Bases preliminares de la reforma tributaria post-COVID 19 en Colombia – Dr. Omar Sebastián Cabrera (desde Colombia)

Introducción

No es un secreto que las medidas de cuarentena y aislamientos obligatorios implementadas con ocasión a la pandemia global generada por el COVID-19 pasaron una factura muy importante a las economías del mundo. De esta manera, la proyección de crecimiento económico durante el año 2020 tuvo una caída significativa en la mayoría de los países del mundo, en donde se evidenció, entre otros, una contracción del Producto Interno Bruto (PIB) y un aumento relevante de la deuda pública en varias regiones del globo, particularmente en América Latina.

Obviamente, Colombia no fue la excepción a este panorama económico negativo, considerando que el PIB nacional se redujo en un 6,8% durante 2020 y el desempleo tuvo un crecimiento exponencial en este año, manteniendo niveles alarmantes en el primer trimestre de 2021. Así mismo, la búsqueda de recursos por parte del Estado colombiano para enfrentar la crisis sanitaria y económica derivó en un aumento de la deuda pública colombiana que llegó a puntos críticos del 61% del total del PIB y un déficit fiscal de casi un 7,8% del PIB.

Así las cosas, esta coyuntura actual obligó al gobierno nacional a iniciar las discusiones para presentar al congreso una reforma tributaria que procure una recuperación económica y, adicionalmente, pueda dar un parte de tranquilidad a las agencias de calificación de riesgo internacional, ya que si no se toman cartas en el asunto de manera inmediata es posible que Colombia pierda el grado de inversión internacional, lo que supondría un durísimo golpe financiero al país al hacer más caro y oneroso el endeudamiento externo. Igualmente, la propuesta también busca obtener recursos para mantener y mejorar programas sociales en el territorio colombiano, con la finalidad de reducir los índices de pobreza y garantizar una renta mínima a ciertas personas en especial vulnerabilidad.

Sin embargo, incluso antes de la pandemia para nadie era un secreto que el sistema tributario colombiano se ha caracterizado por poseer una serie de falencias estructurales que vienen de tiempo atrás y no han podido ser corregidas, motivo por el cual se había previsto la creación de un comité de expertos tributarios, incluidos diestros nacionales y extranjeros (incluso miembros de la OCDE), para proponer una reforma tributaria de alguna manera estructural, los cuales recientemente dieron a conocer al país su reporte final y sugerencias para el mejoramiento de nuestro régimen impositivo.

Hechos los comentarios introductorios, esta nota breve está dirigida en hacer un recuento general de los puntos más cardinales de la reciente propuesta de reforma fiscal socializada por el gobierno de Colombia y denominada “Ley de Solidaridad Sostenible”, sin antes mencionar que se trata de una proposición que puede estar sujeta a modificaciones durante su trámite legislativo, con lo cual hay que esperar al texto final, considerando que ciertos segmentos políticos tienen una marcada oposición contra este proyecto de ley o algunas de sus columnas vertebrales.

1. Impuesto sobre la renta

Naturalmente, uno de los pilares sobre los cuales recae esta propuesta se centra bastante en ciertas modificaciones al impuesto de renta, claramente por la importancia de este tributo en el recaudo del país (casi un 35% del total del recaudo nacional), las cuales se analizan a continuación.

1.1.Personas jurídicas

1.1.1. Tarifa del impuesto de renta para las personas jurídicas

Para fines de ilustración, en este momento la tarifa general del impuesto de renta para las sociedades y, en general, personas morales en Colombia corresponde a un monto fijo del 31%, pero con la normativa actual debería reducirse al 30% a partir del año 2022. No obstante, el proyecto en cuestión busca aplazar esa reducción hasta el periodo fiscal 2023, derivando en que en 2022 se mantenga la tarifa del 31%, y solo desde 2023 quede de manera fija en el 30%.

De otro lado, también se busca establecer una tarifa especial y progresiva para ciertas pequeñas empresas, aunque no se dan lineamientos respecto de quienes calificarían en este régimen, en donde aplicaría una tarifa inicial del 24% para contribuyentes con utilidades a partir de COP 500.000.000 (USD 137.136[1]).

1.1.2. Eliminación de las rentas exentas y tarifas especiales

Con los fines de estimular y fomentar la inversión local y extranjera en ciertos segmentos de la economía, como, por ejemplo, la denominada economía naranja, el agro colombiano o el sector turístico nacional, en Colombia existen regímenes con exoneración completa o parcial del impuesto de renta.

De esta manera, para la finalidad de aumentar el recaudo se plantea la posibilidad de eliminar estos regímenes exceptivos o con tarifas especiales a partir del año gravable 2023, eso sí respetando los derechos adquiridos de los contribuyentes, aunque habría que esperar para conocer cómo sería esta transición legal-tributaria sin que se afecte la seguridad jurídica y la confianza de los contribuyentes.

