Es necesario analizar la cuestión de la prestación de los servicios de transporte marítimo y su relación con losoperadores logísticos y auxiliares del comercio exterior, se hará también mención al uso de plataformas digitales y transporte puerta a puerta.
Introducción
En el plano local, se ha producido una gran concentración por la fusión de dos de los tres mayores operadores de nuestro mercado que hacen que entre dos líneas marítimas posean más del 60% del mercado. Este agrupamiento se suma a los intereses que las principales dos líneas poseen en las Terminales del Puerto de Buenos Aires y Dock Sud, y en algunos incluyen el servicio de remolque.
En los últimos años, las grandes líneas marítimas también han mirado hacia las áreas logísticas y de serviciosnormalmente reservadas a las empresas y profesionales de comercio exterior locales. Lamentablemente esta situación no se ha hecho mediante una eficiencia de costos o servicios, sino que se hace mediante la imposición de estos últimos para obtener espacios de carga en los buques (que son escasos).
La justificación económica que las empresas argumentan es la integración vertical, que es la optimización de muchos procesos económicos en cabeza de una misma compañía. En el caso parecería que no se trata de esto último, sino una imposición de servicios más costosos a los importadores y exportadores cuya aceptación lespermite cargarsus mercaderías.
Veamos entonces los antecedentes locales.
Antecedentes legales
La República Argentina poseía normas de la Capitanía General de Puertos que permitían el control de losoperadores portuarios y la regulación de sus servicios y tarifas. Como consecuencia de las normativas de desregulación del estado dictadas en el Gobierno de Carlos Menem, se dictó una norma específica que es eldecreto 817/92 que reguló la actividad marítima en forma muy amplia
Sin perjuicio de tratarse de una norma de naturaleza desregulatoria, tomó la precaución de hacer una reserva especial para la cuestión del tráfico marítimo al establecer en su art. 14 la obligatoriedad de comunicar “sus tarifas, rutas, frecuencias y calidad del servicio a la autoridad competente, y a hacerlas públicas para asegurar la transparencia de los mercados”. Claramente esta norma tuvo por objeto garantizar la prestación y evitar los abusos.
Posteriormente se dictó una reglamentación de la subsecretaria de puertos, vías navegables y marina mercante(La disposición 13/2019) que basándose en las funciones de la Capitanía General de Puertos y en el propio decreto 817/92, estableció la obligatoriedad de informar las tarifas, y servicios prestados.
Claramente, el objeto de dicha norma era mantener control sobre el servicio ya que se vislumbraba cierto gradode potencial abuso, y si bien derogó las facultades que tenía la autoridad marítima (La disuelta Capitanía General de Puertos), mantuvo en la Subsecretaria de Puertos y Vías Navegables el control sobre las tarifas y serviciosde los buques. Por cuestiones de instrumentación, esta norma no se cumple.
Veamos ahora someramente la cuestión económica del negocio marítimo y el avance de las navieras sobre otras actividades.
Aspectos económicos
En la actualidad existe una gran concentración en el mercado de transporte por contenedores. En los hechos 3 alianzas de transportistas marítimos controlan el 90 % del movimiento mundial de contenedores.
Para simplificarlo se trata de los joints o alianzas:
2M: Maersk y MSC, 1° y 2° operadores mundiales.
THE Alliance: Hapag Lloyd, Yang Ming y ONE (unión de las japonesas NYK, K-Line y MOL). Ocean Alliance:Cosco, OOCL, CMA CGM y Evergreen.
Estos joints, que son grupos de empresas navieras que se habrían agrupado para una mejor prestación de tráficos, actúan en el mercado China-Estados Unidos. En los restantes tráficos se establecen prácticas similares, lo que conlleva que los exportadores e importadores pueden contratar en los hechos con muy pocos oferentes (2o 3).
La crisis logística y la reducción de espacios disponibles y contenedores que produjo la pandemia de Covid por su parte, ha producido un aumento de fletes en el orden del 1000% (con variaciones) para los de la costa Atlántica de Sudamérica (ECSA), Esos fletes que resultan de los contratos en masa que se negocian en mercados financieros como el Shanghai Freight Index (SCFI), influyen grandemente en los valores que los operadoresconsiguen para sus transacciones (lo que se denomina mercado spot). En palabras sencillas se puede decir que un flete de 1500 USD hoy puede costar 15000.
