China acude a la OMC frente a la imposición por la U.E. de derechos compensatorios a las importaciones de vehículos eléctricos de baterías – Dr. José Carlos Fernández Rozas (desde España)

Instrumentos de Política Comercial en el marco de la OMC en relación entre la UE y China

Marco multilateral

Una vez consolidada la entrada de China en la OMC, en los últimos años los fabricantes europeos se han visto afectados en la comercialización de sus vehículos eléctricos por los fabricados en China con destino al mercado de la Unión. Las importaciones de VE fabricados en China por marcas occidentales –como el Modelo 3 de Tesla y el EX30 de Volvo– constituyen la mayoría de los coches importados (en torno al 60%). La UE argumenta que, en este caso, los fabricantes de la UE actúan como comerciantes y no como productores y que, por tanto, deben establecerse medidas que transmitan el doble objetivo de la política comercial de la UE: fomentar la competencia leal y proteger las industrias nacionales. Esto pone de manifiesto la complejidad y las posibles consecuencias imprevistas de este tipo de medidas comerciales.

A pesar de la práctica seguida tradicionalmente y las conversaciones comerciales entre China y la UE en la última semana de octubre de 2024 no se evitó la imposición por esta última de derechos compensatorios definitivos correspondientes al importe total de las subvenciones sujetas a medidas compensatorias constatadas, siguiendo una práctica anterior que afectó a las importaciones de determinados neumáticos, nuevos o recauchutados, de caucho y de determinados tejidos de fibra de vidrio de punto y/o cosidos. El procedimiento seguido por la UE a las exportaciones chinas de vehículos eléctricos ha implicado la investigación de política comercial más importante de los últimos años y el caso europeo más importante jamás iniciado contra China. Dado que la investigación para adoptar estas medidas fue iniciada por la Comisión de la UE y no por la industria afectada, existe la preocupación real de que pueda estar impulsada más por intereses políticos que por razones puramente económicas.

La regla de base que establece tanto el Acuerdo Antidumping como el Acuerdo sobre Subvenciones es que los derechos antidumping y los derechos compensatorios sólo deben percibirse cuando se ha determinado a raíz de una investigación en la que se determine que: a) se ha producido un aumento significativo de importaciones vendidas a precios de dumping o subvencionadas, en cifras absolutas o en relación con la producción o el consumo nacionales; b) los precios de esas importaciones han entrañado una subvaloración de los precios del producto nacional similar, han hecho bajar de otro modo el precio del producto similar o han impedido la subida de ese precio; y c) exista una relación causal entre las importaciones objeto de dumping o subvencionadas y el daño a la rama de producción nacional.

Margen de actuación de la UE

Con el fin de asegurar una aplicación adecuada y transparente de las normas de la OMC la UE ha incorporado su contenido en la mayor medida posible al considerar que la aplicación de tales normas resulta esencial para mantener el equilibrio entre derechos y obligaciones que el GATT establece, interpretándolas como lo harían los principales países con los que la UE mantiene relaciones comerciales. El órgano comunitario responsable de la aplicación de estas medidas es el Consejo y en el caso de medidas definitivas antidumping o compensatorias lo hace por mayoría simple, mientras que las medidas de salvaguardia requieren la aprobación de la mayoría cualificada de los Estados miembros.

Para adoptar una decisión de esta naturaleza, la Comisión debe llevar a cabo una investigación preliminar, que se inicia tras recibir la denuncia formal del sector económico afectado. Dicha investigación debe completarse en un plazo de 15 meses; sin embargo, generalmente, a los 9 meses del inicio del procedimiento, la Comisión presenta un informe con sus conclusiones provisionales. La labor de la Comisión se inicia con la remisión de un cuestionario a los exportadores e importadores mencionados en la denuncia, así como a los productores de la UE, con el propósito de evaluar el perjuicio sufrido. Una vez concluida la investigación, la Comisión propone al Consejo la adopción de las medidas pertinentes y, en el transcurso de esta, tiene la facultad de imponer medidas provisionales. En su decisión final, la Comisión debe establecer la existencia de prácticas anticompetitivas, el perjuicio infligido a la industria europea y el interés general de la Unión. Con este fin, se permite que los productores, importadores, usuarios y consumidores presenten observaciones sobre la pertinencia de las medidas propuestas. El Consejo y la Comisión disponen, pues, de una amplia facultad de apreciación debido a la complejidad de las situaciones económicas, políticas y jurídicas que deben examinar, pero tienen el deber de examinar si el perjuicio que pretenden precisar se debe efectivamente a unas importaciones que hayan sido objeto de las medidas y de excluir cualquier perjuicio que se deba a otros factores y, en particular, al causado por el propio comportamiento de los productores comunitarios.

Tomando como referente este marco regulatorio, la Comisión puso en marcha una investigación sobre las importaciones de baterías de vehículos eléctricos chinos a la UE al considerar que estaban dotadas de subsidios por parte del Ejecutivo de Pekín, con el objetivo de verificar si se había producido una violación de las reglas de competencia al proporcionan a sus empresas de la capacidad de vender sus productos a precios más bajos. Resulta menester para determinar la existencia de un daño de esta naturaleza valorar todos los factores e índices económicos pertinentes que influyan en el estado de esa rama de producción; en particular: a) una disminución real y potencial de la producción, las ventas, la participación en el mercado, los beneficios, la productividad, el rendimiento de las inversiones o la utilización de la capacidad, los efectos negativos reales o potenciales en el flujo de caja; b) efectos en los precios internos; y c) efectos reales o potenciales en el flujo de efectivo, las existencias, el empleo, los salarios, el crecimiento, la capacidad de reunir capital o la inversión.

