El Consejo de la Unión Europea ha adoptado dos decisiones que autorizan la firma del Acuerdo de Asociación UE-Mercosur (APEM) y del Acuerdo Comercial Interino (ATI) entre la UE y Mercosur – Dr. José Carlos Fernández Rozas (desde España)
El Consejo ha adoptado el 9 de enero de 2026y dos decisiones que autorizan la firma del Acuerdo de Asociación UE-Mercosur (APEM) y del Acuerdo Comercial Interino (ATI) entre la UE y Mercosur. En conjunto, estos acuerdos marcan un hito importante en la larga relación de la UE con sus socios del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Una vez en vigor, establecerán un marco para el diálogo político, la cooperación y las relaciones comerciales dentro de una asociación modernizada e integral.
Los acuerdos requerirán la aprobación del Parlamento Europeo antes de que el Consejo pueda formalizarlos. Dado el carácter mixto del Acuerdo de Asociación UE–Mercosur (APEM), su entrada en vigor exige asimismo la ratificación por todos los Estados miembros de la Unión Europea y por los Estados del Mercosur, conforme a los procedimientos constitucionales internos de cada
parte.
ANTECEDENTES
El acuerdo UE–Mercosur es el resultado de un proceso negociador prolongado y discontinuo que refleja tanto la complejidad técnica del objeto negociado como las transformaciones del sistema económico y político internacional a lo largo de más de dos décadas. Las negociaciones para un acuerdo de asociación entre la Unión Europea y los socios del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) comenzaron formalmente en 1999, en un momento caracterizado por la expansión del regionalismo abierto y por la utilización de acuerdos birregionales como instrumentos de integración económica y proyección estratégica. Desde su inicio, el proceso aspiró a configurar una asociación amplia, capaz de articular diálogo político, cooperación institucional y liberalización comercial entre dos bloques de dimensión y estructura asimétricas.
Durante las primeras fases, el avance de las negociaciones estuvo marcado por expectativas elevadas respecto de los beneficios derivados de la apertura recíproca de mercados. No obstante, pronto afloraron divergencias estructurales que ralentizaron el proceso. Las cuestiones agrícolas, tanto en lo relativo al acceso al mercado como a las diferencias en estándares sanitarios, medioambientales y de bienestar animal, se consolidaron como uno de los principales focos de fricción. A ello se añadieron discrepancias en ámbitos como la protección de las indicaciones geográficas, la contratación pública, la propiedad intelectual y el alcance de las disciplinas regulatorias, reflejo de tradiciones normativas y modelos productivos distintos.
A lo largo de los años siguientes, el proceso negociador atravesó periodos prolongados de estancamiento, interrumpidos por reactivaciones puntuales vinculadas a cambios políticos internos en los Estados parte y a variaciones en el escenario económico internacional. En el caso europeo, la ampliación de la Unión, las reformas de la política agrícola común y la progresiva incorporación de objetivos normativos en la política comercial influyeron de manera decisiva en la posición negociadora. En el ámbito del Mercosur, las oscilaciones entre estrategias más proteccionistas y orientaciones aperturistas, así como las diferencias de prioridades entre sus Estados miembros, dificultaron la consolidación de una posición común estable.
Pese a estas dificultades, la densidad económica de la relación bilateral se fue intensificando de manera sostenida. En 2024, la Unión Europea se situó como el segundo socio más relevante del Mercosur en el comercio de bienes, representando aproximadamente el 17 % de su comercio total. Ese mismo año, el intercambio comercial entre ambos bloques superó los 111 000 millones de euros, con exportaciones europeas por valor de 55 200 millones de euros e importaciones procedentes del Mercosur por valor de 56 000 millones, situación que refleja un crecimiento del comercio de bienes superior al 36 % en comparación con 2014. De forma complementaria, el comercio de servicios alcanzó en 2023 —último año con datos disponibles— un volumen superior a los 42 000 millones de euros, lo que pone de relieve el carácter estructural y diversificado de la interdependencia económica entre ambos espacios.
