Como mejorar los procedimientos de selección en las contrataciones públicas mediante el uso de inteligencia artificial – Dra. Bárbara Magalí Dattile

I.               Introducción

“Buena gobernanza y transformación” son conceptos que caracterizan a un gobierno     eficiente y transparente que responde a las expectativas y necesidades de los  ciudadanos y las ciudadanas, mediante el ejercicio responsable de la función administrativa y el suministro de servicios de calidad.

En esta oportunidad, considero oportuno destacar el carácter crucial que tienen las contrataciones públicas al momento de satisfacer el interés general, a modo meramente enunciativo, podríamos destacar los servicios adquiridos para el mantenimiento de espacios verdes y arbolado público, así como el suministro de alimentos en hospitales, hasta llegar a servicios más innovadores como ser un Chatbot conversacional de asistencia al ciudadano y aplicaciones digitales, entre otras cuestiones. De esta manera, podemos visualizar al contrato administrativo como una de las formas jurídicas de la función administrativa.

Ahora bien, en cuanto a los conceptos de eficiencia y transparencia mencionados al comienzo, además de ser principios rectores en materia de contrataciones públicas, nos encontramos ante dos vectores fundamentales que impulsaron el inicio del proceso de transformación hacia las compras públicas digitales, que hoy también podemos llamarlas “inteligentes”, gracias al empleo de las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC).

En tal sentido, hemos ido evolucionando desde el procedimiento de selección del oferente mediante la tramitación por expediente en soporte papel hacia el empleo del expediente electrónico y su sincronización con un sistema digital diseñado para la gestión de compras públicas, tómese como ejemplo el Sistema COMPR.AR que rige en el ámbito de la Administración Pública Nacional.

Asimismo, el alud de innovación que nos viene desplazando hacia la era digital a un nivel 4.0, nos muestra la necesidad de implementar herramientas tecnológicas disruptivas que mejoren la elección de los proveedores del Estado, afianzando los principios previamente enunciados y construyendo canales de comunicación entre el ciudadano-empresario y los gobiernos y sus entidades públicas, a través Internet.

Para ello, resulta indispensable dar un primer paso, conocido como la Gobernanza de Datos, que consiste en comprender cómo trabajamos, los datos que utilizamos, las tareas que realizamos y las decisiones que tomamos para que, a partir de allí, podamos avanzar con la aplicación de la tecnología y crear sistemas inteligentes.

Dicho esto, el objetivo del presente trabajo consiste en efectuar un breve análisis sobre las contrataciones públicas inteligentes, enfocándonos particularmente en la oportunidad de mejora de una de las etapas fundamentales del procedimiento de selección: la evaluación de ofertas, donde se invierte excesivamente en tiempo y aún así ocurren ciertas irregularidades que afectan mayormente a la transparencia del proceso.

Al respecto, abordaremos cómo el empleo de Inteligencia Artificial – particularmente, el machine learning – en los procedimientos de selección, permite identificar anomalías en dicha etapa que previamente era intangibles al ojo humano y, de esa forma, combatir a uno de los fenómenos más antiguos de la historia de la humanidad como lo es: la corrupción y falta de transparencia en los actos de gobierno.¹

II.  Procedimientos de selección. Breve reseña

En materia de contratos administrativos hemos ido evolucionando, desde hace mucho tiempo atrás con la discusión entre profesores como Juan Carlos Cassagne y Héctor Mairal acerca de la existencia del contrato administrativo, hasta llegar a estos días donde el empleo del “e-commerce” en las contrataciones públicas es un hecho.

Ahora bien, si hay algo de lo que podríamos dar fe es que a lo largo de todos estos años las etapas propias del procedimiento de selección, tomando como regla la Licitación Pública, se mantienen sin grandes cambios. De esta manera, al hablar de etapas, hacemos mención a cada parte del proceso de compra que se requiere

1  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ALL/?uri=CELEX:52010DC0571. Consultado: 15 de enero 2021.

cumplir para la selección de la oferta más conveniente para la Administración Pública, sea por su precio, sea por el cumplimiento de requisitos administrativos y técnicos exigidos en los pliegos licitatorios.

En tal sentido y, a modo de reseña, corresponde destacar que, conforme al régimen de contrataciones para la Administración Pública Nacional, para dar dar inicio a un procedimiento de selección, se requiere la manifestación de una necesidad por parte de un órgano de la Administración orientada a satisfacer el interés público con su correspondiente estimación del presupuesto oficial. Así, una vez proyectada la misma, se comienzan a redactar los Pliegos de Bases y Condiciones Particulares junto con sus Especificaciones Técnicas, a fin de establecer los criterios sobre los cuales se regirá la contratación que se desea impulsar.

