Áreas operativas no definidas en el Código Aduanero – Zonas de Alijo en el Río de la Plata – Mg. Marcelo Norberto Sposato

Introducción:

En el presente artículo, analizaremos las áreas donde se realizan las operaciones de alije ubicadas en el Río de la Plata. Dichas operaciones se realizan en ámbitos espaciales denominados zonas de alijo y complemento de carga. Se trata de un tema que no está desarrollado en la doctrina y que, como de demostrará, surgen al profundizar sobre el asunto, algunas características que resultan interesantes de destacar. En consecuencia, estimamos que este texto ayudará a comprender un aspecto que no está definido en la columna principal que sostiene el andamiaje del Derecho Aduanero que es nuestro Código Aduanero (en adelante CA).

Antes de adentrarnos en el tema principal, vamos a recordar en que consiste la operación de alije. Tal como definiéramos en el artículo “Operaciones no comprendidas en el Código Aduanero. Régimen de Alije de petróleo crudo y derivados”, publicado en este mismo sitio y que para mayor abundamiento recomendamos remitirse, la operación de alije, es aquella mediante la cual se transfiere parte o a totalidad del cargamento de un buque mayor a una embarcación menor, cuando el primero tiene un calado que supera la profundidad del o los puertos de destino y/o la de los canales que acceden a él o a ellos. En resumen, se recurre a este tipo de régimen, cuando el buque oceánico no puede arribar a destino. Por esa razón, con el objetivo de disminuir su calado, parte o el total de su carga se transfiere a una o varias embarcaciones menores.

Zonas de Alijo:

En el caso de nuestro país, existen dos tipos de zonas de alijo: las que se encuentran bajo la jurisdicción exclusiva de la República Argentina y las que se encuentran en el Río de la Plata que, como veremos, están ubicadas en aguas de uso compartido con la República Oriental del Uruguay.

Zonas de Alijo bajo jurisdicción exclusiva nacional

En la mayoría de los casos, las zonas de alijo son ámbitos acuáticos que están bajo la soberanía de un país y es la autoridad naval de cada uno de éstos la que autoriza las áreas donde se permiten realizar las operaciones de alije. En el caso de nuestro país, la Prefectura Naval Argentina puede establecer zonas de alijo dentro de la jurisdicción argentina. Las áreas determinadas por la autoridad marítima están ubicadas en los siguientes sitios: a) en el río Paraná Guazú la comprendida entre los kilómetros 172 al 173 margen izquierda fuera del canal[i]; b) en el río Paraná, entre los kilómetros 452 al 453 y 593,5 al 594,5 ambos sobre la margen izquierda fuera del canal[ii]; c) área de Bahía Blanca[iii]; d) área de Comodoro Rivadavia y Caleta Olivia[iv].

Por otro lado, se ha constituido la “Zona de fondeo y espera de practicaje en aguas del Río de la Plata de jurisdicción Nacional”[v], también denominada Zona Común o Rada La Plata, donde se les permite a los buques, además de fondear y esperar, realizar operaciones de “bunker o carbonera”[vi]. Esta zona se encuentra dentro de la franja de jurisdicción exclusiva que la Argentina posee en el Río de la Plata.

El Tratado del Río de la Plata y sus zonas de Alijo

Es importante destacar, que después de la reforma de nuestra Carta Magna en 1994, el Art. 31 de la Constitución Nacional, en relación a la jerarquía entre los tratados internacionales y las leyes de la Nación, dio jerarquía constitucional a la posición “monista” insinuada por el fallo de la Corte Suprema en el precedente Ekmekdjian[vii]. Por lo tanto, a partir de la reforma de la Constitución, se determinó que los tratados internacionales tienen supremacía sobre el derecho interno despejando las dudas interpretativas, modificando de esta manera a la denominada pirámide jurídica de nuestro sistema legal.

