El futuro y las Aduanas – Ing. Mario Edgardo Cáceres (desde El Salvador)
Introducción:
Las Aduanas se han enfrentado a importantes, y a menudo, contradictorias exigencias derivadas de factores incontrolables como la globalización del comercio, pandemia y post pandemia, pero sobre todo a la nueva dinámica que el mercado da al evolucionar los gustos y preferencias de los exigentes consumidores. Por un lado, se ha hecho necesario asegurar y controlar la cadena logística internacional mientras que, por otro, las exigencias para una mayor facilitación del comercio legítimo, han ido en aumento.
Las administraciones aduaneras de todo el mundo reconocen que les incumbe elaborar nuevas perspectivas estratégicas y políticas que conformen el rol de la Aduana en el siglo XXI. Como lo mencionaba el secretario de la OMA en la cumbre de Administradores de Aduana en Perú en el año 2021, las Aduanas deben trabajar bajo un esquema resiliente y este esquema las coloca en una posición obligada para elaborar un modelo de gestión del comercio y de todo el territorio aduanero, y del cometido de la Aduana debería encarnar estas ambiciosas aspiraciones sin dejar de lado el pragmatismo.
Los retos son numerosos: la globalización de los negocios y del comercio; el desarrollo y la reducción de la pobreza; las nuevas y complicadas normas en materia de buen gobierno; el terrorismo internacional; las prácticas en búsqueda de mejorar la protección del medio ambiente; y el aumento de los precios, la escasez de los productos entre otras. Son numerosas las posibilidades de presentar respuestas innovadoras, audaces y dinámicas: una red mundial de aduanas; una mejor gestión de las fronteras; un marco estratégico cuyos objetivos contemplan ventajas a escala mundial; un mejor conocimiento por parte de la Aduana de las cadenas logísticas y de su gestión; aprovechamiento de las nuevas tecnologías; fortalecimiento de la colaboración de las aduanas no sólo con las empresas sino también con organismos presentes en las fronteras, los encargados del control y de la observancia, y con otros organismo oficiales.
Por todo lo anterior es vital que las administraciones aduaneras hagan un esfuerzo incansable para poder posicionar su rol de control y fiscalización en una carretera tecnológica de avanzada incorporándose de lleno a convertirse en la versión de aduanas 4.0 y más allá aduanas 5.0
Sacar provecho de estas posibilidades permitirá a la Aduana proteger los intereses fiscales y financieros del Estado, proteger las economías nacionales contra la circulación ilícita de mercancías, respaldar el sistema comercial internacional mediante la elaboración de reglas de juego equitativas para todas las empresas, facilitar el comercio legítimo y proteger a la sociedad, tal cual lo declara el convenio de Kyoto.
Las ventajas de una administración de aduanas adaptable, centrada en objetivos estratégicos son incalculables y permiten a las empresas legítimas la reducción de los costes relacionados con la observancia, una selección más eficaz y rentable de los movimientos de las mercancías de alto riesgo, además de crear entre las administraciones de aduanas, un clima de mayor confianza y de reconocimiento mutuo de los programas y los controles de unas y otras.
La Aduana de cara al futuro:
El rol de las Aduanas es controlar la circulación de las mercancías y así asegurar los intereses del Estado y garantizar la percepción de ingresos. Los objetivos principales de dicho rol han consistido en asegurar la observancia de las políticas y leyes de los Estados aplicables a la circulación transfronteriza de las mercancías, combatir el contrabando y asegurar las fronteras permitiendo a la vez la facilitación del comercio legítimo.
Si bien este rol seguirá en gran medida siendo el mismo, las responsabilidades relacionadas con el tráfico internacional de mercancías se han ampliado, y continuarán haciéndolo, desde el rol tradicional de la percepción de derechos e impuestos a los que están sujetas las mercancías en el comercio internacional. Los motivos por los que las Aduanas debe desempeñar un rol más amplio obedecen al hecho de que las mercancías que atraviesan los diferentes mecanismos aduaneros están sujetas al control de la Aduana; al conjunto de competencias y de calificaciones especializadas que la Aduana precisa para realizar este rol; y a los conocimientos técnicos y la pericia que ésta posee en el ámbito del comercio internacional, la cadena logística y las empresas. Además, las administraciones de aduanas no se limitan a gestionar los intercambios comerciales, sino que disponen de una pericia y de una posición únicas para gestionar las crisis relacionadas con la circulación transfronteriza de las mercancías.