Un punto de inflexión decisivo se produjo a partir de la segunda mitad de la década de 2010, cuando la Unión Europea intensificó su estrategia de acuerdos comerciales de nueva generación, incorporando de forma sistemática compromisos en materia de desarrollo sostenible, medio ambiente y estándares laborales, y este giro reforzó las reticencias de algunos países del Mercosur y, al mismo tiempo, alimentó resistencias internas en determinados Estados miembros de la UE, particularmente en aquellos con un sector agrícola políticamente influyente. El acuerdo alcanzado en principio en 2019 reflejó este equilibrio inestable, aunque su materialización quedó bloqueada durante varios años.
La reactivación definitiva del proceso se produjo en 2024, culminando con la conclusión formal de las negociaciones el 6 de diciembre de ese año. El resultado fue la configuración de dos instrumentos paralelos y jurídicamente distintos: por un lado, el Acuerdo de Asociación entre la UE y el Mercosur (APEM), que integra los pilares de diálogo político, cooperación y comercio; por
otro, el Acuerdo Comercial Interino (ATI), centrado en los compromisos comerciales y de inversión y diseñado para aplicarse con carácter previo a la plena entrada en vigor del acuerdo de asociación, respondiendo con ello a la necesidad de conciliar la ambición material del acuerdo con los requisitos institucionales de ratificación en ambos bloques.
En este marco, el 17 de diciembre de 2025 el Consejo y el Parlamento Europeo alcanzaron un acuerdo provisional sobre el Reglamento de Salvaguardias Bilaterales entre la UE y el Mercosur, destinado a dotar al acuerdo de mecanismos de protección frente a perturbaciones graves del mercado. Dicho reglamento deberá ser refrendado y adoptado formalmente por ambas instituciones antes de su entrada en vigor, constituyendo un elemento clave para la aceptación política y social del acuerdo en su fase de aplicación.
En conjunto, la génesis y evolución del acuerdo UE–Mercosur pone de manifiesto que se trata de un instrumento negociado a largo plazo, condicionado por equilibrios internos, asimetrías estructurales y cambios en el orden económico internacional, explicando esta trayectoria explica tanto la complejidad normativa del texto final como la intensidad de los debates que
siguen acompañando su tramitación y futura implementación.
DIMENSIÓN GEOPOLÍTICA DEL ACUERDO
Ante todo, el acuerdo UE–Mercosur debe leerse como una decisión de política exterior económica, además de un instrumento comercial. La aprobación del 9 de enero de 2026 se produce en un momento en el que la Unión Europea busca ampliar márgenes de autonomía estratégica mediante asociaciones estables con regiones capaces de aportar mercado, recursos y proyección diplomática. En esta clave, el pacto funciona como un movimiento de reposicionamiento: refuerza la presencia europea en América del Sur y proyecta la capacidad de la UE para concluir acuerdos de gran escala tras un periodo prolongado de negociación. Por otra parte, la dimensión geopolítica se vincula a la reconfiguración del comercio global bajo presiones proteccionistas y rivalidades sistémicas. Diversas coberturas subrayan que la UE pretende diversificar mercados ante la posibilidad de tensiones arancelarias con Estados Unidos y, de forma paralela, reducir dependencias estratégicas asociadas a cadenas de suministro dominadas por China. Bajo esta lógica, Mercosur se presenta como un socio capaz de ofrecer alternativas relevantes, tanto por su peso agroindustrial como por su papel potencial en materias primas críticas y en la consolidación de corredores de inversión.
Asimismo, el acuerdo opera como un mensaje institucional sobre el mantenimiento de reglas en un orden económico internacional sometido a fricciones. La decisión de avanzar con un pacto de “dimensión récord” se presenta como una señal a favor de la apertura regulada y del valor de los marcos multilaterales, aun cuando persistan resistencias internas fuertes. De hecho, la incapacidad de Francia y de otros Estados para articular una minoría de bloqueo no elimina el conflicto político, aunque confirma que la racionalidad estratégica del bloque ha prevalecido en la fase de autorización de firma.
La geopolítica del acuerdo se expresa en el plano intraeuropeo, donde lapolítica comercial se convierte en un terreno de disputa sobre el reparto de costes y beneficios de la integración. La oposición agrícola, particularmente visible en Francia, se apoya en una percepción de asimetría competitiva y en el temor a que estándares ambientales y sociales queden debilitados por presiones comerciales. Frente a ella, la respuesta institucional ha consistido en articular salvaguardias y mecanismos de protección del sector agroalimentario, además de concesiones políticas que han resultado decisivas para asegurar mayorías, con Italia como actor de equilibrio. Como puede observarse, estas dinámicas revelan que la política comercial de la UE opera como instrumento de proyección exterior, aunque también como campo de negociación interna sobre legitimidad, cohesión y gobernanza económica.
