APUNTES SOBRE CORREO, COURIERS Y ADUANA

Dr. Alfredo Javier Pérez

1.- Introducción

El presente trabajo procura llamar la atención sobre la existencia de servicios, prestados por operadores internacionales, que involucran el ingreso y egreso del país de envíos de correspondencia y encomiendas, bajo distintas modalidades y estructuras operativas, en un mercado en fuerte y creciente competencia, no sólo entre sí, sino también con el Correo Oficial de la República.

Así, se habla de “couriers”, “empresas de courier”, “prestadores de servicios expresos”, “integradores”, etc., como denominaciones surgidas de una realidad que no aparece contemplada en el régimen especial previsto originariamente en la Sección VI del Código Aduanero (“Régimen de envíos postales”, artículos 550 a 559).

Por lo que respecta al Correo Oficial, es también un dato de la realidad la existencia una profunda transformación del concepto tradicional de “administración de correos”, evolucionando hacia estructuras empresarias no sólo ordenadas a la provisión del servicio público esencial, sino a una multiplicidad de nuevas prestaciones con una orientación sustancialmente empresaria.

Aún más: se observa que Correos nacionales se han estructurado como sociedades anónimas con gestión sustancialmente privada e incluso teniendo participación accionaria en empresas proveedoras de estos servicios internacionales, lo que demuestra el grado de pluriformidad que presentan los distintos jugadores de este mercado.

Lo cierto es que numerosas empresas, incluido el Correo Oficial, realizan una actividad que implica el ingreso y egreso de objetos del territorio nacional, ya sea que los mismos puedan calificarse como correspondencia o como encomiendas, lo que supone la necesaria intervención del servicio aduanero.

La aparición de estas organizaciones responde a exigencias planteadas por usuarios y clientes, surgiendo por ende como respuesta a necesidades cada vez más multiformes, por lo que la regulación, que normalmente va a la zaga de estos acontecimientos, deberá tomar debida nota de la realidad y disponer lo adecuado para satisfacer esos intereses en ordenación con las exigencias que plantean esos intereses y su ordenación al bien común.

A partir de estas afirmaciones, se suceden una serie de cuestiones que, en los apretados límites de trabajo, más que exponerse y analizarse exhaustivamente, se esbozan como una primera y necesaria aproximación al tratamiento del problema.

2.- Interpretar consistentemente el régimen normativo vigente.

De la lectura del artículo 550 del Código Aduanero surge que el “régimen de envíos postales” es concebido para las operaciones que involucran la intervención de una “administración de correos”remitente y otra “receptora”, de acuerdo a los tratados internacionales aprobados y reglamentación vigente.

Es decir, la concepción del Código responde a la situación vigente a la fecha de su dictado, esto es, la de un monopolio estatal de la actividad postal, establecido por la vieja Ley de Correos 20.216 y su reglamentación.

Es en este punto donde se debe señalar que el régimen postal argentino sufrió una profunda transformación, cuyo hito más importante fue el dictado del Decreto 1187/93, en cuyo artículo 1ro se dispuso la supresión del monopolio postal, declarando que el mercado postal nacional e internacional será abierto y competitivo.

Esta norma, de rango legal de acuerdo a la delegación legislativa por la que fue dictada, ha importado una sustantiva modificación del régimen postal, impactando sobre algunos de los elementos tenidos en cuenta por el Código Aduanero en el referido artículo 550 y siguientes, para el régimen especial de estos envíos.

Cabe también agregar que el Decreto 1187/03 no se detiene en declarar desmonopolizado y abierto a la competencia al mercado internacional, sino que también da expreso reconocimiento a la existencia de estas empresas prestadoras internacionales, declarándolas sujetas a la normativa postal específica.

El Decreto citado es explícito al respecto en el artículo 5to del Decreto 1187/03   : Definese a los fines de este decreto como actividad del mercado postal, a las actividades que se desarrollen para la admisión, clasificación, transporte, distribución y entrega de correspondencia, cartas, postales impresos, encomiendas de hasta CINCUENTA (50) kilogramos, que se realicen dentro de la REPUBLICA ARGENTINA y desde o hacia el exterior. Esta definición incluye la actividad desarrollada por los llamados «courriers», o empresas de «courriers» y toda otra actividad asimilada o asimilable…”(El subrayado es mío).