La UE se mantiene firme contra las prácticas comerciales desleales a través de los instrumentos de defensa comercial, sobre la base del postulado de que el comercio abierto puede hacer crecer las empresas y crear puestos de trabajo, pero debe mantenerse una competencia leal entre los productores nacionales y extranjeros, lo cual es necesario para mantener el compromiso de la UE con la apertura de los mercados y el libre comercio. Al hacerlo, la UE se asegura de que los procedimientos se sigan rigurosamente y se tengan en cuenta todos los intereses de la UE.

De conformidad con el Acuerdo SMC para poder imponer derechos compensatorios el país importador tiene que haber realizado antes una detenida investigación, similar a la exigida para adoptar medidas antidumping.

Una vez comenzadas las investigaciones, los exportadores y los importadores de los productos presuntamente vendidos a precios de dumping o subvencionados, los gobiernos de los países exportadores y otras partes interesadas (v.gr., las asociaciones mercantiles o profesionales de las que sean miembros los exportadores o productores) tienen la oportunidad de presentar por escrito y oralmente pruebas y argumentos para impugnar la denuncia presentada por los solicitantes y para defender sus intereses.

No es necesario insistir en que las medidas compensatorias a las subvenciones son mecanismos que restablecen las condiciones de competencia distorsionadas por una subvención y que son adoptados por el país importador, generalmente bajo la forma de mayores derechos para compensar subsidios otorgados a los productores o exportadores en el país exportador. Se configuran como derechos adicionales establecidos por el país importador para compensar subsidios gubernamentales en el país exportador cuando las importaciones subsidiadas causan daño material a la industria nacional del país importador.

China ha pasado de fabricar 5.200 vehículos de pasajeros en 1985 a 26.8 millones este año, convirtiéndose en un actor clave en la industria automovilística global. Las empresas chinas de vehículos eléctricos y baterías han alcanzado, y en algunos casos superado, a sus competidores occidentales en innovación y calidad, lo cual es el resultado directo de una creciente capacidad de innovación propia, de una estrategia deliberada y de un conjunto de políticas industriales cuidadosamente diseñadas para alcanzarlo, factores que han convertido a China en el primer exportador mundial de automóviles y a ocupar una gran parte del mercado europeo. Un prestigio ganado por sus vehículos de altas prestaciones y, sobre todo, por sus precios altamente competitivos en comparación con los de los fabricantes occidentales, sobre todo en lo que concierne a los vehículos eléctricos. A ello se une que, aparte de diversos incentivos orientados a la oferta, los organismos reguladores chinos han implementado, desde mediados de la década de 2000, una amplia variedad de herramientas políticas para fomentar el desarrollo y la adopción de vehículos eléctricos y. los fabricantes chinos de estos vehículos se están consolidando y abandonando su saturado mercado nacional para dirigirse a Europa. Como consecuencia de esta posición dominante muchos países han incrementado sus aranceles a los coches eléctricos chinos. EE UU y Canadá han optado por aranceles del 100%. Turquía aplica una tarifa adicional del 40%, India aplica una tasa del 70% a las importaciones de los vehículos con un precio inferior a 40.000 millones de dólares y del 100% a los que superen esa cuantía y Brasil elevó al 18% la tasa en julio para incrementarla, de nuevo, al 35% en 2026.

Las medidas de la UE siguieron a otras coetáneas aplicadas por EE UU y Canadá, pero tienen un enfoque diferente como ha aclarado expresamente la Comisión. Mientras que EE UU y Canadá han aumentado los aranceles sobre los vehículos eléctricos chinos al 100% de forma generalizada y han incluido subidas de aranceles sobre otros materiales e insumos intermedios en la cadena de suministro de vehículos eléctricos, los aranceles de la UE se aplican en función de la empresa y cubren únicamente los vehículos eléctricos. Baste atender a que los fabricantes europeos de automóviles exportan a China desde la UE y tienen empresas conjuntas con empresas chinas para producir para el mercado nacional chino y exportar y los fabricantes chinos de vehículos eléctricos y baterías también están invirtiendo mucho en sus cadenas de suministro europeas. En octubre de 2024, había tres fábricas chinas de baterías en Alemania, una fábrica de VE en Polonia, dos fábricas de VE y dos fábricas de baterías en Hungría y una fábrica de VE en España y se prevén más inversiones.

EL CONFLICTO COMERCIAL

La UE se une a otras iniciativas

Como primer exportador mundial de automóviles, China ocupa un lugar preponderante en el mercado europeo, gracias a sus vehículos potentes y, sobre todo, muy competitivos con respecto a los precios de los constructores occidentales, quedando claro que despliega una ventaja competitiva en muchas áreas de la cadena de valor de los vehículos eléctricos de batería (BEV). Como fuerza dominante en el mercado de las baterías, este país también tiene fácil acceso a materias primas fundamentales y merced a años de generosos incentivos, como subvenciones públicas y desgravaciones fiscales han aparecido una serie de marcas locales de vehículos eléctricos que están listas para lanzarse a los principales mercados automovilísticos mundiales. Para intentar contrarrestar este crecimiento que parecía no tener fin, Bruselas ya había aplicado unos derechos de aduana del 10%. Sin embargo, para la UE esto distaba mucho de ser suficiente para frenar el crecimiento que ahora amenaza a la industria automovilística europea.

En China, la presencia de la UE se manifiesta en un mercado de ventas de enorme transcendencia, el segundo después de la ASEAN, pero también para la UE, China sigue siendo un importante destino de exportación; la cuota global de la UE en sus exportaciones extracomunitarias se situó en el 8,7% en 2023, lo que convierte a China en el tercer destino de exportación más importante después de EE UU, con el 19,7%, y el Reino Unido, con el 13,1%.