La misión comúnmente aceptada en la esfera mundial de la Aduana consiste en elaborar y poner en aplicación una serie de políticas y de procedimientos integrados que garanticen una seguridad cada vez mayor, la facilitación real del comercio y la percepción de ingresos. Ello lo consigue haciendo un uso eficaz y rentable de los instrumentos y de la información que le permiten gestionar la circulación internacional de mercancías, de los medios de transporte y de las personas relacionadas con dichas mercancías.
Los objetivos:
- Fomentar la certidumbre, la previsibilidad y la seguridad de la circulación internacional de las mercancías y de las personas que las acompañan, elaborando o actualizando la legislatura aduanera de forma ágil y de cara a las nuevas exigencias con un aspecto claro y preciso;
- Suprimir la duplicación y los retrasos en la cadena logística internacional como los que se derivan de la multiplicidad de declaraciones y de inspecciones, esto demanda de una acelerada implementación de la aduana sin papeles;
- Respaldar el sistema comercial internacional mediante la elaboración de reglas de juego equitativas para las empresas a escala mundial, regional y nacional;
- Fortalecer la cooperación entre administraciones de aduanas, así como entre la Aduana y las empresas y entre la Aduana y otros organismos públicos, concertando acuerdos de colaboración real que resulten beneficiosos para todas las partes; y
- Colocar a las administraciones de aduanas en posición de fomentar la observancia de las normas de forma que se facilite el comercio legítimo.
Los cambios en el entorno y los demás motores de índole estratégica exigen un nuevo planteamiento de la gestión de la circulación de mercancías a través de las cadenas logísticas internacionales y de las fronteras. Ello requiere la elaboración de una nueva orientación estratégica para la Aduana. Los elementos constitutivos de esta nueva visión se enfocan en lo siguiente:
(a) Aduanas hiperconectadas a nivel mundial: Los nuevos retos exigen un nuevo concepto de cooperación entre los diferentes mecanismos aduaneros. Es necesaria una colaboración en tiempo real más estrecha entre las administraciones de aduanas y entre éstas y las empresas, con miras a facilitar el comercio legítimo y a realizar los controles aduaneros necesarios. Se trata pues de crear, en colaboración con las distintas partes implicadas del sector público y privado, es decir una relación de tres niveles Aduanas – Auxiliares de la función pública aduanera (AFPa) – Sector privado, con potencial desarrollo de aduanas electrónica (“e-Customs”) internacional que garantice una circulación de datos ininterrumpida en tiempo real, sin papeles, al igual que la conectividad.
El reconocimiento mutuo constituye un elemento importante a este respecto. En el mismo se incluye el mutuo reconocimiento de los controles aduaneros y los programas relacionados con los Operadores Económicos Autorizados (OEA). El concepto de aduanas conectadas resulta crucial para el modelo de gestión de cadenas logísticas internacionales. La gestión de las cadenas logísticas de un extremo a otro permite evaluar los riesgos más detenidamente y gestionarlos con mayor antelación si es necesario, reduce la necesidad de interferir con las mercancías en el cuello de botella del puerto de llegada y permite el rastreo de las mercancías a lo largo de la cadena logística. Las operaciones fundamentales dependen del intercambio de información seguro en tiempo real entre las empresas y las administraciones de aduanas, y entre las distintas administraciones de aduanas en una cadena logística, empezando por la administración de aduanas del país de exportación. Esto requiere:
(i) Sistemas interconectados y bases de datos armonizadas que permitan lo antes posible el intercambio electrónico de datos entre las administraciones de aduanas a efectos de la circulación internacional de mercancías;
(ii) Los protocolos de reconocimiento mutuo y de coordinación entre las administraciones de exportación, de tránsito y de importación con miras a suprimir la innecesaria duplicación de controles en las cadenas logísticas internacionales;
(iii) Normas que permitan la creación de un sistema de reconocimiento mutuo para los OEA;
(b) Unión Aduanera: Esto supone la coordinación y la cooperación entre todas las autoridades y los organismos que intervienen en la seguridad en las fronteras, y requisitos normativos aplicables a los pasajeros, las mercancías y los medios de transporte que atraviesan las fronteras. Esto supone una eficiencia operacional en el flujo de los actores vitales de la cadena logística.