De lo expuesto, surge con claridad que del régimen específicamente postal, no sólo el Correo Oficial de la República Argentina sino todo otros prestador de servicios internacionales está alcanzado por esta normativa de fondo, que le importan un régimen de inscripción específico (arts. 10 y 11 del Decreto 1187/93), normas relativas a la publicidad de sus servicios, responsabilidad frente al cliente y sujeción a una Autoridad de Control específica, a saber, la Comisión Nacional de Comunicaciones (ver artículos 16 y 17 Decreto 1187/93).

En estas condiciones, el régimen aplicable y la Autoridad que regula y controla a estos sujetos prestadores y al servicio en su integridad son los que surgen de las normas mencionadas, involucrándose el servicio aduanero en aquel tramo de las prestaciones que implican el egreso o ingreso de objetos al territorio nacional.

Por tanto, y sin perjuicio de los mayores análisis que habría que hacer sobre la actual interpretación de los artículos 550 a 559 del Código Aduanero y su reglamentación, es claro que los servicios que prestan el Correo Oficial y estas empresas están sujetos a una normativa de fondo específica, debiendo analizarse su consistencia con el aludido régimen aduanero especial de envíos postales

El desafío es encontrar un esquema de interpretación, dentro del régimen jurídico vigente, que compatibilice las indelegables exigencias que plantea el control aduanero sobre el egreso y egreso de mercaderías al territorio nacional, dentro de un entorno que no desnaturalice el necesario régimen ágil de libramiento que corresponde a esta vía postal (conf. Artículos 559 del Código Aduanero y 6to del Decreto 1187/93).

3. Discernir la naturaleza de estas prestaciones.

Es particularmente feliz la calificación que el Código Aduanero efectúa sobre estos servicios en los artículos 550 a 559, denominándolos “envíos”.En efecto, se trata de un término mucho más acorde con su real naturaleza, que al concepto estático de “mercadería” le añade un concepto dinámico, más vinculado a un servicio de comunicación.

En ese sentido, es preciso reflexionar sobre el hecho que, en la base de estas prestaciones, subyace la existencia de un sujeto que “envía” (“remitente”) y otro sujeto que “recibe” el envío (“destinatario”), que son distintos de los sujetos que lo encaminan, ya sea administración o administración de correos, “courier” o “empresa de couriers”.

El quid que distingue a estos servicios es, precisamente, el de ser  facilitadores de intercambios internacionales, comprometiendo una entrega en dirección o persona determinada (“servicio puerta a puerta”) incluso bajo ciertas exigencias de urgencia o tiempo de entrega comprometido (“ servicios expresos”).

Estos caracteres distinguen netamente estas prestaciones de lo que debe considerarse como el “transporte general de cosas”, exigiendo un consideración diferencial que los atienda, pero sin descuidar, en lo que al servicio aduanero respecta, la atención de estrictas pautas de control en lo que se refiere al tratamiento de las mercaderías y a la propia utilización del régimen.

Lo cierto es que esta nueva realidad modifica la previsión original de los Artículos 550 a 559 del Código Aduanero, cuya interpretación, insisto, debe actualizarse sobre la base de esta nueva realidad, que establece un mercado internacional en el que juegan, no sólo el Correo Oficial, sino además otros operadores cuya inscripción o autorización para funcionar es otorgada por un régimen específico y por una Autoridad de Control distinta al servicio aduanero.

4.- Delimitar las competencias del Estado: autoridad postal y servicio aduanero.

Teniendo en cuenta las normas vigentes y lo que se ha expuesto sobre la naturaleza de estos servicios, se pueden discernir las competencias estatales en la materia.

Estos servicios internacionales se encuentran sujetos a control y regulación, en su integridad, por la Autoridad estatal específicamente designada por el Decreto 1187/03,a saber, la COMISION NACIONAL DE COMUNICACIONES.

Esta sujeción implica que sea ésta autoridad administrativa la que intervenga en lo que se refiere al otorgamiento y acreditación de su calidad de operadores de estos servicios, de verificar y fijar las exigencias mínimas para ofertarlos y prestarlos, intervenir en todo lo que respecta al régimen disciplinario y a la vinculación con los usuarios, en fin, es la Autoridad específica que entiende en el régimen sustantivo que regula estos servicios.

No obstante ello, y siendo de la naturaleza de estas prestaciones su carácter internacional, el servicio aduanero es competente en los trámites vinculados al egreso o ingreso del territorio aduanero. En otros términos, lo relativo al régimen y control de las importaciones y exportaciones de mercaderías que circulan a través de este  tipo de envíos.