Empero, hay que hacer hincapié en que el beneficio de tarifa del 0% en el impuesto sobre la renta para la economía naranja y los regímenes de turismo se eliminarían incluso desde el 2022, pero se mantendría hasta 2025 el tratamiento especial que se refiere a la renta exenta por construcción de hoteles. Para finalizar, no se afectaría la tarifa especial para ciertos contribuyentes con operaciones en zona franca (actualmente del 20%, aunque podría ser menor en ciertos casos especiales) y quienes se acogieron al régimen de mega inversiones (que tienen derecho a una tarifa especial del 27%).

1.2.Tributación de las personas naturales

Consideramos que los cambios en la tributación de los individuos corresponden, quizás, al punto donde más injerencia e impacto a largo plazo habría, toda vez que en Colombia el recaudo derivado de la tributación de las personas naturales, ya sean estos empleados, independientes o pensionados, es relativamente baja en comparación con los demás países OCDE, siendo este unos de los aspectos que desde siempre se ha buscado su modificación.

Bajo este panorama el gobierno pretende reducir el umbral para que las personas naturales en Colombia sean contribuyentes o declarantes del impuesto de renta, lo que claramente supone aumentar la base y el número de personas que aporten en este impuesto. Ahora bien, todavía no se conoce de manera formal cuál sería el monto mínimo para contribuir, aunque en medios periodísticos se ha especulado que podría ser de ingresos mensuales de COP 2.500.000 (USD 687[2]).

De otro lado, hay que considerar que en Colombia, de manera histórica, se ha optado por establecer una exoneración en el impuesto de renta para pensiones cuyo valor mensual no excedan de 1.000 UVT[3] o COP 36.308.000 (USD 9.958). Como se observa, esta exoneración es poco equitativa, teniendo en cuenta que una persona que devenga casi USD 10.000 mensuales de pensión no tiene la obligación de pagar impuesto de renta, mientras que alguien que devenga esa misma suma por concepto de salarios u honorarios si contribuye. Por ende, se propone reducir esta exención para que ciertos pensionados se conviertan en contribuyentes; de manera no oficial los medios han señalado que la base mensual sería de COP 7.000.000 (USD 1.920[4]).

Por remate de este tema, es importante indicar que también está la intención de aumentar la tarifa del impuesto a los dividendos para las personas naturales del 10% al 15%.

2. Impuesto al patrimonio

Desde hace un bien tiempo atrás en Colombia se han venido adoptando imposiciones directas a la posesión de capital, con nombres genéricos como impuesto a la riqueza o el patrimonio, como medidas transitorias para aumentar el recaudo, sin dejar de decir que cada uno de estos impuestos se ha implementado con sus propias características.

Dicho esto, el borrador de propuesta sugiere crear un impuesto al patrimonio o riqueza de manera permanente y no transitoria, aunque exclusivamente para las personas naturales, considerando una base de activos globales. Sin embargo, se debe llamar la atención a que el documento no indica sobre qué base arrancaría el deber de pagarlo (tradicionalmente se mide sobre el patrimonio líquido, a saber, patrimonio bruto menos deudas), aunque en este momento la base es de COP 3.000.000.000 (USD 822.819[5]) de patrimonio líquido.

3. Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA)

Uno de los aspectos de mayor polémica en el proyecto gira en torno al IVA, toda vez que en Colombia existen unos regímenes de exclusión, exención y tarifas preferentes de este tributo para ciertos bienes y servicios de primera necesidad, con la finalidad de evitar el efecto regresivo de este elemento de tributación indirecta, en donde dichos tratamientos especiales le cuestan una suma bastante representativa al Estado en pérdida de recaudo.

Realizada la anterior aclaración, el reporte señala el fin del tratamiento exento en materia de IVA, el cual solo se mantendría para las exportaciones, lo que supone que si esos bienes pasan a ser excluidos, el IVA pagado en los insumos se convierte en un costo del producto que se traslada económicamente hablando al consumidor. En caso de convertirse en elementos gravados, el adquirente deberá asumir un IVA que antes no se cobraba. Como se ve, esto puede tener efectos negativos en el consumo, ya que podría derivar en el aumento relevante de los precios.

De otro lado, de manera informal se ha filtrado la intención de que ciertos bienes, como lo son, por ejemplo, el azúcar, la sal o el chocolate de mesa, pasen de la tarifa preferente del 5% que actualmente tienen a la general del 19%. Nuevamente, pese a que esta medida aumenta de manera efectiva el recaudo de forma eficiente, puede tener un efecto nocivo en el consumo, máxime cuando se trata de productos consumidos en la dieta del día a día de los colombianos.