Las importaciones procedentes de China son aún más importantes. El 20,6% de las importaciones extracomunitarias de la UE proceden de allí, lo que convierte a China en la fuente más importante de importaciones, seguida de EE.UU. con el 13,8% y el Reino Unido con el 7,2%. Con una gran dependencia de los componentes esenciales chinos, en particular, las baterías y los materiales refinados que las componen, el deterioro de las relaciones comerciales y nuevos aranceles suponen un riesgo nada desdeñable para los fabricantes europeos. Esto explica probablemente por qué la UE ha seguido aplicando un enfoque equilibrado, optando por una solución intermedia en lugar de imponer aranceles generales a los vehículos eléctricos chinos, como ha hecho EE UU. Por último, teniendo en cuenta la posible escalada de aranceles comerciales entre EE UU y China tras el resultado de las elecciones estadounidenses, así como entre EE UU y Europa, las relaciones comerciales entre la UE y China podrían volver a mejorar en última instancia.

Para hacer frente a las economías que financian empresas operantes en la UE, que obtienen una ventaja supuestamente injusta sobre sus competidores europeos se elaboró el Reglamento (UE) 2022/2560 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de diciembre de 2022 sobre las subvenciones extranjeras que distorsionan el mercado interior, conocido como Reglamento sobre Subvenciones Extranjeras (FSR), que habilitó a la Comisión Europea para tomar medidas contra subvenciones extranjeras que distorsionen el mercado.

Este reglamento marca un cambio importante en la política comercial de la UE y ha sido desde su aparición una fuente de tensiones en el seno de la OMC.

Aunque el FSR establece la supremacía de la legislación de la OMC, existen dudas sobre si evitará que la UE actúe unilateralmente en casos que podrían caer bajo el Acuerdo SMC. Esto plantea el riesgo de que el FSR pueda contradecir la normativa de la OMC y, por tanto, ser considerado ilegal.

En un Informe 2023 de la UE sobre las actividades de defensa comercial se destacó el compromiso de la UE de proteger el empleo “fomentando la equidad y la igualdad de condiciones” a través del establecimiento de derechos compensatorios. Según el informe, a finales de 2023 había un total de 182 medidas de defensa comercial en vigor en la UE, incluidas 156 medidas antidumping, 25 medidas anti–subvenciones y una medida de salvaguardia, lo que representa un aumento del 36,8% en comparación con 2018. Este informe no fue unánimemente aceptado por el sector automovilístico, sobre todo por la industria alemana.

Por su parte, el Gobierno chino quiso rebajar la tensión negando que los fabricantes chinos de automóviles estuviesen trabajando intensamente para establecer nuevas fábricas en Europa, con el fin de eludir los derechos compensatorios que la UE iba a imponer a las importaciones de automóviles procedentes de China. Consecuente con esta estrategia presionó a sus fabricantes de automóviles para que frenasen su expansión en la UE debido a la escalada del conflicto comercial en torno a los vehículos eléctricos.

La investigación antisubvenciones de la UE

1. i) Puesta en marcha

El incremento de las preocupaciones económicas no implica necesariamente que los Estados miembros de la UE mantengan una postura unificada respecto al uso de medidas de defensa comercial. Por el contrario, la investigación actual evidencia que el aumento de los riesgos económicos tiende a acentuar las divisiones políticas entre las capitales europeas. En el sector de los  vehículos eléctricos, por ejemplo, fabricantes franceses como Peugeot, Renault y Citroën, junto con la italiana Fiat, compiten en segmentos de precios similares a los de sus homólogos chinos y, por ello, han solicitado la implementación de medidas compensatorias desde el inicio. En contraste, los fabricantes de automóviles alemanes, que operan mayormente en el segmento de precios más altos, han adoptado una postura distinta frente a estas medidas, reflejando así las diversas prioridades y estructuras del sector automovilístico dentro de la UE, pues estos últimos han mostrado tradicionalmente un temor significativo a posibles medidas de represalia frente a los aranceles compensatorios, las cuales podrían impactar no solo en las exportaciones de vehículos con motores de combustión interna, sino también en el acceso más amplio al mercado chino. El enfrentamiento entre la industria y los Estados miembros que confirió a la Comisión Europea un papel decisivo fue condicionante en la puesta en marcha de la investigación antisubvenciones, sobre las importaciones de BEV provenientes de China.

Dicha investigación fue anunciada por la Comisión Europea en septiembre de 2023 y se inició de manera autónoma el 4 de octubre siguiente. Normalmente, las investigaciones antisubvenciones o sobre derechos compensatorios se llevan a cabo a petición de empresas del sector privado; en este caso, sin embargo, la Comisión inició el estudio de oficio, en ausencia de una denuncia formal de la industria involucrada. Diez Estados miembros, entre ellos Francia e Italia, votaron a favor de la aplicación de los derechos compensatorios, mientras que Alemania y Hungría estuvieron entre los cinco que se opusieron a la medida. El objetivo de la investigación era determinar si los BEV en China se beneficiaban de subvenciones estatales, distorsionando así la competencia y perjudicando potencialmente a la industria automovilística de la UE.

