la debida diligencia reforzada en sectores como el inmobiliario, los registros de la propiedad, y las entidades financieras y la respuesta institucional a intentos de debilitamiento, como el DNU 891/2024, que fue recibido con cuestionamientos por la comunidad técnica y jurídica en defensa del marco preventivo.
A esto se suma el hecho de que Argentina, en plena etapa de revisión por parte del GAFI, no puede permitirse retrocesos ni relajamientos normativos sin poner en riesgo su estatus internacional y su acceso a los mercados financieros globales.
El sistema PLAFT debe consolidarse como una política de Estado transversal, independiente de las gestiones gubernamentales, sostenida en tres pilares fundamentales: Normativa clara y exigente; Supervisión efectiva y transparente; Sanciones proporcionales y disuasorias.
Como ha señalado este autor “el sistema no puede construirse sobre discursos de ocasión ni adaptarse a necesidades de corto plazo. Su integridad reside en la coherencia entre la norma, la práctica y los compromisos asumidos por el país”.
La persistencia normativa y la reafirmación institucional del sistema no son sólo una garantía de cumplimiento, sino un componente esencial de la credibilidad internacional de la Argentina y de la integridad del sistema financiero en su conjunto.
Capítulo 5: La amenaza del Decreto 891/2024 y el riesgo institucional del sistema PLAFT.
El 27 de diciembre de 2024, se publicó en el Boletín Oficial el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) N° 891/2024. Su artículo 11 introdujo una profunda reforma a la Ley 25.246, modificando la nómina de Sujetos Obligados mediante una eliminación directa de sectores sensibles como los despachantes de aduana y concesionarios de automotores.
El DNU fue presentado por el Poder Ejecutivo como parte de un paquete de desregulación económica. Sin embargo, generó una inmediata reacción crítica desde ámbitos técnicos y académicos, en tanto:
- Desconoció el procedimiento parlamentario previo. Apenas unos meses antes (marzo 2024) se había sancionado una profunda reforma a la Ley 25.246 (Ley 27.739), producto de un amplio consenso legislativo y técnico, en el cual se había discutido exhaustivamente el universo de Sujetos Obligados, con participación del GAFILAT, la UIF y organismos internacionales, y en donde se había llegado a un conceso sobre que sujetos de la economía que debían dejar de estar obligados a informar a la UIF (Fundaciones que reciben donaciones), aquellos que debían mantener ese carácter (entre ellos las concesionarias y los despachantes de aduana), y finalmente aquellos que debían incorporarse a la nómina del art. 20 de la ley (como fue el caso de los Proveedores de Servicios de Activos Virtuales, Proveedores de Servicios de Pago, abogados, entre otros).
- Violó el principio de legalidad, al modificar por decreto una ley formal que establece deberes de colaboración en la prevención de delitos penales (como el lavado de activos).
- Debilitó la arquitectura institucional del sistema preventivo argentino, al eliminar sectores vinculados históricamente al reciclaje de activos ilícitos.
Como se destacó desde CASSAGNE Consultores al ser consultado por El Cronista (4/2/2025), la medida “apagó las cámaras de seguridad del sistema” en sectores altamente expuestos, a pesar de que el Informe de Evaluación Nacional de Riesgos (ENR) 2022 de Argentina identificó a la compraventa de vehículos como uno de los tres canales más habituales de lavado en Argentina, y de que los delitos aduaneros, como el contrabando, representan el 9% de los delitos precedentes de lavado. Ello, además de desoír el Informe de Tipologías Regionales del GAFILAT de 2021 en el que se resaltó al sector automotor y al despacho aduanero entre los más explotados por organizaciones criminales en la región.
La medida se adoptó a escasos días de la evaluación decisiva del GAFI, poniendo en peligro la posición internacional del país. La supresión por decreto del control preventivo en sectores críticos se interpretó como una señal de debilitamiento institucional, abriendo el riesgo de un retorno a la lista gris del organismo.
La crítica no fue sólo técnica o jurídica: fue estratégica. Como se expresó oportunamente, la eliminación de sujetos por DNU sin consenso legislativo puede sentar un peligroso precedente que habilita la manipulación del sistema PLAFT con fines sectoriales, abriendo la puerta a presiones corporativas. Un sistema preventivo creíble no puede depender de las urgencias políticas de turno. Su solidez debe blindarse en principios jurídicos y estándares internacionales.
Capítulo 6: La última movida de la UIF en pro de fortalecer el sistema preventivo: Reafirmación del sistema y aumento de sanciones.
En contraposición a las señales de relajación promovidas por el Poder Ejecutivo y frente a la confusión e incertidumbre que generó el decreto 353/2024 en materia de políticas de prevención, la Unidad de Información Financiera (UIF) ejecutó en estos últimos meses, contra todo pronóstico de flexibilización que se comunicaba desde los medios por el asunto del “dólar colchón”, una acción decisiva: reafirmo el sistema de PLAFT al no flexibilizar las políticas de PLAFT de los sujetos obligados, y casí en simultaneo incrementó las sanciones de multas ante incumplimientos de dichas políticas en un 35%. Ello mediante el dictado de dos resoluciones; Res. UIF Nº78/2025 y 95/2025.