Por esta razón, la utilización de los espacios bajo análisis, estarán sometidos a la regulación del Tratado del Río de la Plata, que tiene supremacía, como se ha expuesto, por sobre las leyes nacionales, destacándose en la actividad aduanera la Ley 22.415. Por consiguiente, como quedará demostrado a continuación, es en virtud de dicho Tratado internacional y no del CA, que los agentes de Aduana asignados en las operaciones de alije en las zonas delimitadas a tal fin en el Río de la Plata, tengan jurisdicción para realizar las tareas de control.

Volviendo al Tratado, en éste, se establecieron franjas costeras que pertenecen a cada Estado, aguas de uso común, normas sobre la libertad de navegación, canales e infraestructura y una zona común de pesca más allá del mar territorial. Asimismo, abarca aspectos relativos al uso y mantenimiento de los canales de navegación, obras e infraestructura, operaciones y zonas de alijo y complemento de carga y recursos del suelo y subsuelo. Las partes rigen el sistema jurídico del convenio, a través de un sistema administrativo binacional asentado en comisiones administrativas, científicas y técnicas. Las mencionadas comisiones se denominan: Comisión Administradora del Río de la Plata y Comisión Técnico Mixta del Frente Marítimo.

Respecto a su delimitación, el Tratado dispone que el Río de la Plata se extiende desde el paralelo de Punta Gorda hasta la línea recta imaginaria que une Punta del Este, en la República Oriental del Uruguay, con Punta Rasa del Cabo San Antonio en la República Argentina[viii]. La citada línea conforma el límite exterior del Río de la Plata.

Se establece para cada parte una jurisdicción exclusiva en una zona adyacente a las costas de cada uno de ellos. Esta franja costera tiene un ancho de 7 millas marinas entre el límite exterior del río y la línea recta imaginaria que une Colonia (República Oriental del Uruguay) con Punta Lara (República Argentina) y desde esta última línea hasta el paralelo de Punta Gorda tiene un ancho de 2 millas marinas[ix]. En síntesis, la franja costera perteneciente a cada Estado tiene un ancho de 2 millas en la parte más angosta del río y de 7 millas marinas en su parte más ancha. Sin embargo, los límites inferiores de cada franja costera, harán las inflexiones necesarias para no sobrepasar los veriles de los canales situados en las aguas de uso común, y para que queden incluidos en la franja costera de cada país, los canales de acceso a sus respectivos puertos (figura 1).

Figura 1. Límites del Río de la Plata (Fuente: Comisión Administradora del Río de la Plata)

Con relación a la jurisdicción, en el régimen internacional, normalmente se les aplican a los buques que navegan en alta mar, la ley y la jurisdicción del Estado cuya bandera enarbolan. De modo contrario, se aplica la ley y la jurisdicción del Estado ribereño[i] cuando un buque de otro pabellón surca sus aguas territoriales. En cambio, el Río de la Plata posee un régimen particular ya que fuera de las franjas costeras, cada parte ejercerá jurisdicción sobre los buques de su bandera y sobre aquellos de terceras banderas en caso de siniestros con buques de ese Estado parte. De igual manera se ejercerá jurisdicción cuando se afecte la seguridad o se cometan hechos ilícitos con efectos en su territorio, cualquiera fuera la bandera del buque involucrado. En caso de que afecte ambos Estados, prevalecerá aquel cuya franja costera se encuentre más próxima al lugar de aprehensión del buque[ii]. Para los casos no contemplados específicamente en las hipótesis anteriores, se aplica la jurisdicción del Estado cuya franja costera esté más próxima al sitio en que se produjeran los hechos[iii]. Además, se autoriza la persecución del buque infractor por parte de la autoridad interviniente que verificara un ilícito hasta donde comienza la franja costera de la otra parte. En caso de que el buque infractor penetrara en dicha franja costera, el perseguidor deberá solicitar la colaboración de la otra parte. Esta, en caso de apresar al buque infractor, deberá entregarlo para su juzgamiento a la autoridad que inició la persecución[iv]. Por último, si un buque de una de las partes es sorprendido y apresado por autoridades de la otra en aguas de uso común, en flagrante violación de las normas vigentes sobre pesca, conservación y preservación de recursos vivos o contaminación, deberá comunicarlo a la otra parte y poner a disposición de sus autoridades al buque infractor[v].