En resumidas cuentas, las líneas marítimas están en una situación en la que perciben los mejores fletes de los últimos 15 años y con una concentración sin precedentes en el mercado, a pesar de ser un mercado volátil,variable y con cierto grado de competencia.
Adicionalmente en los últimos años y en forma previa a la pandemia, las empresas marítimas avanzaron sobre lasgestiones logísticas y en el despacho de aduanas. En un primer paso, comenzaron con la provisión de serviciosde transporte terrestre y almacenamiento, y posteriormente incluyeron en algunos países el despacho de aduana como servicio adicional, sumado a la participación en las terminales portuarias. (Hoy Maersk opera en Argentina la Terminal 4 por citar un ejemplo).
Sin perjuicio de lo mencionado en este texto, existe la preocupación sobre ciertas prácticas locales y recientes en las que las líneas exigen la contratación de servicios logísticos y conexos (transporte, depósitos fiscales y eventualmente despacho de aduana) para garantizar espacios de bodega. Estos servicios, lejos de ser más accesibles, son más caros y producen perjuicios al comercio internacional en general, alterando la relación de confianza que un operador tiene con sus proveedores de servicios.
Diversas entidades representativas y profesionales representantes de Despachantes de Aduana y FreightForwarders han indicado su preocupación por estos avances en Estados Unidos, América Latina, Europa y Australia. (Fuente Nick Sawides, The Loadstar.com artículo del 22 de octubre Maersk´s forwarder move could be abuse of its dominant position) Cabe destacar que esta iniciativa es una más de varias que han ocurrido en el pasado, lo que ocurre es que la restricción actual de oferta de bodega, y la concentración extrema han hecho que estén en condiciones de presionar a exportadores e importadores con su posición dominante.
Debemos claramente también analizar las implicancias económicas de la actividad del puerto de Buenos Aires, que según estimaciones del consultor internacional en materia de Puertos el Capitán Martin Sgut en la edición 2008 del Foro Metropolitano, estimó que el Puerto genera globalmente en su actividad 21000 puestos de trabajo y 16000 millones de dólares (incluyendo todas las actividades) lo que a la clara también explica la importancia social y económica de la actividad portuaria y el interés de captar esta renta por parte de empresas de capital extranjero. Entendemos que estos valores, no han variado a la fecha de manera considerable.
El negocio naviero como actividad regulada
Como hemos visto en apartados anterior, la actividad marítima, entendiendo por tal el ofrecimiento de servicios a cargadores locales de importación y exportación está desregulada con la sola excepción del art 14 del decreto 817/92 y la resolución 13/19 de las Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables. En tal sentido, creemos que el país debe tomar un camino similar al de Estados Unidos en el que se considera al servicio marítimo como un servicio regulado (tariff) cuyo precio se encuentra regido por la oferta y la demanda, pero auditado por el estado.
A tal fin, en ese país existe la Federal Maritime Commission que exige que todos los involucrados en elofrecimiento de servicios de transporte de comercio exterior se empadronen, junto con sus formularios de conocimiento de embarque y asimismo registren los servicios, rutas, y cargos adicionales. Esa política activa ha hecho que las líneas moderen los cargos extras que cobran a la carga y no realicen conductas abusivas. (VerShipping Act 1984)
Más aún, en dicho país han cuidado que las Terminales no tengan excesiva participación de los transportistas alos que atienden/ interactúan, como manera de evitar concentraciones nocivas para los cargadores de EstadosUnidos.
Asimismo, las autoridades panameñas a través de la Resolución n° 458 de la Autoridad Nacional de Aduanasha resuelto multar al armador Maersk por ofrecer servicios que deben ser prestados con licencias otorgadas por la autoridad para presentar despachos de aduana. También por su lado, el estado panameño a través del Ministerio de Comercio e Industria ha propiciado acuerdos en los que las líneas se han comprometido ante las agrupaciones que representan el transporte terrestre de Panamá a no intervenir en la logística terrestre debido asu posición predominante en el mercado.
La cuestión de la desregulación de la operatoria del comercio internacional
Este avance sobre los operadores nacionales no solo se da en el transporte marítimo, sino también a través de laoperación de plataformas digitales de los envíos puerta a puerta.