- UIF 78/2024: Reafirmación del sistema. La respuesta de la UIF frente al Decreto 353/2025: firmeza institucional ante intentos de flexibilización.
Como se dijo, a través del Decreto 353/2025, el Poder Ejecutivo Nacional instruyó a la Unidad de Información Financiera (UIF) a pronunciarse en un plazo de 30 días, respecto de la eventual necesidad de modificar su normativa para adecuarla a las nuevas disposiciones del decreto.
Frente a esta solicitud, se generó una gran expectativa e incertidumbre en diversos sectores económicos, en especial entre los sujetos obligados, siendo que muchos de ellos, ante la confusión generalizada que se observaba desde los medios, esperaban una flexibilización generalizada de los controles antilavado, en línea con el espíritu del decreto y la política económica del gobierno, y las propias declaraciones públicas del Presidente de la Nación que daban a entender o generaban en el común de la gente la confusión de pensar que ya no se iba a pedir información al utilizar el dólar colchón.
Sin embargo, la respuesta institucional de la UIF fue contundente y ratificatoria del sistema de cumplimiento vigente. La misma no se hizo esperar. Mediante la Res. UIF N° 78/2025 (B.O. 24/04/25), el organismo no solo evitó debilitar el sistema PLAFT, sino que reafirmó con claridad su estructura central de obligaciones. En ese sentido, la UIF, a través de la mencionada resolución, resolvió no modificar los regímenes generales de debida diligencia, monitoreo y reporte de operaciones sospechosas previstos en las resoluciones específicas que regulan a cada sujeto obligado.
El único aspecto flexibilizado por la UIF se circunscribió al régimen de información sistemática (es decir, reportes periódicos y no basados en sospechas concretas) aplicable exclusivamente a un puñado pequeño de sujetos obligados dentro de la nómina extensa del art. 20 de la Ley 25.246, a decir: Registros de la Propiedad Inmueble, Registros del Automotor, bancos y Entidades financieras, y Escribanos.
Incluso en estos casos, la “flexibilización” se limitó a elevar ciertos umbrales a partir de los cuales las operaciones (en su identificación general) deben ser informadas de manera sistemática al organismo, dejando fuera de esa obligación aquellas operaciones por debajo del nuevo monto mínimo.
Mas allá de ello, la propia resolución enfatiza que esta flexibilización no exime de ninguna manera a los sujetos obligados de cumplir con la debida diligencia individualizada, incluso respecto de operaciones por debajo de los nuevos umbrales.
De este modo, para ese pequeño grupo de sujetos obligados a los cuales fue dirigida la Res. UIF Nº 78/2025, y aún cuando no sea necesario para ellos enviar reportes automáticos sobre datos genéricos de operaciones de menor cuantía, estos continúan legalmente obligados a Identificar adecuadamente a sus clientes, verificar y documentar el origen y licitud de los fondos utilizados en la operación, determinar su perfil transaccional (requiriendo información que acredite el origen y licitud de fondos), monitorear las operaciones, detectar operaciones inusuales, y reportar a la UIF aquellas que resulten sospechosas.
Luego del dictado de dicha resolución los sujetos obligados que habían suspendido o postergado el cumplimiento de sus obligaciones a la espera de una eventual flexibilización, vieron ratificada la necesidad de fortalecer y cumplir sus políticas de PLAFT para lograr un cumplimiento total y eficaz, y evitar el régimen sancionatorio que la UIF por cierto agravó, como se verá.
Res. UIF Nº 95/2025. Golpe de gracia.
Luego de la contundente respuesta de la UIF frente al contexto de flexibilización que se comunicaba desde los medios, dicho organismo, continuando con una visión de fortalecimiento de su sistema y obtención de una mayor eficacia del mismo procedió, con una semana de diferencia, a dar otro golpe de gracia en favor del respeto de los compromisos internacionales asumidos por Argentina con la comunidad financiera internacional en general y con el GAFI en particular.
En efecto, a través de la Res. 95/2025 la UIF llevó el valor del módulo de cálculo de multas de $ 40.000 a $54.140, incrementándolo en un 35%, lo que implica que la multa mínima por cada incumplimiento formal a un aspecto de las Políticas mínimas de PLAFT exigidas a todo sujeto obligado (por cada obligación, excepto el ROS) asciende actualmente a $812.100 como mínimo y a $135.350.000 como máximo.
Ello, sin perjuicio que dicho valor se duplica cuando el sujeto obligado es una persona jurídica u estructura jurídica, ya que la UIF aplica la misma multa tanto al sujeto como a su órgano de administración.
La medida concreta se enmarca en lo dispuesto por la Ley 25.246 y su modificación por la Ley 27.739, que establece la posibilidad de adecuar periódicamente el valor sancionatorio.