Finalmente, el propio procedimiento elegido para facilitar la activación del pilar comercial introduce un componente geopolítico-institucional: la combinación de un acuerdo amplio con un acuerdo comercial interino desplaza parte del debate hacia el Parlamento Europeo y, previsiblemente, hacia litigios o controversias sobre el método de ratificación. La fase que sigue, por tanto, no es meramente técnica; constituye una etapa de consolidación política en la que la UE debe sostener simultáneamente la credibilidad externa del compromiso alcanzado y la aceptabilidad interna de sus efectos distributivos.
LÍNEAS GENERALES DEL ACUERDO DE ASOCIACIÓN UE-MERCOSUR
Contenido material y alcance normativo
El acuerdo UE–Mercosur presenta un contenido material amplio que trasciende con claridad la lógica clásica de los tratados de liberalización arancelaria.
Aunque la reducción de barreras comerciales constituye su núcleo visible, el texto configura un marco normativo complejo destinado a ordenar de forma estable las relaciones económicas entre ambos bloques, integrando dimensiones comerciales, regulatorias e institucionales. En este sentido, el acuerdo además de facilitar intercambios, establece reglas comunes que
condicionan el modo en que dichos intercambios se producen y se sostienen en el tiempo.
En el plano estrictamente comercial, el acuerdo prevé la eliminación progresiva de aranceles sobre aproximadamente el 91 % de los productos intercambiados entre la Unión Europea y los Estados del Mercosur. Para la parte europea, esta liberalización beneficia de manera destacada a sectores industriales con alta capacidad exportadora, como la automoción, la ingeniería mecánica, los productos químicos, el sector farmacéutico y los equipos de transporte, actualmente gravados en el Mercosur con aranceles elevados. Desde la perspectiva sudamericana, el acceso preferencial al mercado europeo se articula principalmente mediante contingentes arancelarios para productos agrícolas sensibles, como la carne de vacuno, las aves de corral, el azúcar, el
etanol o el arroz, lo que introduce un equilibrio negociado entre apertura comercial y protección sectorial.
Junto a la dimensión arancelaria, el acuerdo incorpora un conjunto significativo de disciplinas regulatorias que buscan reducir obstáculos no tarifarios y aumentar la previsibilidad jurídica de las relaciones económicas. Entre ellas destacan las disposiciones sobre normas técnicas, procedimientos aduaneros, medidas sanitarias y fitosanitarias, contratación pública y facilitación del comercio: unas reglas que no persiguen una armonización plena de los ordenamientos, pero sí establecen mecanismos de cooperación y reconocimiento que limitan la discrecionalidad regulatoria y refuerzan la transparencia administrativa. De este modo, el acuerdo configura un espacio normativo compartido en el que las decisiones regulatorias de una parte adquieren relevancia directa para los operadores de la otra.
El contenido del acuerdo se extiende asimismo a ámbitos tradicionalmente considerados sensibles, como la protección del medio ambiente, los derechos laborales y el desarrollo sostenible. Aunque estas cláusulas han sido objeto de controversia, su inclusión refleja la evolución de la política comercial de la Unión Europea hacia modelos que integran objetivos económicos con compromisos normativos de carácter transversal. Tales disposiciones no se conciben únicamente como declaraciones programáticas, dado que se insertan en un marco de seguimiento institucional y diálogo estructurado, orientado a supervisar su aplicación y a canalizar eventuales divergencias interpretativas.
Desde un punto de vista jurídico, resulta especialmente relevante la articulación de mecanismos de salvaguardia y protección destinados a responder a distorsiones del mercado o a impactos económicos graves en sectores vulnerables. El acuerdo prevé la posibilidad de suspender temporalmente concesiones comerciales cuando se produzcan incrementos significativos de importaciones o caídas pronunciadas de precios, así como sistemas de vigilancia reforzada para determinados productos agrícolas. Precisamente estas cláusulas cumplen una función estabilizadora, al permitir que la apertura comercial se desarrolle sin comprometer la cohesión interna de los bloques ni la viabilidad de sectores estratégicos.