De esta manera, reunidos el requerimiento, la afectación preventiva del gasto público y los pliegos licitatorios, se dicta el acto administrativo de autorización del llamado, donde, asimismo, se convoca a presentar ofertas para una fecha cierta y se aprueban los referidos documentos contractuales.

Es dable destacar que, a nivel Nacional, se utiliza el sistema de contrataciones públicas electrónicas denominado “COMPR.AR”, a través del cual se inicia el proceso de compra con la carga de sus datos (estos son, principalmente, tipo de proceso, presupuesto oficial, pliegos licitatorios y expediente electrónico) y se difunde el referido acto administrativo con el objetivo de convocar a un número indeterminado de oferentes para dar cumplimiento con el objeto de la contratación.

Así, llegada la fecha estipulada para la presentación de ofertas, se labra el Acta de Apertura por medio del citado sistema y se deja asentado cuáles fueron las ofertas confirmadas con sus respectivos montos, a fin de pasar a la etapa posterior: la evaluación de ofertas.

En virtud de lo hasta aquí expuesto, nos detendremos con mayor precaución en la etapa siguiente, es decir, la etapa de evaluación de ofertas, quizás una de las más importantes donde cobran protagonismo los principios de igualdad y transparencia propios de las contrataciones públicas; digo esto en atención a los recaudos que debe tomar la Comisión evaluadora al efectuar el análisis de las ofertas en razón de los requisitos exigidos en los pliegos licitatorios y así recomendar la potencial oferta más conveniente para la Administración.

Cabe destacar que, la metodología de la referida evaluación se encuentra estipulada en los documentos contractuales, la cual puede ser en virtud de si “cumple o no cumple” con los requisitos o bien, en razón de la tabla de puntaje esquematizada en los pliegos, mediante la cual se le confiere puntos a aquel oferente cuya oferta cumpla con lo allí exigido, siendo el resultado que la oferta que reúna más puntos, será la oferta adjudicataria.

Dicho esto y, realizado el análisis correspondiente, la Comisión de Evaluación de ofertas elabora el dictamen de pre-adjudicación, por medio del cual recomienda la oferta que estaría en condiciones de ser adjudicada, confiriendo un orden de prelación a las mismas.

Finalmente, una vez concluida la etapa bajo análisis y, transcurrido el plazo de impugnación del mentado dictamen, el órgano contratante dicta el pertinente acto administrativo de adjudicación y, posteriormente, emite la orden de compra a fin de perfeccionar el contrato con el proveedor seleccionado.²

III.   Problemática Vs. Oportunidad de mejora

Ahora sí, luego de efectuar una introducción acerca del funcionamiento del proceso de compras, profundizaremos en el desarrollo de la etapa de evaluación de ofertas, particularmente, en lo que concierne a la ardua tarea que implica el análisis de las ofertas en relación a los requisitos exigidos en los pliegos y sobre la base de los principios de igualdad de trato entre los oferentes y transparencia del procedimiento. En tal sentido, si nos enfocamos en el modo que actualmente se evalúan las ofertas y se selecciona al potencial adjudicatario, nos encontraremos con que en ciertos casos el criterio es subjetivo y acarrea error humano, lo cual deriva en la elección de una oferta que no respeta los principios señalados y que, a su vez, no resulta la más adecuada para la satisfacción del interés público.

Por ello, surge el siguiente cuestionamiento ¿podría aplicarse Inteligencia Artificial (en adelante, IA) a la etapa de evaluación de ofertas en los procesos de compras con el objetivo de garantizar la celeridad en el proceso y la transparencia de los actos públicos?³

2   DROMI, José Roberto. “La Licitación Pública”; 2da. Edición; Editorial: Astrea.

3  https://medium.com/@alexander_28440/inteligencia-artificial-en-las-administraciones-p%C3%BAblicas-definiciones- evaluaci%C3%B3n-de-viabilidad-d4557c37fde7. Consultado: 15 de enero de 2021.

IV. Herramienta de IA (machine learning)

Tomando el interrogante expuesto en el apartado precedente como disparador de la propuesta innovativa, corresponde comenzar primero con la definición de Inteligencia Artificial (IA). En tal sentido, la IA es una innovación tecnológica disruptiva, que se centra en el desarrollo de procesos y mecanismos para que las máquinas imiten funciones cognitivas que solemos asociar con el comportamiento humano.