La entidad que nuclea a los Despachantes del Aduanas y Agentes Aduanales de América, España y Portugal(ASAPRA- Asociación Internacional de Agentes Profesionales de Aduana) ha emitido la declaración de Republica Dominicana de 2020 en la que se exhorta a los distintos gobiernos a que el e-commerce priorice el controladuanero, preserve la igualdad de beneficios con el comercio tradicional y del tratamiento con los restantes operadores del tráfico internacional.
También, que se establezcan acuerdos de cooperación internacional para el control, fiscalización, prevención del fraude marcario, mejoras en los controles no intrusivos, medidas para asegurar la autoría de los envíos comofirma ológrafa u otro medio inequívoco de reconocimiento, estandarizar los procedimientos postales y de Courier, el establecimiento de matrices de riesgo e infracciones similares a todos los modos de envío de mercaderías, y la aplicación de nuevas tecnologías como el blockchain para proteger la integridad de la información.
De esta manera, también se protegerá al comercio e industria legítima local, la renta y el control aduanero, la salud pública, el medio ambiente, la seguridad, la prevención del lavado de activos y de narcotráfico.
La logística como un presupuesto para el comercio internacional
Se estima que en los países desarrollados integrantes del OCDE la logística y transporte interno representan el 15 % del Producto Bruto Interno. Ese porcentaje importante de la actividad nacional es efectuado por empresas locales.
La escasez de bodega, ha hecho que las grandes líneas quieran imponer sus operadores logísticos, a mayor valor que los del mercado como criterio para garantizar espacio en sus buques. Esto produce varios efectos, por un lado, el encarecimiento de los costos logísticos, la trasformación de una actividad de fuente local en internacional con la consecuente pérdida de divisas y por último (y no menos importante) la dependencia del comercio nacional a pocas empresas extranjeras de transporte. Claramente, esta situación deja a la producción local a un paso de su total extranjerización.
No debemos dejar de lado que también la actividad de logística representa aproximadamente un 10% del empleo de un país como los Estados Unidos, por lo que no sólo se habla de efectos económicos sino de impacto social sobre los trabajadores. Agentes de carga, empresas de camiones, depósitos fiscales, proveedores de servicios de logística son parte del tejido social del país y no deben ser descuidados.
La separación e independencia de operadores de comercio exterior permite controles mutuos que facilitan latransparencia y legitimidad del comercio internacional.
Cuestiones de naturaleza profesional
Por último, queda pendiente la cuestión de la actividad profesional de los Despachantes de Aduana. Como elCDA ha insistido reiteradamente, el Despachante es un profesional independiente cuya misión, es ser auxiliar del servicio aduanero y como tal tiene una doble función y responsabilidad, por un lado, una relación profesional con su cliente y por la otra, funciones derivadas del derecho público con la autoridad aduanera tal como está previsto por el Código Aduanero, Ley 22415.
Dicha función no puede, ni debe ser reemplazada por empresas navieras, ya que su competencia es otra ydebería estar fundamentada en las actividades relacionadas con el transporte de las mercaderías. Esta actividad económica concentrada, no debería ser utilizada para apartar a los despachantes de su actividad de naturalezaliberal y basada en un conocimiento profesional. Reiteramos el caso de Maersk de Panamá que fue sancionado por prácticas desleales y abusivas contra los corredores de aduana (Despachantes de Aduana).
No podemos dejar de reiterar que el Despachante de Aduanas es auxiliar del comercio exterior y del servicio aduanero. Además, en la correcta clasificación arancelaria y valoración, permite la percepción de los tributos aplicables a la importación y exportación, y colabora con el sector productivo en la capacitación para las actividades relacionadas con el comercio internacional. Asiste además a las autoridades en la implementación depolíticas aduaneras, en la modernización de las aduanas, la fiscalización y la facilitación comercial. Esta función en modo alguno puede ser efectuado por una compañía de transporte.
El Despachante de Aduana es además Sujeto Obligado de la UIF – Res.UIF 63-2011″ conforme fue establecido en la Ley 25.246 de Prevención, Encubrimiento y Lavado de Dinero de Origen Delictivo (Capítulo III – Art. 20punto. 14) lo que no aplica a empresas de transporte internacional por agua.