En conjunto, el contenido material del acuerdo UE–Mercosur revela una concepción avanzada de la integración comercial, basada en la combinación de liberalización, regulación y gobernanza institucional. Su alcance normativo reside en la creación de un marco jurídico duradero que estructuras expectativas, distribuye riesgos y condiciona las estrategias económicas de los actores implicados. Precisamente por ello, el acuerdo plantea desafíos relevantes para la abogacía internacional, llamada a interpretar, aplicar y articular un conjunto de normas transnacionales cuya complejidad excede el comercio de mercancías y se proyecta sobre la organización misma de los mercados y de las relaciones jurídicas entre continentes.
Diálogo político, la cooperación y la participación sectorial integral El APEM aúna el diálogo político, la cooperación y la participación sectorial integral en un marco único. También incluye un pilar de comercio e inversión, que será plenamente aplicable una vez que el acuerdo se concluya y entre en vigor.
Estas disposiciones fortalecerán la cooperación en áreas como el desarrollo sostenible, el medio ambiente y la acción por el clima, la transformación digital, los derechos humanos, la movilidad, la lucha contra el terrorismo y la gestión de crisis. Las disposiciones sobre diálogo político fomentarán una coordinación más estrecha en torno a desafíos globales como el cambio climático, el mantenimiento de la paz y la migración, facilitando también este marco un sólido intercambio de buenas prácticas en temas que abarcan desde la gobernanza hasta la innovación tecnológica. La APEM también refuerza la coordinación entre la UE y el Mercosur en foros multilaterales y proporciona plataformas estructuradas para el diálogo sectorial.
Según la decisión del 9 de enero de 2026, la UE firmará el acuerdo y aplicará gran parte de los capítulos políticos y de cooperación de forma provisional, a la espera de que concluyan los procedimientos de ratificación.
Contenido del Acuerdo Comercial Interino El Acuerdo Comercial Interino (ACI) se configura como una pieza clave en la arquitectura jurídica del proceso UE–Mercosur, al materializar de forma anticipada el pilar de liberalización del comercio y la inversión previsto en el Acuerdo de Asociación completo. Su función principal consiste en permitir la aplicación temprana de los compromisos comerciales negociados, evitando que la complejidad y la duración de los procedimientos de ratificación del acuerdo global dilaten de manera excesiva la producción de efectos económicos. Desde esta perspectiva, el ACI opera como un mecanismo de transición diseñado para conciliar la ambición material del acuerdo con las exigencias institucionales propias de los ordenamientos implicados.
El carácter autónomo del ACI responde a una lógica jurídica precisa. Al circunscribirse a materias que, en gran medida, entran dentro de la competencia exclusiva de la Unión Europea, el acuerdo puede aplicarse sin necesidad de completar el ciclo de ratificaciones nacionales que exige el Acuerdo de Asociación pleno. Semejante técnica permite a la Unión proyectar credibilidad externa y ofrecer seguridad jurídica a los operadores económicos, al tiempo que preserva el margen de decisión de los Estados miembros y de los Estados del Mercosur en relación con los elementos no comerciales del acuerdo.
Desde el punto de vista material, el ACI incorpora compromisos sustantivos de reducción arancelaria y de mejora del acceso a los mercados para una amplia gama de bienes y servicios. Sectores estratégicos como la agricultura, la automoción, la industria farmacéutica y la química se benefician de condiciones comerciales más favorables, tanto por la disminución progresiva de derechos de aduana como por la mayor previsibilidad regulatoria que acompaña a la liberalización, concibiéndose esta apertura como un estímulo directo al intercambio bilateral y como un factor de refuerzo de las cadenas de valor transcontinentales.
Junto a la liberalización del comercio de mercancías, el ACI introduce disposiciones orientadas a facilitar la inversión y a reducir obstáculos al comercio transfronterizo de servicios. Resultan especialmente relevantes las normas aplicables a los servicios digitales y financieros, ámbitos en los que la eliminación de barreras regulatorias y la clarificación de las condiciones de acceso al mercado adquieren un valor estratégico, ampliándose así el alcance clásico de los acuerdos comerciales, incorporando sectores intensivos en conocimiento y tecnología que desempeñan un papel central en la economía global contemporánea.