Por último, se plantea que se haga una transferencia monetaria a los hogares más pobres de Colombia con el fin de compensar esta nueva generalidad o universalidad en el cobro del IVA, lo cual consideramos fundamental para afrontar la regresividad de este tributo.

4. Impuestos verdes

Es importante mencionar que uno de los objetivos del gobierno colombiano, desde un punto de vista no tributario, ha sido el de reducir la contaminación y hacer una migración paulatina hacia energías limpias.

Así las cosas, esta tentativa reforma impositiva establece ciertas medidas fiscales encaminadas a colaborar en el cumplimiento de este último objetivo, las cuales son:

• Modificación del impuesto al carbono: actualmente, en Colombia existe un impuesto al consumo de carbono, el cual en este momento grava el consumo de ciertos combustibles fósiles (Gasolina, Kerosene, Jet Fuel, ACPM y Fuel Oil). Ahora bien, se pretende ampliar el hecho generador para que cubra cualquier tipo de combustible fósil adicional a los antes mencionados. Valga decir que los recursos de esta contribución irían a un nuevo fondo llamado FonClima, que se crearía como una cuenta para administrar recursos dirigidos a contrarrestar el cambio climático.
• Modificación al impuesto de vehículos: en el país se cobra un impuesto local a los vehículos, en donde la tarifa depende del valor del carro, considerando unos avalúos preparados cada año por el gobierno. Dicho esto, se pretende agregar un componente a este impuesto que tenga en cuenta el nivel de contaminación que puede generar el vehículo, teniendo en cosideración las características y especificaciones de estos últimos.
• Creación del impuesto a los plásticos de un solo uso: se busca crear un impuesto a los plásticos de un solo uso, con la finalidad de reducir el consumo de este material. Sin embargo, se podrían establecer tratamientos especiales para las empresas que reciclen el plástico. Nuevamente, estos dineros irían a complementar los fondos del FonClima.
• Creación del impuesto a los pesticidas: aquí la idea es crear un impuesto que grave el consumo de estos insumos, aunque no se da mayor detalle de los que serían los elementos objetivos de este tributo.

5. Programas sociales

Considerando una de las finalidades de la propuesta, para el proyecto es fundamental mantener ciertos programas de índole social para contener la pobreza en el país. De esta manera, se mantiene la transferencia a las familias colombianas menos favorecidas bajo el Programa Ingreso Solidario, y se buscan programas nuevos que permitan subsidiar las matrículas estudiantiles de los más pobres en las universidades públicas, subsidios a los aportes a la seguridad social para jóvenes, personas en situación de discapacidad, mujeres mayores de 40 años, adultos mayores sin pensión, entre otros.

Conclusiones

Es claro que, teniendo en cuenta la compleja situación económica que vive actualmente Colombia, se hace necesario implementar una reforma tributaria que nos libre del fantasma de la pérdida del grado de inversión y procure aumentar el crecimiento económico para salir de la crisis y poder lograr una mejora económica constante y prolongada.

Frente a nuestros comentarios sobre los elementos más importantes del proyecto de “Ley de Solidaridad Sostenible”, consideramos que, en materia de personas jurídicas, el fin de los regímenes especiales en el impuesto sobre la renta podría suponer una mayor materialización del principio de progresividad tributaria, considerando el alto costo fiscal que genera este tipo de subsidios o concesiones tributarias para el Estado colombiano.

Creemos que el aumento en la base de contribuyentes que son personas naturales y la reducción de la exención para pensiones altas permite que Colombia dependa cada vez menos de la tributación de las compañías y, de esta manera, esté más en línea con los sistemas tributarios de la OCDE, organismo internacional al cual ahora pertenece. Sin embargo, esto debe venir acompañado con medidas que se focalicen en el aumento del empleo formal y el mejoramiento de los salarios.

En materia de IVA, acabar los regímenes especiales y las tarifas preferenciales podrían hacer más progresivo el impuesto, aunque debe garantizarse un mecanismo de devolución efectivo de este impuesto a las personas con mayor vulnerabilidad económica, precisamente para evitar males mayores a los más pobres. No obstante, debe tenerse presente el posible efecto que esto tendría sobre el consumo local, teniendo en cuenta ese nuevo costo en los bienes y servicios.

Por último, consideramos loable el mantener los programas sociales y crear nuevos para reducir las brechas de la pobreza y también buscar la creación de nuevos tributos verdes que coadyuven y sean un instrumento fiscal adicional para lograr la reducción en la contaminación y la migración hacia las llamadas energías verdes.

Dr. Omar Sebastián Cabrera

Abril 2.021

Magíster y especialista en tributación, Universidad de los Andes, especialista en Derecho Económico Internacional y abogado, Universidad Externado de Colombia. Gerente de impuestos en PricewaterhouseCoopers Colombia.