Debe también capacitarse e instruirse en resguardo del interés público en diversas materias a los efectos de realizar declaraciones aduaneras 100% exactas y en armonía con la realidad de las mercancías importadas y exportadas; tales materias incluyen normativas Financieras emanadas del BCRA, de Sanidad y Salud Pública, deSeguridad, Tecnológicas, Bancarias, Impositivas y Previsionales y cuanta otra fuere necesaria a los efectos deuna declaración aduanera precisa.
En una situación similar y relacionada con lo ocurrido en la década de los 90 con la oferta masiva de servicios de despacho aduanero, en la que el Centro Despachantes ha planteado que el art. 41 del Código Aduanero que impone una serie de obligaciones a los despachantes de aduana, no contempla esta imposición apersonas que, en su condición de autorizadas u empresas con incumbencias distintas, realicen las gestiones paralos importadores y exportadores, prescindiendo de los servicios del despachante.
En aquella oportunidad, el Centro Despachantes de Aduana de la República Argentina, legitimado por el art. 43de la Constitución Nacional promovió una acción de amparo tendiente a impugnar el Decreto 1.160/96, que desregulaba el servicio de despacho, por considerarlo violatorio del Código Aduanero y de la Constitución Nacional, en razón de haberse excedido el Poder Ejecutivo en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
La Corte Suprema (luego de oír los fundamentos del Procurador General de la Nación), en la sentencia recaída en “Centro Despachantes de Aduana c. PEN (Decreto 1.160/96) s. Amparo Ley 16.986” , consideró queefectivamente el decreto mencionado había traspasado el límite contemplado en el art. 99 inc. 2 de laConstitución Nacional al admitir la intervención de cualquier particular como gestor del importador o exportador enlos trámites aduaneros, quebrándose así el principio de excepcionalidad que establecía taxativamente el texto original del art. 37 del Código Aduanero, añadiendo que el decreto, al admitir que pudieran intervenir terceros autorizados, permitió que cumpliera esa función cualquier persona, sin importar su idoneidad, solvencia o conocimientos y sin tener en cuenta su relación con el sujeto autorizante (importador/exportador). Sedesconocieron así los objetivos perseguidos por la ley formal reglamentada (protección de los intereses del Fisco, importadores e instituciones bancarias), autorizando la intervención de personas no profesionales con elargumento de disminuir el costo de las operaciones.
También concluyó el fallo que no se violaba el principio de igualdad, pues la distinción entre importadores y exportadores, según que contaren o no con un despachante no es arbitraria, pues para desempeñarse como tales necesario el cumplimiento de rigurosos requisitos y respeto al régimen de incompatibilidades.
Este es creemos el camino a seguir que debe primar de aquí hacia el futuro. Hechas estasaclaraciones. Debemos esbozar una serie de breves conclusiones.
Conclusiones
- El mercado de fletes se ha concentrado, lo que sumado a la pandemia de Covid 19 ha producido una contracción de los espacios disponibles de bodega.
- Como consecuencia de ellos se ha generado una capacidad de negociación sin precedentes de las líneasrespecto a los cargadores.
- Esta situación les permite avanzar sobre actividades logísticas y servicios que son prestados porempresas nacionales con mejores tarifas y condiciones.
- El Comercio Digital debe ser adecuado de tal manera que no afecte negativamente la economía de los países.
- La logística y actividades conexas son una fuente de trabajo e ingresos nacionales. Adicionalmente losservicios nacionales son más competitivos y accesibles. Extranjerizar la logística pone en riesgo asimismo la producción nacional y el equilibrio de la balanza de pagos.
- Adicionalmente se nota un intento de avanzar sobre las competencias e incumbencias de profesionales que además de cumplir con una tarea de acompañar a sus clientes, revisten el carácter de auxiliares de la autoridad aduanera, fiscal y de prevención de los ilícitos y el lavado de activos.
La Comisión Consultiva del Centro Despachantes de Aduana de la República Argentina, redactora de este informe,se integró con el Presidente del CDA Enrique Loizzo, Vicepresidente Pablo Pardal, Secretarios Marcelo Ravida yFernando Doni, Vocal Sergio Landaluce, asesores de Comisión Directiva Oscar Horacio Dhers y los letrados JoséPedro Bustos y Gustavo Hereñu.