El acuerdo también incluye disposiciones en materia de contratación pública, que habilitan a las empresas europeas a participar en los procedimientos de licitación de los países del Mercosur en condiciones más abiertas y transparentes. Se trata de une aspecto que reviste una importancia particular, dado que la contratación pública constituye un instrumento decisivo de política económica y un espacio tradicionalmente protegido por los Estados. La apertura negociada de estos mercados introduce oportunidades relevantes para los operadores económicos, al tiempo que exige un elevado grado de adaptación normativa y administrativa por parte de las entidades adjudicadoras.
Desde una perspectiva institucional, el ACI se articula como un instrumento temporal. Su vigencia se extiende hasta la entrada en vigor del Acuerdo de Asociación completo, momento en el que quedará absorbido por este último y dejará de aplicarse de manera independiente. En este sentido, el ACI sin sustituir al acuerdo global, anticipa sus efectos económicos esenciales y preparar a los actores públicos y privados para el marco normativo más amplio que se derivará del APEM, solución que refleja una concepción pragmática de la integración comercial, orientada a equilibrar eficacia, seguridad jurídica y respeto de los procedimientos democráticos de ratificación.
Salvaguardias bilaterales
En vista del proceso legislativo en curso sobre un reglamento específico de salvaguardias del Mercosur, la decisión del Consejo introduce disposiciones específicas que garantizan que la UE pueda abordar rápidamente las perturbaciones del mercado derivadas de las importaciones de productos agrícolas sensibles.
Hasta que se adopte formalmente el marco legislativo permanente tras las negociaciones entre el Consejo y el Parlamento Europeo, la Comisión estará facultada para aplicar medidas de salvaguardia bilaterales en virtud del Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI) para los productos agrícolas, y se aplicarán requisitos de seguimiento reforzados a los productos sujetos a contingentes arancelarios. Los Estados miembros podrán solicitar a la Comisión que inicie investigaciones de salvaguardia, y esta deberá informar al Consejo de forma completa y oportuna sobre cualquier medida de salvaguardia prevista.
Estas disposiciones temporales garantizan un alto nivel de protección para los agricultores y los sectores agroalimentarios de la UE durante el período de transición.
IMPACTOS ECONÓMICOS Y SECTORIALES DIFERENCIADOS
El acuerdo UE–Mercosur produce efectos económicos asimétricos que no pueden ser comprendidos de manera uniforme ni en términos agregados. Su impacto se distribuye de forma desigual entre sectores productivos, territorios y tipos de operadores económicos, lo que explica tanto el apoyo decidido de determinados Estados miembros como la resistencia persistente de otros. La liberalización comercial, aun cuando se articula de manera gradual y acompañada de salvaguardias, introduce dinámicas competitivas que reconfiguran posiciones relativas en los mercados internos de ambos bloques.
En el ámbito europeo, los principales beneficios se concentran en los sectores industriales orientados a la exportación, especialmente aquellos con elevada capacidad tecnológica y fuerte inserción en cadenas globales de valor. La reducción de aranceles y la mejora de la previsibilidad regulatoria favorecen a industrias como la automoción, la ingeniería mecánica, la química avanzada y el sector farmacéutico, que encuentran en el Mercosur un mercado ampliado con márgenes de crecimiento significativos. Dichos sectores perciben el acuerdo como una herramienta para reforzar la competitividad europea frente a otras potencias económicas y para diversificar destinos comerciales en un escenario global marcado por tensiones proteccionistas.
En contraste, el sector agrícola europeo experimenta los efectos del acuerdo de manera más ambivalente. Determinadas producciones vinculadas a la calidad, a las denominaciones de origen o a la diferenciación por valor añadido pueden beneficiarse del acceso a nuevos mercados y del reconocimiento de estándares europeos. Sin embargo, otros subsectores, en particular la ganadería bovina y avícola, perciben el incremento de contingentes procedentes del Mercosur como una amenaza directa, dadas las diferencias en costes de producción y en exigencias regulatorias. Son unas tensiones que explican la centralidad del debate sobre cláusulas espejo, salvaguardias y mecanismos de intervención rápida en caso de perturbaciones del mercado.