Para restablecer la igualdad de condiciones se impusieron, a partir del 4 de julio de 2024, aranceles compensatorios provisionales aplicados como depósitos de seguridad. En la operación se tomó como referencia el Reglamento (UE) 2016/1037 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2016, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Unión Europea. Tras un análisis del mercado que reveló el impacto negativo de las referidas subvenciones en el sector de los BEV de la UE, un sector considerado estratégico por su valor añadido, la medida se tomó en respuesta a la sospecha de que estas importaciones estaban siendo subvencionadas, lo cual estaría perjudicando a la industria europea, justificándose en la creciente evidencia sobre el reciente y rápido aumento de las exportaciones a bajo precio de vehículos eléctricos procedentes de China a la UE.

Cabe recordar, que de acuerdo con el art. 11 del Reglamento 2016/10377, tras la apertura del procedimiento, la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, abriría una investigación en toda la Unión que se centraría tanto en la concesión de subvenciones como en el perjuicio ocasionado por ellas. El procedimiento contempla la posibilidad de que los denunciantes, los poderes públicos del país de origen o de exportación, los importadores, los exportadores y sus asociaciones representativas, los usuarios y las organizaciones de consumidores que se hubiesen dado a conocer, podrán examinar toda la información presentada a la Comisión por cualquiera de las partes en el marco de la investigación, con excepción de los documentos internos elaborados por las autoridades de la Unión o sus Estados miembros, siempre que sea pertinente para la defensa de sus casos, que no sea confidencial y que sea utilizada en la investigación. Asimismo, durante la investigación, la Comisión dará al país de origen o de exportación una oportunidad razonable de proseguir las consultas con el fin de clarificar los hechos y alcanzar una solución mutuamente aceptable. Por último, gracias a la ayuda financiera de Pekín, según la Comisión, los productores chinos de vehículos eléctricos habían aumentado sus ventas en Europa a un ritmo extraordinario: su cuota de mercado pasó del 1,9% en 2020 al 14,1% en el segundo trimestre de 2024, según estimaciones internas.

Conocida esta actuación, el 9 de agosto de 2024, China solicitó la celebración de consultas con la UE con respecto a la investigación antisubvenciones y las medidas provisionales en materia de derechos compensatorios impuestas por la Unión Europea sobre determinados vehículos eléctricos de batería nuevos procedentes de China.

1. ii) Posiciones reticentes

Los equilibrios en el entramado comunitario son delicados y el peso de Alemania en la toma de decisiones de la UE es innegable. Su clara oposición a la aplicación de aranceles adicionales a los BEV chinos se sumó a los de otros Estados miembro como España o Suecia. En un primer momento se pensó que los dos mayores fabricantes de automóviles del bloque, Alemania y España podrían contar con el respaldo de otros Estados miembro, como Suecia y Finlandia, concretamente para el gobierno sueco las medidas que contribuyan a la fragmentación mundial y que semejante enfoque obstaculizan, en lugar de promover, la protección del medio ambiente mundial, la reducción de emisiones y el desarrollo sostenible. La perspectiva de Hungría, también contraria a la imposición de medidas, se explica porque alberga en su territorio cuatro inversiones chinas relacionadas con los vehículos eléctricos y sus baterías.

Pero otros Estados de la UE con evidente poder como Francia e Italia estuvieron a favor de aplicación de aranceles. La votación del 4 de octubre de 2024 evidenció que no había consenso entre los miembros de la UE a la hora de mantener relaciones comerciales y económicas con China. Diez Estados miembros, entre ellos Francia, Italia y Polonia, apoyaron la imposición de aranceles de hasta el 35,3%, que se sumarían a los ya existentes del 10% y sólo cinco, entre ellos Alemania y Hungría, votaron en contra, mientras que 12 se abstuvieron, entre ellos España y Suecia. Aunque los aranceles no obtuvieron el apoyo de la mayoría de los Estados, la oposición no fue suficiente para bloquearlos, lo que habría requerido al menos 15 Estados que representaran al 65% de la población del bloque. El hecho de que la legislación arancelaria se aprobara con sólo diez miembros a favor, cinco en contra y 11 abstenciones sugiere una política que podría resultar temporal y la Comisión ha dicho que las medidas podrían levantarse más adelante si China atiende las preocupaciones de la UE.

iii) Marco general de la investigación de la Comisión

Entre enero y marzo de 2023 tuvo lugar la fase preparatoria del procedimiento iniciada con una serie de verificaciones sobre el terreno en el curso de la cuales se visitaron unos 100 centros de producción. Las pruebas recogidas en este periodo ayudaron a reforzar el caso y a calibrar los derechos compensatorios en función de la marca. Los investigadores también se pusieron en contacto con el gobierno chino, pero según los funcionarios intervinientes, el acercamiento no resultó satisfactorio pues China, si bien se mostró muy activa enviando argumentos para defender su industria, adoptó una actitud muy reticente en orden a dar respuestas completas a las preguntas de la investigación. Como resultado de esta etapa preparatoria UE se descubrió que la cadena de valor de los BEV en China se beneficiaba de subvenciones injustas y a partir de la misma se llegó a la decisión el 4 de octubre de 2023, nueve meses después de la apertura del procedimiento.

Configurado el mayor caso comercial de la UE contra China, en la referida fecha la Comisión inició una investigación sobre las importaciones de vehículos eléctricos procedentes de China. Tras considerar que obraban en su poder pruebas suficientes de que los fabricantes del producto investigado se habían beneficiado de varias subvenciones concedidas por el Gobierno chino la investigación de la Comisión se puso en marcha. Dichas pruebas se concretaban en: a) transferencias directas de fondos y transferencias directas potenciales de fondos u obligaciones, b) condonación o no recaudación de ingresos públicos; y c) suministro público de bienes y servicios a cambio de una remuneración inferior a la adecuada.