(i) La implantación y conocimiento del concepto de Ventanilla única electrónica que permite a las empresas facilitar toda la información y los documentos necesarios en una sola vez al organismo asignado, el cual, a su vez, distribuye la información a todos los organismos pertinentes.
(c) Gestión de riesgos basada en la información: Las responsabilidades y posibilidades crecientes que tiene ante sí las administraciones de aduanas exigen que éstas comprendan mejor el proceso del riesgo. Es bien sabido que conviene asignar los escasos recursos disponibles a los procesos de riesgo más elevados. Los retos a los que se enfrentan las administraciones de aduanas son dobles: cómo aplicar de la mejor manera posible el conjunto de conocimientos en continua expansión sobre la gestión de riesgos con miras a determinar y reducir el riesgo en el plano operativo, y cómo aplicar dichos conocimientos en materia de gestión de riesgos más allá de la fase operativa y en la gestión de las administraciones de aduanas. La respuesta reside en la creación de bucles de aprendizaje retroactivos que permitan a las administraciones de aduanas integrar las actividades relacionadas con el riesgo y aprender de las decisiones tomadas en el pasado, con el fin de transformarse en organismos que miran hacia el futuro con una mayor capacidad de previsión, más allá de la simple reacción.
(d) Aduanas resilientes: Las aduanas deberían concertar acuerdos estratégicos con operadores económicos fiables. Es preciso que las aduanas entiendan las inquietudes de las empresas, al igual que estas últimas necesitan conocer las exigencias de las aduanas. Lo que es más importante, es preciso que esta relación se transforme en una colaboración cuyos resultados sean mutuamente beneficiosos.
(e) Uso de tecnología y de instrumentos de alto rendimiento: Las aduanas deben sacar provecho de las nuevas tecnologías emergentes para mejorar, entre otras cosas, la tramitación, la gestión de riesgos, la información y la detección no invasiva, (incluyendo el Convenio de Kyoto revisado de la OMA) y las prácticas recomendadas internacionales. Este escenario catapultara a las aduanas de las economías emergentes a un nivel de Aduanas 4.0 por medio de la estandarización de procesos.
(f) Una cultura de servicio profesional basada en el conocimiento: La futura orientación de las administraciones de aduanas precisa que se tomen medidas para adoptar un modelo basado en el conocimiento y orientado hacia el cliente. Es necesario que las competencias del personal de aduanas estén encaminadas a aplicar oportunamente procedimientos centrados en el usuario y servicios que minimicen la carga administrativa sobre el comercio legítimo. La capacitación y la cultura de la organización deben estar impregnadas de un alto grado de integridad, de coherencia, de transparencia, de honestidad y de equidad. También es preciso desarrollar aptitudes relacionadas con la gestión real del cambio y dotes de mando.
(g) Refuerzo de capacidades “Aduanas conectadas” descansa en la existencia de administraciones de aduanas profesionales y competentes. Con miras a garantizar un programa de refuerzo de capacidades sostenible resulta crucial que las administraciones de aduanas de los países desarrollados y de los países en desarrollo asuman la iniciativa de dichos programas y que se concluyan verdaderos acuerdos de colaboración.
Conclusión:
El entorno mundial en constante evolución exige que los gobiernos y los dirigentes aduaneros respondan a dicha evolución. Los retos que se plantean son inmensos y urge hacerles frente por el bien del sistema comercial internacional.
La mejora de la capacidad de desarrollar los Estados y las sociedades constituirá siempre un pilar indispensable sobre el que deberá descansar cualquier ambición a escala mundial. Las aduanas están obligadas a desarrollar o implementar los modelos que vayan acorde al crecimiento y cambios en los modelos comerciales mundiales, sobre todo a sus nuevas exigencias en torno a la agilidad, transparencia, dinamismo y resiliencia.
Ing. Mario Edgardo Cáceres
Julio 2.022
El Salvador