Desde la perspectiva de los países del Mercosur, el acuerdo ofrece oportunidades relevantes para ampliar exportaciones agrícolas y agroindustriales, así como para atraer inversiones europeas en sectores estratégicos. La apertura del mercado europeo refuerza el papel del Mercosur como proveedor de alimentos y materias primas, al tiempo que incentiva procesos de modernización productiva y de adaptación normativa. No obstante, también surgen riesgos asociados a una especialización excesiva y a la presión competitiva sobre industrias locales menos consolidadas, lo que exige políticas internas de acompañamiento y diversificación.
En conjunto, los impactos económicos del acuerdo revelan una lógica de ganadores y perdedores relativa y mutable, que depende tanto del sector como de la capacidad de adaptación de los operadores económicos, constituyendo esta distribución desigual de beneficios y costes constituye uno de los principales factores explicativos de la conflictividad política y social que rodea al acuerdo.
IMPLICACIONES JURÍDICAS E INSTITUCIONALES PARA LA ABOGACÍA INTERNACIONAL
Más allá de sus efectos económicos, el acuerdo UE–Mercosur introduce implicaciones jurídicas de gran alcance que inciden directamente en la práctica de la abogacía internacional. La densidad normativa del texto, la coexistencia de disciplinas comerciales y regulatorias, y la superposición de niveles de aplicación convierten el acuerdo en un campo privilegiado de actuación para abogados especializados en Derecho transnacional, comercio internacional y
gobernanza regulatoria. En particular:
i) El acuerdo genera un marco normativo híbrido que combina normas de Derecho internacional, Derecho de la Unión Europea y Derecho interno de los Estados parte. La interpretación y aplicación de estas disposiciones exige una capacidad elevada para articular fuentes jurídicas heterogéneas y para anticipar conflictos normativos derivados de la interacción entre órdenes distintos. La abogacía internacional se sitúa así en una posición clave como mediadora entre sistemas, encargada de traducir obligaciones internacionales en estrategias jurídicas operativas para empresas y administraciones.
- ii) La presencia de cláusulas regulatorias, ambientales y laborales amplía el campo tradicional del asesoramiento jurídico en comercio exterior. Los operadores jurídicos deberán evaluar la corrección formal de operaciones comerciales, así como su compatibilidad con estándares de sostenibilidad, cumplimiento normativo y responsabilidad social. Con esta ampliación del
perímetro jurídico refuerza la necesidad de enfoques integrados que combinen análisis normativo con comprensión institucional y estratégica, especialmente en sectores sujetos a escrutinio público intenso.
iii) Los mecanismos de solución de controversias previstos en el acuerdo, junto con las cláusulas de salvaguardia y los procedimientos de revisión, abren espacios relevantes para la práctica contenciosa y precontenciosa. La gestión de controversias comerciales, regulatorias o de interpretación del acuerdo requiere abogados capaces de operar en foros diversos, desde instancias administrativas hasta tribunales arbitrales o jurisdicciones supranacionales. La complejidad procedimental refuerza la centralidad de la abogacía como garante de previsibilidad y estabilidad jurídica en relaciones económicas de largo plazo.
iv)El acuerdo plantea desafíos éticos e institucionales para la profesión jurídica. La presión por facilitar la apertura de mercados y maximizar oportunidades económicas convive con la responsabilidad de preservar estándares normativos, equilibrios regulatorios y confianza pública en el Derecho. - ACTUACIONES FUTURAS
- Tras la decisión adoptada por las instituciones europeas, el proceso relativo al acuerdo UE–Mercosur entra en una fase decisiva caracterizada por la superposición de procedimientos jurídicos diferenciados y por una secuencia escalonada de aprobación y aplicación. La autorización política para la firma no implica, por sí sola, la producción inmediata de efectos jurídicos plenos, dado que el acuerdo se inserta en un marco institucional complejo que exige la intervención sucesiva de distintos órganos y niveles de decisión tanto en la Unión Europea como en los Estados parte del Mercosur.
En primer término, una vez adoptada la decisión por el Consejo, la Unión Europea y los países del Mercosur procederán a la firma formal de los instrumentos acordados, un acto que reviste un significado político relevante, en la medida en que expresa el compromiso de las partes con el texto negociado, aunque no comporta todavía su plena aplicabilidad jurídica. La firma constituye, por tanto, un paso necesario para activar las fases posteriores del procedimiento, sin agotar el iter normativo exigido por el Derecho de la Unión y por los ordenamientos constitucionales de los Estados implicados.