Resulta obligado aseverar que el objetivo del estudio de la Comisión Europea sobre la industria china del vehículo eléctrico era limitado: a) El producto objeto de la investigación eran los BEV nuevos diseñados principalmente para el transporte de nueve personas o menos, incluido el conductor, y propulsados únicamente por uno o varios motores eléctricos, pues las motocicletas habían quedado excluidas; b) el periodo investigado se limitó al período comprendido entre el 1 de octubre de 2022 y el 30 de septiembre de 2023; abarcando, por su parte, el análisis de las tendencias pertinentes para la evaluación del perjuicio abarcará el período comprendido entre el 1 de enero de 2020 y el final del período de investigación; y, c) el contenido se centró únicamente de determinar si la producción de BEV en China estaba –y está– subvencionada hasta elpunto de infringir las normas de la OMC, lo que justificaría la aplicación de derechos compensatorios por parte de la UE.

Abarcó la investigación a 21 grupos de productores con sede en China a los que se pidió información financiera sobre sus empresas. Dado el enorme tamaño del mercado, el Ejecutivo eligió a tres empresas –BYD, Geely y SAIC– como muestras representativas para conocer el alcance de las subvenciones. Curiosamente Tesla no se consideró representativa y no se incluyó en la muestra. Al trío seleccionado se le pidió que rellenara un cuestionario detallado de varios capítulos en el que se hacían preguntas sobre su cadena de mando, capacidad de producción, volumen de negocio, volúmenes de exportación,cadenas de suministro y, sobre todo, uso de subvenciones y relación con el gobierno chino.

El objeto de los cuestionarios requeridos pretendía reunir pruebas concretas sobre la situación del mercado tanto en China como en la UE, así como opiniones de las partes interesadas y la información solicitada era de gran amplitud, comprendiendo aspectos macro y microeconómicos, incluyendo el elaborado para fabricantes de la UE datos sobre producción, ventas, costes, rentabilidad y empleo. Debe tenerse en cuenta que, de conformidad con las reglas rectoras de la investigación, si alguna de las partes interesadas se niega a cooperar y no facilita la información necesaria (v.gr., no respondiendo satisfactoriamente al cuestionario de la Comisión, las conclusiones de la investigación podrán basarse en los datos disponibles por elle. Y lo que es más importante, la falta de cooperación conduce inexorablemente a un resultado menos favorable para la parte que no coopera, que incluso puede estar sujeta a derechos compensatorios más elevados que las partes que cooperan.

Sustancialmente, la investigación se centró en cuatro cuestiones: a) si las importaciones de VE procedentes de China estaban siendo subvencionadas por el Gobierno chino (incluso indirectamente); b) si existía un perjuicio para la industria de BEV de la UE; c) si dicho perjuicio estaba causado por estas importaciones subvencionadas; y, d) si la imposición de medidas compensatorias redundaría en interés de la UE.

1. iv) Resultados

El estudio concluyó con la verificación de que China tenía un exceso de capacidad de BEV destinado en gran medida a la exportación al mercado de la

1. Sobre la base de la investigación realizada, la Comisión consideró que la cadena de valor de los vehículos eléctricos de batería en China se había beneficiado de subvenciones injustas, con la consiguiente una amenaza de daño económico para los fabricantes de BEV de la UE. La investigación también examinó las probables consecuencias y el impacto de estas medidas en los importadores, usuarios y consumidores de vehículos eléctricos debatería en la UE lo que conllevaba otro riesgo de un perjuicio económico paralos fabricantes de la UE. Por último, la Comisión confirmó que las importaciones subvencionadas chinas tenían efectos negativos en la situaciónde la industria de la Unión y estaban causando una amenaza de perjuicio importante a esta industria, mientras que otros factores no atenuaron dicho nexo causal, ni individual ni colectivamente.

Las conclusiones provisionales se dieron a conocer el 12 de junio y el 4 de julio de 2024 y a partir de éstas, la Comisión impuso derechos compensatorios provisionales sobre las importaciones de BEV procedentes de China. La investigación determinó que la cadena de valor de los BEV en China se beneficiaba de subvenciones desleales, lo que estaba causando una amenaza de perjuicio económico a los productores de BEV de la UE. Poco después, el 20 de agosto, la Comisión hizo público el proyecto de decisión para imponer derechos compensatorios definitivos, que reflejaba los comentarios recibidos de las partes interesadas sobre los derechos provisionales, así como la conclusión de una serie de pasos de investigación que no se habían finalizado en la fase provisional. Los Estados miembros aprobaron la propuesta el 4 de octubre, que fue adoptada formalmente por la Comisión el 29 de octubre de 2024.

La investigación reveló que la cadena de valor de los BEV en China se había beneficiado de subvenciones desleales que amenazan con causar un perjuicio económico a los productores de BEV de la UE, según ha declarado la Comisión. También descubrió la existencia de terrenos baratos o gratuitos cedidos a fábricas de automóviles a la vez que se detectaron subvenciones en casos concretos, con el supuesto suministro de litio y baterías por debajo del precio de mercado, actuando los proveedores de baterías como organismos públicos encargados de aplicar la política industrial nacional. También se descubrió que había exenciones fiscales para el sector de las baterías. Por último, la investigación reveló una serie de ventajas financieras, como bonos verdes emitidos a un tipo inferior al disponible en los mercados internacionales y tipos de refinanciación preferentes para los fondos dispersos en apoyo del sector.