En los últimos dos años, las sanciones (tenidas en cuenta por la UIF como una forma de lograr la eficacia del sistema) han escalado desde valores máximos por incumplimiento de $100.000 (hasta marzo de 2024) a los valores actuales que superan los $ 270 millones por incumplimiento, consolidando una política de tolerancia cero al incumplimiento y buscando que estos valores actúan como factor disuasivo que convenza al sujeto obligado a cumplir sin especular con la ecuación costo/beneficio.
Esta decisión y la tomada por Res. UIF Nº 78/2025, mas que flexibilizar el sistema para fomentar la informalidad y la relajación de controles para promover el uso del “dólar colchón”, ratifica la vigencia y búsqueda de mejoramiento de un modelo preventivo basado en la eficacia y supervisión reforzada, de acuerdo con las Recomendaciones 1, 26 y 35 del GAFI, que exigen a los países demostrar capacidad real de disuasión, supervisión e imposición de consecuencias ante el incumplimiento.
Lejos de flexibilizar, la UIF envió una señal clara al mercado: el sistema preventivo sigue vigente y reforzado, con independencia de las iniciativas políticas de corto plazo.
Esta postura institucional del máximo organismo de PLAFT argentino refuerza su autonomía funcional y técnica, como órgano rector del sistema PLAFT y afianza a la Argentina como un país alineado con el GAFI, sus países integrantes y organismos internacionales tales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.
Conclusión: Gobernanza normativa, compromiso internacional y política de Estado
El análisis de las recientes medidas económicas y normativas en Argentina pone de manifiesto una tensión estructural entre las necesidades coyunturales de liquidez y los compromisos internacionales en materia de transparencia financiera.
Por un lado, encontramos el accionar unilateral del gobierno en el caso del Decreto 891/2024, cuyo dictado constituye una muestra cabal de cómo decisiones unilaterales —adoptadas al margen del consenso parlamentario y técnico y fuera de los compromisos internacionales asumidos— pueden debilitar el entramado normativo construido durante décadas. La eliminación de sectores críticos del sistema, como concesionarias y despachantes, sienta un precedente institucionalmente peligroso y jurídicamente cuestionable.
Por otro lado, frente a ello y a la presión de flexibilización de controles para fomentar agendas cortoplacistas de carácter económico (como el asunto del “dólar colchón”), la última reacción de la UIF, referida a la persistencia del sistema de identificación, monitoreo y reporte de operaciones sospechoas de lavado y el agravamiento de las sanciones en casos de incumplimiento a las políticas de PLAFT, constituye una reafirmación del camino correcto adoptado desde hace años: el de blindar al sistema PLAFT como política de Estado.
Como este autor ha remarcado en diversas publicaciones doctrinarias, la institucionalización del sistema preventivo responde a compromisos supranacionales —GAFI, GAFILAT, FMI— que superan la voluntad de los gobiernos de turno.
En ese sentido, la arquitectura del sistema debe verse como un “freno institucional” a las tentaciones del atajo. Como una red normativa que impide la regresividad en materia de prevención, garantizando integridad, previsibilidad y confianza. Porque sin previsibilidad jurídica no hay inversión, y sin inversión no hay desarrollo.
La madurez normativa, la consolidación técnica de la UIF, la supervisión del GAFI y la conciencia de los actores del sistema deben converger para evitar retrocesos.
La legitimidad de todo sistema de prevención no se juega en los textos legales, sino en su capacidad efectiva para resistir la manipulación coyuntural o la presión sectorial de ciertos sujetos de la economía en un intento por incrementar sus ingresos a fuerza de flexibilización de controles.
Como enseñan las experiencias internacionales, la desarticulación de los sistemas de prevención es siempre un atajo costoso: en reputación, en acceso a los mercados, en cooperación judicial y en credibilidad. Por ello, blindar el sistema PLAFT argentino es una tarea intergeneracional. Una inversión en futuro. Una garantía de institucionalidad.
Links útiles para profundizar en el análisis:
- Resumen de Res. UIF Nº 78/2025: https://cassagneconsultores.com/blog/nueva-res-uif-782025-actualizacion-umbrales-para-registros-automotores-e-inmuebles-entidades-financieras-y-escribanos-68412869729ba
- Resumen Res. UIF Nº 95/2025: https://cassagneconsultores.com/blog/actualizacion-e-incremento-del-35-de-las-multas-uif-por-incumplimientos-de-los-sujetos-obligados-68599f19cad02
- Comentarios Decreto 353/2025: https://cassagneconsultores.com/blog/dolares-del-colchon-medidas-fiscales-recientes-y-la-continuidad-indispensable-del-sistema-plaft-6839cd86918ce
- Comentarios en El Cronista sobre inconveniencia del Decreto 891/2024: https://cassagneconsultores.com/blog/debilitamiento-del-sistema-de-plaftfp-inoportuna-eliminacion-de-sectores-de-la-economia-asociados-al-lavado-del-sistema-de-plaftfp-argentino-67112a8b238e7
Dr. Miguel Cassagne