Por tanto, se advierte la necesidad de profundizar en la definición de cometidos y, a su vez, establecer una actuación coordinada de las distintas áreas del Estado con intervención necesaria en la materia.

A propósito, me parece adecuado enfatizar que la calidad de “operador” habilitado para acceder a realizar este tipo de servicios es un título que se otorga en función de un régimen  y por una Autoridad estatal distinta al servicio aduanero, por lo que éste sólo deberá permitir el acceso al régimen especial del Capítulo octavo de la Sección VI del Código al Correo Oficial o a prestadores debidamente acreditados.

Quedan, como cuestiones a plantear seguidamente, cuál es el real rol que les cabe a estos operadores internacionales frente a la Aduana y cómo ésta debería plantear la estructura de control necesaria para los envíos.

5.- Definir el correcto status de los operadores de estos servicios.

Corolario, entonces,  de lo antes expuesto es la necesidad de definir el correcto status, ante el servicio aduanero, de estos operadores de servicios internacionales (Correo Oficial y prestadores privados habilitados), a la luz de lo que plantean las normas aplicables y las exigencias de estos servicios.

Como antes se esbozó al aludir a la particular estructura de estos servicios, los mismos implican una actividad que comunica a dos sujetos que son, en realidad, los titulares de la operación, a la hora de considerarla como una “exportación” o una “importación”.

Es una ficción interpretar que, en estos envíos, el que “importa” o “exporta” es el operador, cuando la realidad indica que se están prestando servicios para terceros, que son los reales importadores o exportadores.

En tal sentido, y en la realidad de los hechos, sería mucho más adecuado no sólo para la facilitación de estos servicios sino principalmente para el genuino control aduanero, que a estos operadores, incluido el Correo Oficial, se los trate como “Auxiliares del comercio y del Servicio Aduanero” (Título II del Código Aduanero, especialmente artículo 37, 2do párrafo y 3 del Decreto Reglamentario nro.1000/82).

La asignación del status arriba mencionado respondería claramente a la real prestación que se realiza con estos servicios, implicando la asignación de las responsabilidades específicas que dicha condición implica y la posibilidad de exigir el régimen de garantía que corresponda, agilizando la vía y, a su vez, fortaleciendo el entorno de control aduanero de este segmento de servicios.

Se reitera que esta calificación sólo sería posible previa acreditación de la existencia y vigencia del título específico de operador internacional habilitado por la Autoridad de Control específica, constituyendo ello un presupuesto inexcusable para esta calificación subjetiva especial ante el servicio aduanero.

6.- Construir un entorno de control inteligente.

Lo hasta aquí expuesto allana el camino hacia la comprensión de lo que debe ser el auténtico régimen de control de este régimen especial.

No basta, entonces, limitar el control a los operadores de los mismos, bajo la ficción de considerarlos “importadores” o “exportadores”.

No basta, tampoco, limitar el control, a una aleatoria verificación física de los envíos que ingresan o egresan con cada embarque.

Debe reconocerse el dato de la realidad de que estos servicios son prestados a terceros distintos de los operadores, y que son éstos los reales utilizadores del régimen especial.

Independientemente de las exigencias propias de ágil vía de ingreso o egreso que implica este régimen, no es menos cierto que los operadores, al ser contratados, recaban y disponen de una considerable información relativa al envío que, adecuadamente tratada, resulta ser de crucial valor para trazar una real política de control sobre el régimen.

En efecto, el operador no sólo recibe el envío y lo entrega, sino que además recolecta información extraordinariamente útil y sensible para una tarea de control, a saber: identificación del remitente y del destinatario, vía de transporte elegida, determinación de la mercadería objeto del envío, lugar de ingreso o egreso al país, tramitación interior hasta la entrega, en fin, una serie de circunstancias que hacen a la integralidad del servicio.

Esa información, adecuadamente sistematizada y disponible para el servicio aduanero, da la posibilidad de establecer una estrategia de inteligencia fiscal para prevenir y detectar posibles desnaturalizaciones  o fraudes que pudieran intentarse con  la utilización del régimen, que no son detectables a través de la inspección física aleatoria que se hace de cada embarque.