Así, los sistemas de IA utilizan ordenadores, algoritmos y diversas técnicas para procesar datos e información y resolver problemas o tomar decisiones que antes solo podían ser realizadas por nuestra capacidad cognitiva.⁴

En virtud de ello y, en lo que respecta al presente trabajo, nos enfocaremos en una de las ramas de la IA: el machine learning, a los fines de, como propuesta de innovación, potenciar una mejora en la etapa de la evaluación de ofertas característica en los procedimientos de selección de las contrataciones públicas, en miras de alcanzar los siguientes objetivos⁵:

–       Garantizar que la comparativa de las ofertas permita detectar, entre otras cuestiones, posibles supuestos de precios anormalmente bajos en las ofertas presentadas.

–       Comprobar con mayor eficacia que las ofertas presentadas se ajustan a los requisitos de solvencia técnica y económica exigidos en los documentos licitatorios.

–       Brindar mayor celeridad y transparencia a la etapa de evaluación de ofertas.

4      CORVALAN, Juan G., “Perfiles Digitales Humanos” (2020), Editorial: La Ley.

5                       http://www.revista-notariado.org.ar/2017/01/transparencia-de-la-contratacion-publica-en-argentina-armonizacion-con-la- normativa-prevista-internacionalmente/#1-consideraciones-previas. Consultado: 15 de enero 2021.

¿Qué es Machine Learning? ¿Cómo funciona?. Propuesta Innovativa.

Por Machine Learning⁶ se entiende al conjunto de técnicas de IA, que podría resumirse como aquella tecnología con capacidad para analizar datos, clasificarlos, mostrar tendencias, realizar predicciones sobre ellos y, aprender con cada nueva información que recibe. Es el aprendizaje automatizado de las máquinas sin necesidad de una programación previa específica.

Por dicho motivo, el sistema de Machine Learning necesita contar con un volumen de datos de relevancia para poder suministrar respuestas realmente válidas.

Así, el denominado aprendizaje automático, puede ser⁷:

●              supervisado: se utilizan datos que previamente han sido categorizados.

●              no supervisado: en este caso es el propio algoritmo el que ha de encontrar la manera de organizar los datos.

●              por refuerzo, supuesto en el que los algoritmos aprenden a partir de la experiencia, esto es, analizando actuaciones y decisiones anteriores.

Dicho esto, el machine learning aplicado a la etapa de evaluación de ofertas de las Licitaciones Públicas podría desarrollarse mediante un modelo de aprendizaje supervisado, entrenado en base a propuestas de licitaciones precedentes y , en razón de eso, se clasifiquen propuestas nuevas como: «propuesta buena», «propuesta mala» o «propuesta intermedia»; este último valor (“propuesta intermedia”) podría omitirse y jugar con umbrales de nivel de confianza (por ejemplo, otorgando “intermedia” si la probabilidad de la categoría está por debajo del 65%).

6https://www.ibm.com/cles/analytics/machinelearning#:~:text=Un%20modelo%20de%20machine%20learning,predictivo%20cre ar%C3%A1%20un%20modelo%20predictivo. Consultado: 15 de enero 2021.

⁷ http://www.obcp.es/opiniones/inteligencia-artificial-y-contratacion-del-sector-publico. Consultado: 15 de enero 2021.

Además, con el objetivo de clasificar las propuestas de manera eficaz, el mentado modelo podría complementarse con el topic modeling, es decir, con modelos no supervisados donde se extraen los términos más frecuentes de cada documento licitatorio y los listan (a modo de tópicos), previa limpieza para que no surjan palabras frecuentes del idioma (como ser pronombres, proposiciones, adverbios, entre otros).

De esta manera, el uso de esta técnica de IA otorgaría una mayor eficacia, celeridad en el proceso y transparencia a la selección de la oferta más conveniente para la Administración Pública, basándose en datos concretos y en miras de reducir los errores humanos al momento de evaluar las propuestas.

V.  Conclusión

En síntesis, el resultado del empleo de Machine Learning en la etapa de evaluación de ofertas de las contrataciones públicas podría llevarnos a un gobierno abierto, es decir, a un gobierno más transparente, que garantice tanto a los oferentes como a la sociedad en general un sistema de compras eficaz, con mayor celeridad y competitividad.

Ello, en virtud de que desde hace ya algunos años, particularmente en las contrataciones públicas, hay una imperiosa necesidad por restablecer los valores éticos, fundados en el valor trascendente de la persona y en el carácter servicial de la Administración, con el fin de reforzar las condiciones de credibilidad en el accionar de los agentes públicos, algo que resulta sustancial a la transparencia administrativa.