El Reglamento de Ejecución (UE) 2024/2754 de la Comisión, de 29 de octubre de 2024, por el que se impone un derecho compensatorio definitivo a las importaciones de vehículos eléctricos de batería nuevos diseñados para el transporte de personas originarios de la República Popular China se publicó en el Diario Oficial de la UE ese mismo día. Partiendo de la observancia de los procedimientos de la OMC y de las garantías internas de la UE, este instrumento, incorporó una metodología empleada por la Comisión para identificar y compensar las subvenciones y la imposición de los derechos compensatorios proyectada en el relevante sector de los BEV. Su contenido evidencia el resultado de una investigación exhaustiva, que incluyó amplias consultas con empresas chinas y europeas, el Gobierno chino y asociaciones comerciales de China.

Descendiendo a cuestiones más concretas, para determinar si las importaciones procedentes de China estaban subvencionadas, la Comisión eligió una muestra de tres OEM chinos para llevar a cabo su investigación, a saber, BYD, Geely y SAIC fijando el derecho compensatorio para todas las demás empresas que cooperaron en la media de las tres. Curiosamente, Tesla, el mayor exportador de China a la UE, no fue elegido y solicitó una investigación aparte. Identificar las subvenciones dentro del sistema chino, caracterizado por su opacidad, representaba un desafío considerable, especialmente debido a que, como se documenta reiteradamente en el Reglamento, tanto el Gobierno chino como varias entidades chinas implicadas no prestaron la colaboración adecuada.

Al reconocer la relevancia de China como mercado de exportación y fuente de innovación y suministro para los productores de la Unión, la Comisión enfatizó que el desenlace de esta investigación no debería traducirse en un acceso al mercado menos favorable para los proveedores y productores de la Unión en China. Y, en relación con la posibilidad de represalias por parte de China tras la imposición de las medidas, señaló que tanto China como sus productores exportadores disponen de amplios derechos de defensa y la oportunidad. de participar activamente en esta investigación fundamentada en hechos, además de la posibilidad de solicitar una revisión judicial imparcial de la decisión final, sin que sea necesario recurrir a este tipo de medidas. Por consiguiente, el riesgo de represalias no constituía un argumento válido para oponerse a la imposición de medidas compensatorias. Aunque la Comisión permanece atenta ante posibles represalias en el sector automovilístico u otros sectores, subrayó que la mera amenaza de represalias no puede impedir la adopción de compensatorias que sean legítimas, medidas y debidamente justificadas.

Teniendo en cuenta las conclusiones a las que se ha llegó en relación con las subvenciones, el perjuicio, la causalidad y el interés de la Unión, y de conformidad con el art. 15 del Reglamento de base, la Comisión concluyó con la pertinencia de imposición de medidas compensatorias definitivas para evitar que las importaciones subvencionadas del producto afectado sigan causando perjuicio a la industria de la Unión. Los derechos compensatorios, que oscilan entre el 7,8% y el 35,3% en función de la marca.

Según el reglamento, en el futuro se aplicará un arancel adicional del 17,0% a los coches eléctricos del fabricante BYD. Los vehículos eléctricos del fabricante Geely estarán sujetos al 18,8%. A las demás empresas cooperantes se les aplicará un tipo impositivo del 20,7%. A Tesla se le aplicará un tipo impositivo del 7,8% previa solicitud motivada de determinación individual. Para todas las demás empresas que no cooperaron, se aplica un tipo de derecho y, por tanto, un tipo máximo del 35,3%. Aunque los derechos compensatorios pueden ser apropiados en cierto grado, los parámetros y métodos aplicados para calcularlos pueden dar lugar a gravámenes demasiado elevados.

Según la Comisión, los tipos de derecho individuales se establecieron sobre la base de una investigación y pretendieron reflejar la situación individual de las empresas. Los derechos se añaden al tipo de derecho existente del diez por ciento.

Los derechos definitivos deberían percibirse a partir de la fecha de entrada en vigor, dejándose de aplicar los derechos provisionales impuestos el 4 de julio de 2024 a las importaciones de BEV procedentes de China.

CONSECUENCIAS DE LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR LA COMISIÓN

Reclamación de China ante la OMC

Con la notificación de la decisión de la Comisión sobre la controversia sobre los derechos compensatorios de la UE a los BEV procedentes de China, las primeras reacciones del gobierno de este último país se centraron en que la investigación efectuada por la UE había sido un caso típico de proteccionismo encubierto y que el establecimiento de las medidas adoptadas perjudicaría sinduda la cooperación económica con la UE y la estabilidad de las cadenas de producción y suministro de vehículos a nivel mundial. El Ministro de comercio mantuvo los calificativos adoptados aumentando el tono de la crítica a medidaque se iba llevando a cabo la investigación al afirmar que muchas de las prácticas observadas en el proceso eran  con la normativa internacional, y un ejemplo de proteccionismo, disfrazado de “competencia leal”, teniendo sus declaraciones amplia repercusión internacional. Sin duda, como primera providencia, la medida de la UE podría debilitar la confianza de los inversores chinos en Europa, especialmente en los sectores del automóvil, las baterías eléctricas, las piezas industriales y la logística.

Ya se ha señalado que China se había adelantado a los acontecimientos iniciando un procedimiento de solución de diferencias ante la OMC en agosto de 2024, cuando aún estaban en curso las negociaciones sobre las medidas provisionales adoptadas por la UE, pero tras la decisión de la Comisión, el Ministerio de Comercio chino comunicó el 4 de noviembre de 2024 que estaba dispuesta a acudir de nuevo ante el órgano de Solución de Controversias de este organismo internacional. En su opinión, la decisión provisional (queda la posibilidad de recurso ante el Órgano de Apelación) de la UE carecía de base fáctica y jurídica y violaba las normas de la OMC y socavaba la cooperación mundial y la gestión del cambio climático. Al mismo tiempo se comprometió a adoptar todas las medidas necesarias para proteger los derechos e intereses legítimos de su industria, instando a la UE a reconsiderar sus acciones corrigiendo rápidamente sus prácticas incumplidoras y a trabajar juntos para salvaguardar la estabilidad de la industria mundial de vehículos eléctricos y las cadenas de suministro, junto con la cooperación económica y comercial más amplia entre China y la UE y garantizar conjuntamente la cooperación económica y comercial, así como la estabilidad de la cadena de suministro en la industria del coche eléctrico.