Es de la esencia de estos servicios que el operador ofrezca al cliente información en tiempo del tránsito de su envío, por lo cual utilizar esta herramienta informática como apoyo para la tarea de control aduanero no es sino optimizar y transparentar la utilización del régimen.

Así, el servicio aduanero podrá obtener, de los propios operadores, información secuencial sobre los envíos remitidos por o hacia un sujeto en un determinado lapso de tiempo, o cuáles involucraron determinados tipos de mercaderías, cuáles son los volúmenes de importación y exportación, vías utilizadas etc., una infinidad de combinaciones datos que implicarían una trascendental mejora de los procedimientos que actualmente se implementan en la materia.

En tal sentido, bastará que el servicio aduanero defina las exigencias en materia de sistemas, contenido de información, documentación, condiciones y plazo de conservación de la información para que la Autoridad de control específica los exija como condición sine qua non para el otorgamiento de la calidad de prestador habilitado para la utilización de este régimen aduanero especial.

Con estas reflexiones se aproxima la auténtica coordinación que debería generarse a nivel Estado para ingresar definitivamente en una regulación consistente e integral para este mercado de servicios.

7.- Considerar la situación diferencial del Correo Oficial.

No obstante estas reflexiones sobre la existencia de un “mercado” de estos servicios, es preciso señalar que la propia esencia de lo que significa el “servicio postal” impide la reducción de la cuestión a términos absolutos de “mercado”. En efecto, el servicio postal está inescindiblemente ligado al derecho fundamental a la comunicación, independientemente de toda especulación sobre los costos que ello implique.

Por ello, es obligación de los Estados (a través de sus operadores oficiales) garantizar la provisión, no sólo a nivel nacional sino también internacional, de un elenco de prestaciones básicas de calidad, accesibles no sólo económica sino también físicamente en todo el país (cobertura geográfica del Correo Oficial).

Esa combinación de exigencias, a saber, servicios básicos de calidad, accesible económicamente para todos los usuarios (tarifas) y disponibles a través de puntos de atención en todo el país, no es sino el concepto Servicio Postal Universal, deber esencial del Estado en la materia, y cuyo responsable operativo es el Correo Oficial.

La existencia de este “servicio público” en cabeza del Correo Oficial amerita un tratamiento diferencial por parte del servicio aduanero, al menos en lo que hace a las prestaciones incluidas en el servicio universal, por lo que deberán analizarse las medidas conducentes atendiendo a equilibrar debidamente esta diferencia estructural que aquél tiene con los prestadores privados, que sólo desarrollan actividades rentables, con la necesidad de no habilitar privilegios que distorsionen al mercado.

En este sentido, el Correo Oficial, respecto de este régimen debiera ser calificado auxiliar del comercio y del servicio aduanero en la materia.

8.- Conclusiones

Se ha expresado en este breve trabajo que, en esta materia, conviven disposiciones de distinta jerarquía normativa y distinto origen, muchas veces de difícil conciliación  y aplicación, las cuales dan lugar a interpretaciones y situaciones que no facilitan el logro de las finalidades públicas y privadas vinculadas a este segmento de prestaciones.

Se ha procurado poner el foco de atención en un segmento de actividades de servicios que disponen de un gran dinamismo como herramienta de comunicación y de integración para el desarrollo de la economía nacional, en aras a implementar las medias que coadyuven a su facilitación en un entorno de transparencia, información y control.

No debe perderse de vista que en esta materia están involucrados el derecho esencial a la comunicación, como también la facilitación de herramientas que hacen a la vinculación de la economía nacional con el mundo, en un contexto global de permanente innovación.

En tal sentido, las regulaciones nacionales deben adaptarse, marcos razonables que fomenten la operatoria y evitando abusos y fraudes, lo que implica, también, una profunda toma de conciencia sobre la necesidad de transformar los conceptos y las herramientas que se utilizan para el ejercicio de la indelegable tarea de control del Estado, aduanera en particular.

Como se ha dicho, este trabajo sólo pretende plantear la cuestión, incentivando a los necesarios análisis y discusiones que deben llevar a la toma de decisiones más adecuada. Sí parece adecuado señalar, a guisa de conclusión, que resultan urgentes esas tareas, habida cuenta que en el tema se juega una concepción de país que debe tomar debida nota de la necesidad de fomentar herramientas que posibiliten el desarrollo e integración regional y mundial de su economía.

Dr. Alfredo Javier Pérez

aperez@cnc.gov.ar

Junio 2004