Específicamente, en el Capítulo IV de la Ley 20.645, titulado “Facilidades portuarias, alijos y complementos de carga”, se establecen las normas que deben aplicarse en las áreas de alijo y complemento de carga. Entre ellas se dispone que dichas tareas se realizarán, exclusivamente, en las zonas que fije la Comisión Administradora con un número igual de zonas situadas en la proximidad a las costas de cada parte, pero deberán estar fuera de las franjas costeras de ambos Estados. Las zonas de alijo podrán ser empleadas por las dos partes[vi], con intervención de las autoridades de la parte que sea el destino de la carga alijada[vii]. En los complementos de carga intervendrá la parte del puerto del que ésta provenga[viii]. En caso de destino o procedencia de terceros Estados intervendrá la autoridad del Estado más próximo a la zona de franja costera[ix].

El texto original del Tratado disponía que, hasta tanto la Comisión Administradora fijara las zonas de alijos y complementos de carga, se establecían, a esos efectos, la Zona “A” o “Alfa” próxima a la costa uruguaya y la Zona “B” o “Bravo” cercana a la costa argentina, pero fuera de sus respectivas zonas costeras exclusivas[x]. Con el transcurrir del tiempo se agregaron las zonas de alijo “C” o “Charlie”[xi] y la “D” o “Delta”[xii] y la zona “Alfa” fue reubicada y se incrementó su área[xiii] (figura 2).

En resumen, en el Río de la Plata se encuentran definidos cuatro zonas de alijo y complemento de carga, en aguas de usos común, a los efectos de dar mayor eficacia a los servicios portuarios. Se situaron dos zonas en la proximidad de la costa argentina (“Bravo” y “Charlie”) y las otras dos cercanas a la costa uruguaya (“Alfa” y “Delta”), pero fuera de las respectivas franjas costeras. Dentro de estas áreas, las naves están autorizadas para efectuar maniobras de transferencia de carga que son controladas por la autoridad marítima correspondiente.

Figura 2. Zonas de alijo y complemento de carga (Fuente: “Zonas de fondeo, interferencias con actividades pesqueras uruguayas, y elementos para la planificación espacial marina en el Río de la Plata”, MARÍN, LÓPEZ, CHOCCA, & GÓMEZ, 2018, pág. 224).

Análisis desde el derecho aduanero y marítimo:

Como primera observación se debe considerar que las disposiciones del CA, rigen en todos los lugares sometidos a la soberanía nacional, con deducción de los exclaves y la inclusión de los enclaves constituidos a su favor.

Con respecto al concepto soberanía, Jean Bodin la define como “el poder absoluto y perpetuo de una República”[i]. Por su parte, la Real Academia Española la define como “poder político supremo que corresponde a un estado independiente”, entendiéndose como supremo que no tiene superior en su línea. En ese sentido, soberano es el Estado “que ejerce o posee la autoridad suprema e independiente”[ii], es decir, quien tiene la facultad de dictar leyes para su aplicación obligatoria dentro de un espacio geográfico y cuidar que efectivamente se cumplan. Por lo que soberanía, no consiste solamente en el dictado de las leyes, sino también en cuidar que efectivamente se cumplan. En conclusión, la soberanía es privativa de cada nación, pero existen en el mundo algunos casos donde dos estados la comparten sobre un tercer territorio, a fin de evitar una disputa[iii].