Como era de esperar, el 6 de noviembre de 2024 China solicitó formalmente la celebración de consultas en el marco de la OMC con la UE en relación con la imposición por ésta de derechos compensatorios definitivos a los BEV nuevos procedentes de China. La solicitud se distribuyó a los Miembros de la OMC ese mismo día y en ella se alegó que la determinación de la UE de que los supuestos programas chinos citados por la UE constituían subvenciones sujetas a medidas compensatorias incompatibles con varias disposiciones del Acuerdo SMC de la OMC y con el art. VI del GATT de 1994.

Las medidas en controvertidas, que figuran en el escrito de solicitud chino, están referidas a los derechos compensatorios definitivos sobre los BEV procedentes de China, así como la investigación subyacente que dio lugar a la imposición de estas medidas con inclusión, entre otras cosas, de las medidas adoptadas u omitidas por la Comisión Europea en el curso de la investigación o en relación con esta. Dicho escrito contempla también cualquier acto o medida futuros que la UE pueda realizar o adoptar en relación con estas medidas.

Eventual adopción de contramedidas

Con respaldo en el principio de reciprocidad, la decisión de la UE es susceptible de desencadenar contramedidas, que podrían repercutir en las industrias exportadoras de la UE que comercian con China. Por el momento el Gobierno de Pekín amenaza con imponer derechos compensatorios más altos a las importaciones de motores de combustión de gran cilindrada de la UE a la República Popular y también ha empezado a considerar la posibilidad de imponer gravámenes adicionales a las importaciones de bebidas espirituosas, carne de cerdo y productos lácteos. China lleva amenazando hace algún tiempo con tomar represalias y ejerciendo así una enorme presión sobre los distintos Estados miembros, pues su materialización golpearía duramente a la UE en algunos ámbitos por su fuerte dependencia de China, pero una escalada del conflicto comercial tampoco dejaría indemne a China: el consumo privado en Extremo Oriente se debilitaría en unos momentos en los cuales el mercado estadounidense está cada vez más cerrado y previsiblemente lo estará más tras la elección del presidente Donald Trump. Por ello, China sigue dependiendo en gran medida de las exportaciones a la UE y una escalada del conflicto comercial también tendría graves repercusiones en sus empresas. Como puede observarse, hay dependencias por ambas partes y por eso se espera una reacción más bien prudente por parte de Pekín.

Con independencia de que la Comisión calificase las pretensiones chinas de “infundados” expresando su compromiso de proteger a la industria del bloque de lo que considera un uso indebido por parte de China continental de las medidas de defensa comercial, el gobierno chino ha abierto investigaciones antisubvenciones con el objeto de imponer derechos compensatorios sobre las importaciones de carne de cerdo (principalmente españolas), brandy y productos lácteos europeos. Asimismo, China está debatiendo posibles derechos compensatorios a las importaciones de vehículos de combustión con grandes motores. Esto afectaría sobre todo a los fabricantes alemanes. Francia ha experimentado recientemente el uso por parte del gobierno chino depinzamientos selectivos contra países concretos en disputas comerciales.

La lógica detrás de esto es bastante clara: la apertura del mercado europeo es absolutamente vital para las exportaciones de China, que apuntalan el crecimiento y la economía en general. Con las medidas anunciadas, los dirigentes chinos pueden señalar a sus ciudadanos de dentro y fuera del país que se están tomando el asunto en serio. Pero las medidas no van tan lejos como para amenazar los cimientos del comercio y las relaciones económicas en general.

Las tensiones comerciales entre China y la UE no se limitan a los coches eléctricos. Bruselas también ha iniciado investigaciones sobre las subvenciones chinas a los paneles solares y las turbinas eólicas. El bloque se enfrenta a una difícil tarea al intentar fomentar su industria de tecnologías limpias e invertir en la transición ecológica sin desencadenar una dolorosa guerra comercial con China.

Los cinco países que se opusieron como Alemania, con su enorme sector automovilístico, demostraron un claro interés en mantener el acceso al mercado chino, principalmente para los vehículos con motor de combustión, pero muchos fabricantes europeos temen ahora contramedidas por parte de China. Desde la perspectiva alemana no sólo sus fabricantes de automóviles se enfrentan a la competencia en intra comunitaria, sino que una inminente guerra comercial será un duro golpe para sus exportaciones a China y ello sin olvidar que los efectos negativos de esta decisión superan cualquier beneficio potencial para la industria automovilística europea, y especialmente para la alemana, y van en contra del postulado en a favor de un comercio libre y justo.

En tanto que nación exportadora no necesita que aumenten las barreras comerciales.

En resumen, la decisión de la UE de imponer derechos compensatorios a las importaciones chinas de vehículos eléctricos ha supuesto una escalada significativa de las tensiones comerciales entre ambas economías. Mientras continúan las negociaciones para aliviar las tensiones, el resultado de este proceso tendrá implicaciones de gran alcance tanto para la industria automovilística europea como para la china, en particular para empresas como Volvo Cars, estrechamente vinculadas a ambos mercados. Al mismo tiempo, las preocupaciones de la UE en relación con la tecnología de los automóviles “conectados” apuntan a consideraciones más amplias sobre la intersección del comercio, la tecnología y la seguridad. La resolución final de estas disputas desempeñará probablemente un papel crucial en la configuración de las futuras relaciones comerciales entre la UE y China.