A continuación, el Parlamento Europeo debe otorgar su aprobación al acuerdo, conforme a lo previsto en los Tratados pues esta intervención parlamentaria cumple una función esencial de control democrático, al someter el resultado de la negociación internacional a un debate público y a una votación en el seno de la institución representativa. La aprobación parlamentaria no admite modificaciones del texto negociado, lo que desplaza el eje del debate hacia la aceptación o el rechazo global del acuerdo, así como hacia la eventual formulación de reservas políticas, resoluciones interpretativas o solicitudes de control jurisdiccional ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Desde el punto de vista jurídico, resulta determinante la estructura dual del acuerdo, que distingue entre el Acuerdo de Asociación UE–Mercosur (APEM) y el instrumento comercial transitorio, habitualmente identificado como Acuerdo Comercial Interino (ACI). El APEM, en cuanto acuerdo de carácter mixto que abarca materias de competencia tanto exclusiva como compartida, requiere la ratificación por parte de todos los Estados miembros de la Unión Europea, de acuerdo con sus respectivos procedimientos constitucionales, así como la ratificación por las partes del Mercosur. Solo tras la culminación de este proceso podrá entrar plenamente en vigor el acuerdo de asociación en su conjunto.
En contraste, el ACI está concebido como un mecanismo provisional destinado a permitir la aplicación anticipada del pilar comercial del acuerdo, dentro de los márgenes competenciales de la Unión Europea. Su vigencia se extiende hasta el momento en que el APEM entre en vigor de forma definitiva, actuando como instrumento de transición que evita una dilación excesiva en la implementación de los compromisos comerciales alcanzados. Resulta evidente que es una estrategia institucional orientada a conciliar la necesidad de eficacia externa con las exigencias internas de ratificación y control democrático.
El diseño procedimental elegido pone de relieve las tensiones inherentes a la acción exterior de la Unión Europea en materia comercial. Por un lado, se persigue garantizar credibilidad y previsibilidad frente a los socios internacionales mediante la activación temprana de los efectos económicos del acuerdo. Por otro, se preserva la participación de los Estados miembros y de sus parlamentos nacionales en aquellas materias que afectan a ámbitos sensibles, como la protección del medio ambiente, la inversión o la propiedad intelectual. Semejante estructura normativa confirma que la integración comercial contemporánea plantea cuestiones estructurales de gobernanza jurídica, legitimidad democrática y no se limita a una articulación entre niveles normativos.
En consecuencia, la entrada en vigor del acuerdo UE–Mercosur debe entenderse más que como un acto puntual, como un proceso gradual, condicionado por la convergencia entre voluntad política, procedimientos jurídicos y aceptación social. El modo en que se gestione esta fase resultarádecisivo para la estabilidad futura del acuerdo y para la credibilidad de la Unión Europea como actor normativo en el comercio internacional.
Desde la perspectiva de los Estados parte del Mercosur, la tramitación del acuerdo presenta igualmente una estructura escalonada y sujeta a los procedimientos constitucionales internos de cada país. La firma por parte de los poderes ejecutivos no agota el proceso de incorporación jurídica, dado que el acuerdo requiere la ratificación parlamentaria conforme a las reglas propias de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En estos ordenamientos, los tratados internacionales de naturaleza comercial y de asociación suelen someterse a control legislativo, lo que introduce variables políticas y temporales que pueden incidir en el ritmo de entrada en vigor. La diversidad institucional y la heterogeneidad de los sistemas políticos del Mercosur explican que la ratificación no avance de manera uniforme, generando escenarios de aplicación asimétrica en las fases iniciales. No obstante, la posibilidad de activación provisional del pilar comercial, condicionada a la ratificación por al menos uno de los Estados del Mercosur, permite mitigar los efectos de eventuales demoras, al tiempo que preserva la soberanía legislativa de cada Estado. Se trata de un diseño refleja una lógica de flexibilidad institucional que busca equilibrar el compromiso internacional con las exigencias internas de legitimación democrática, rasgo característico de los acuerdos comerciales
contemporáneos celebrados entre bloques regionales.
Dr. José Carlos Fernández Rozas
Catedrático de Derecho internacional privado y Director del Máster de Alta Especialización en Derecho de los Negocios internacionales de la Universidad Complutense de Madrid