A todas luces, se puede observar que las zonas de alijo y complemento de carga se encuentran en una zona que, en virtud del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, está administrada por una comisión conformada por las partes que firmaron el acuerdo. Por lo tanto, en atención al régimen particular que posee el Río de la Plata, ninguno de los dos países tiene soberanía exclusiva en ese ámbito. En otras palabras, ninguno de los dos países “ejerce o posee la autoridad suprema e independiente” sobre dicho espacio geográfico. Es decir que la República Argentina tiene soberanía exclusiva en su franja costera, en cambio, en el área que se estableció como “aguas de uso común”, su soberanía no es plena, es decir que está restringida y sólo tiene jurisdicción en los siguientes casos:

• sobre los buques que enarbolan su pabellón;
• sobre los buques de terceras banderas en caso de siniestros con buques de bandera argentina;
• cuando se afecte la seguridad o se cometan hechos ilícitos con efectos en su territorio, cualquiera fuera la bandera del buque involucrado;
• cuando un hecho afectase a ambos Estados, prevalecerá nuestro país si su franja costera se encuentra más próxima al lugar de aprehensión del buque;
• para las situaciones no contempladas específicamente en las hipótesis anteriores, se aplica la jurisdicción argentina si su franja costera está más próxima al sitio en que se produjeran los hechos.

Las cuatro zonas de alijo y complemento de carga destinadas para que se realicen ese tipo de operaciones, podrán ser utilizadas por los dos Estados firmantes del Tratado, pero intervendrán las autoridades argentinas cuando se den cualquiera de las situaciones:

a)    para las operaciones de alije, cuando la carga a ser alijada tenga como destinatario un puerto argentino;

b)    en caso que se trate de un complemento de carga, si el puerto de donde proviene la carga procede de nuestro país.

Es decir que en el caso de las operaciones de alije, Argentina tendrá jurisdicción exclusiva sobre dichas operaciones y los buques que intervienen en ellas, sólo en los casos en que las cargas a ser alijadas tengan como destino un puerto de nuestro país.

Las autoridades representantes de nuestra Nación, que pueden y deben intervenir en la fiscalización de este tipo de actividad son:

a)    el personal aduanero, que se compone de:

1) un Oficial de Bahía[iv] que se encarga, entre otras tareas, de formalizar el arribo del medio de transporte por vía acuática y de realizar el control documental del Manifiesto General de la Carga;

2) un Medidor[v], cuya tarea consiste en controlar las cantidades alijadas y extender un Certificado de Alije por ellas;

b)    la Prefectura Naval Argentina, que debe resguardar la seguridad de la vida humana en el mar y prevenir y luchar contra la contaminación.

Queda por analizar si las zonas de alijo descriptas, están alcanzadas por alguno de los institutos consagrados por el CA en lo concerniente a los ámbitos espaciales. Para ello, hay que ponderar el status de río internacional que posee el Río de la Plata. En nuestro Código, se dispone que los ríos internacionales[vi] no constituyen territorio aduanero, general ni especial. Cabe afirmar que mientras no se disponga de otro modo, se trata de ámbitos no arancelarios. La doctrina suele denominar a estos ríos también como divisorios, contiguos o fronterizos, puesto que separan dos Estados haciendo las veces de frontera entre ambos[vii]. El CA[viii], complementado con su Decreto Reglamentario 1001/82, establece dos ámbitos de control adyacentes a la costa de los ríos internacionales[ix]:

a)    la zona de vigilancia especial, que es una franja de la zona secundaria aduanera, que consiste en una línea interna paralela a la ribera, trazada a una distancia de cien kilómetros[x];

b)    la zona marítima aduanera, es una franja del mar territorial argentino y de los ríos internacionales, medida desde la línea de las más bajas mareas y una línea externa paralela a ella, trazada a una distancia de quince kilómetros. No obstante, cuando la mencionada distancia supere el ámbito sometido a la soberanía nacional, tal distancia llega hasta el límite que corresponde a esta última[xi]. Este es el caso del Río de la Plata que, al tratarse de un río internacional, atento la jurisdicción compartida con Uruguay, la distancia de la franja a la que nuestra Nación tiene soberanía, se adaptó en virtud del Tratado firmado en 1973. Es decir, 2 millas en lo que se denomina Río de la Plata superior (parte angosta) y 7 millas en el inferior donde se hace más ancho, equivalentes a 3,70 y 12,96 kilómetros respectivamente.