Este escenario ilustra cómo las relaciones comerciales internacionales pueden influir en las políticas nacionales, especialmente cuando están en juego sectores estratégicos para la exportación. En el caso español, la industria del cerdo representa un mercado significativo en China, y cualquier cambio en los aranceles podría tener efectos.

NUEVAS NEGOCIACIONES Y ESTRATEGIAS

Es cierto que la solución negociada ha fracasado hasta ahora, pero no debe descartarse por completo pues el procedimiento de la OMC prevé consultas como primer paso. Sólo después de 60 días puede pedirse a un órgano de la OMC que se pronuncie sobre el litigio. Por esta razón, según varias informaciones, una delegación de la UE se dispuso a viajar a China en breve para llegar a un compromiso con Pekín. En este contexto, también se mencionan obligaciones de precios mínimos para los fabricantes, que deberían hacer superfluos los aranceles de la UE dándose la circunstancia de que esta última había rechazado tales precios mínimos en anteriores negociaciones.

En función del número de países que se abstuvieron o notaron “no” en el asunto de los BEV que supera al de los que apoyaron la puesta en marcha de las medidas, hay algunas posibilidades de que la política no se mantenga durante cinco años completos. La Comisión Europea y China ya están intentando negociar un acuerdo. Sin embargo, la Comisión rechazó la oferta inmediata de China de fijar en 30.000 euros (32.393 dólares) el precio mínimo de sus vehículos eléctricos en el mercado de la UE. Cabe lamentar que hasta ahora no se haya producido ningún avance en las negociaciones y que estas no sean más intensivas y constructivas, partiendo del postulado de que a la UE no le interesa el proteccionismo, sino unas condiciones justas.

La cuestión que es preciso dilucidar consiste en determinar cómo pueden China y la UE volver a encontrar un terreno común. Acaso la respuesta podría estar en el tipo de cambio, pero, no es esta la única opción, y determinados analistas sugieren que los responsables políticos europeos establezcan condiciones comerciales recíprocas, lo que podría a incluir la autorización de inversiones chinas en el ensamblaje de automóviles europeos. Los beneficios, según dichos analistas, serían mutuos y ayudarían a estabilizar las cadenas de suministro locales.

La experiencia del caso analizado demuestra que podría resultar adecuado conceder más tiempo entre la publicación de los resultados de la investigación y las aplicaciones de los aranceles provisionales para facilitar una solución negociada. La UE se enfrenta a difíciles disyuntivas y no se vislumbra una solución negociada. Durante las negociaciones, la parte china presentó a la Comisión de la UE una propuesta que contemplaba precios mínimos y cantidades máximas como solución. Sin embargo, Bruselas declaró que la Comisión había exigido al Estado chino garantías de que se reducirían las subvenciones. A la Comisión no le bastaban los meros acuerdos de precios con los fabricantes de automóviles. En todo caso, la puerta de las negociaciones sigue abierta. La posibilidad de suprimir los derechos compensatorios con una solución encontrada conjuntamente y conforme a la OMC debe seguir persiguiéndose con determinación por todas las partes.

La Comisión ha defendido sistemáticamente su investigación como basada en hechos, diligente y compatible con las normas de la OMC. Sus conclusiones, publicadas en junio, sirvieron de justificación legal para la imposición de los derechos compensatorios de la UE sobre BEV de China fueron legítimas y acordes con la normativa vigente. Sin embargo, podrían ser el inicio de una escalada del conflicto comercial por la existencia de una amenaza de contramedidas, aunque la escalada no beneficiaría a los intereses de China.

Frente a la negativa oficial de China de la existencia de distorsión desleal de la competencia parece que ha quedado demostrada y, por consiguiente, compensatorios de la UE son legítimos y están permitidos por las normas del comercio internacional. Aunque la imposición de derechos compensatorios representa una barrera importante, no impedirán que las marcas chinas hagan incursiones y se asienten en los mercados europeos. Los márgenes de beneficio suelen seguir superando el nivel de los aumentos arancelarios y las marcas chinas, como BYD, están ansiosas por ganar cuotas a largo plazo. Es probable que los aranceles también aceleren el proceso de implantación regional de la producción en Europa, que BYD ya está preparando en Turquía y Hungría. También podrían impulsar la exportación de vehículos híbridos enchufables, ya que estos no están incluidos.

Otra enseñanza del caso que hemos examinado evidencia que la estrategia de la Comisión Europea en orden a su política comercial debería soslayar un enfoque exclusivamente arancelario y orientar el cumplimiento de las normas comerciales con una orientación más pragmática, lo cual implica, en primer lugar, que debe ser muy respetuosa con los procedimientos de la OMC para investigar los subsidios chinos, en contraste con la postura más proteccionista de EE UU y, en segundo lugar, abstenerse de responder a cada solicitud de investigación de subsidios que se le suscite, para centrarse en sectores clave. Y, por descontado, la política comercial debe integrarse en una estrategia industrial verde, complementando los aranceles con políticas que reduzcan los costos internos de producción de tecnologías limpias, incentivando un mercado europeo de vehículos eléctricos y ampliando el apoyo a proyectos de fabricación y tecnología en la cadena de suministro de los BEV.

Dr. José Carlos Fernández Rozas

Noviembre 2.024

Catedrático de Derecho internacional privado y Director del Máster de Alta Especialización en Derecho de los Negocios internacionales de la Universidad Complutense de Madrid