En consecuencia, la gran diferencia que se observa, es que el Código se aplica sobre los ámbitos espaciales sometidos a la soberanía de la Nación Argentina (o en los enclaves, en virtud de sendos convenios internacionales), en cambio en el Tratado del Río de la Plata, por encontrarse las zonas de alijo y complemento de carga fuera de las franjas exclusivas de cada parte, es decir en la zona “mixta” o dentro del área de “aguas de uso común”, la jurisdicción se aplica sobre los buques que participan en aquellas operaciones en virtud del Tratado bilateral. De manera que, estamos en presencia de los siguientes elementos:

a)    el alije, es un procedimiento que se desarrolla entre dos buques en un espacio acuático donde la jurisdicción se encuentra regulada por ciertas reglas acordadas mediante un tratado internacional;

b)    la jurisdicción exclusiva de cada parte, impera sólo sobre los medios de transporte que participan en la operación;

c)     el control operativo, relacionado a las cantidades trasvasadas, está a cargo del Servicio Aduanero. Por otra parte, los Agentes de Transporte Aduanero, que son auxiliares del comercio y del servicio aduanero, representan a los transportistas involucrados en la operación.

De la ponderación de estos elementos, se puede ver que se trata de una solución novedosa para la aplicación del control aduanero, si se lo compara con las disposiciones de control que emanan del CA donde son aplicadas en ámbitos que se encuentran bajo la soberanía exclusiva de la República Argentina (o en un enclave constituido a su favor), con una intensidad mayor o menor dependiendo de los ámbitos de control definidos en aquel. No obstante, en este caso la fiscalización se produce en una “zona gris” donde no impera en forma excluyente la legislación de un único país, sino que se trata de un ámbito donde la soberanía es compartida por dos países cuyas aguas son de uso común, atento que las zonas de alijo se encuentran fuera de la zona marítima aduanera argentina.

De lo expuesto, pareciera ser que se trata de un ámbito que está fuera del alcance del CA, o por lo menos donde no se cumple de manera plena la premisa instituida en su artículo 1º, aunque la operación e intervención del personal aduanero esté respaldada por un tratado internacional, como el Tratado del Río de la Plata, y por la Resolución ANA 3125/88 y su modificatoria, la Resolución ANA 997/89.

Conclusiones:

Las operaciones de alije, se desarrollan en aguas del Río de la Plata que son de uso común con la República del Uruguay en virtud de un tratado internacional, donde rige, a nuestro entender, de manera plena el Tratado del Río de la Plata y no el CA. Es en virtud de dicho tratado, y no del CA, que el personal aduanero tiene jurisdicción para realizar el control de esas operaciones en las zonas de alijo delimitadas para tal fin en el Río de la Plata. En consecuencia, se trata de operaciones que se realizan en áreas delimitadas, que se encuentran fuera de las franjas costeras de ambos Estados (zona marítima aduanera) y que pueden ser utilizadas por ambas partes, donde interviene la parte que será el destino de la carga alijada. Por consiguiente, entendemos que sería de suma importancia definir de manera explícita en el CA, tanto la operativa como las áreas donde se desarrollan. En otras palabras, que la Ley 22.415 recoja las disposiciones del TRP que interesen en cuanto al ámbito espacial y el control aduanero. Nos basamos en dicha afirmación, puesto que los agentes aduaneros actuantes tienen jurisdicción de control, puntualmente sobre los buques que participan en una operación que se desarrolla fuera de los ámbitos espaciales definidos en el art. 1º del CA.

Mgtr. Marcelo Norberto Sposato

Octubre 2.021