Coparticipación Federal de Impuestos ¿llegó el momento de cumplir con la cláusula transitoria sexta de la C.N.? – Cont. Púb. Alejandro F. De Gregorio y Dr. Nicolás H. Panno
“El estudio de lo pasado enseña cómo debe manejarse el hombre en lo presente y por venir.” Manuel Belgrano[1]
1. Introducción.
La presente colaboración surge como resultado del seguimiento de un tema fundamental en el sistema tributario argentino: el Régimen de Coparticipación de Recursos Fiscales generalmente conocido como la Coparticipación Federal de Impuestos.
La coyuntura actual marcada por los efectos de la Pandemia COVID-19 ha provocado que la Coparticipación Federal de Impuestos se ubique como uno de los temas medulares y, es en ese contexto que reaparece la necesidad de repasar el estado de cumplimiento de la Cláusula Transitoria Sexta de la Constitución Nacional.
2. La Coparticipación Federal de Impuestos como herramienta de armonización de las potestades tributarias.
Nuestro país adoptó la forma federal de gobierno[2]. Esto implica que en la Argentina existen diferentes entes estatales. Así hay un Estado Nacional, existen Estados Provinciales y Municipios.
La Constitución Nacional ha investido a aquellas reparticiones políticas con potestades tributarias las cuales están distribuidas entre esos tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
En ese contexto, la Nación está facultada para establecer: a) los derechos aduaneros -en forma exclusiva y permanente- (arts. 4, 9, 75, inc. 1, y 126 de la CN); b) los impuestos indirectos -en forma permanente y concurrente con las Provincias- (arts. 4 y 75, inc. 2 de la CN); y c) los impuestos directos -con carácter transitorio y siempre que se configuren las circunstancias del artículo 75, inciso 2 de la CN-.
Las Provincias podrán establecer: a) los impuestos indirectos -en forma permanente y concurrente con la Nación- (arts. 75, inc. 2, y 121 de la CN); y b) los impuestos directos -en forma exclusiva y permanente siempre que la Nación no haga uso de la facultad contenida en el artículo 75, inciso 2 de la CN-.
Por su parte los Municipios pueden establecer cualquier tipo de gravámenes, sean impuestos, tasas o contribuciones. Sin embargo, deberán atender las limitaciones existentes (ej. “Prohibición de Analogía” resultante del inc. b), art. 9 de la Ley Nº 23.548 de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales).
El ejercicio de manera simultánea de esas facultades por parte del Estado Nacional, Provincial o Municipal, dentro de un mismo territorio y en relación con una misma población requiere de una coordinación que, en palabras de BULIT GOÑI -con cita a JARACH- “es de la esencia de los regímenes federales”[3],
Luego de una larga sucesión de intentos se logró un sistema homogéneo con la sanción de la Ley-Convenio N° 23.548 del año 1988[4], que estableció el actual Régimen de Coparticipación de Impuestos.
Con la Reforma Constitucional de 1994, aquel régimen fue incorporado en el texto de nuestra Carta Fundamental (art. 75, inc. 2 de la CN), reconociéndose asimismo la validez de las leyes- convenio[5] y quedando de esta forma zanjado cualquier debate en torno a la validez de estas normas[6].
En ese contexto, el “régimen transitorio”[7] contenido en la Ley-Convenio Nº 23.548[8] constituye desde su sanción hasta el presente el marco normativo fundamental que, con las demás normas complementarias existentes, ha coordinado -y coordina- las potestades tributarias de los diferentes niveles de gobierno en Argentina.
3. La Cláusula Transitoria Sexta de la Constitución Nacional.
En la Reforma constitucional de 1994 se incorporó al texto constitucional la Cláusula Transitoria Sexta[9] que contiene una manda específica y determinada, a cumplir, referida al Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.
La precitada Cláusula Transitoria establece de modo imperativo que antes de la finalización del año 1996 se debía establecer un régimen de coparticipación en los términos del artículo 75, inciso 2 de la Constitución Nacional[10], como así también reglamentar el funcionamiento del organismo fiscal federal (Comisión Federal de Impuestos).
Sin embargo, han transcurrido casi 25 años desde el año 1996 y la obligación constitucional no ha sido cumplida por los obligados a ello. No obstante a que existieron intentos a tales efectos que no prosperaron.
Esta situación como se podrá observar a continuación ha generado una serie de inconsistencias y conflictos.
4. El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Tierra del Fuego. Consecuencias por la falta de adecuación del Régimen de Coparticipación Federal.
En el año 1988, esto es al sancionarse la Ley-Convenio Nº 23.548, la actual Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, era un Territorio Nacional[11] y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[12], una Municipalidad.
Aquello surge claramente del texto vigente del artículo 8 de la Ley-Convenio Nº 23.548, conforme el cual “La Nación, de la parte que le corresponde conforme a esta Ley, entregará a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego una participación compatible con los niveles históricos, la que no podrá ser inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987. Además la Nación asume, en lo que resulte aplicable, las obligaciones previstas en los incisos b), c), d), e) y f) del artículo 9º, por sí y con respecto a los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción sean o no autárquicos.”
La falta de recepción de ese cambio exhibe una inconsistencia en el propio régimen de coparticipación vigente dado que no ha contemplado el cambio de status jurídico de dos de sus miembros. En efecto, el referido Territorio Nacional fue declarado y ahora es la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, mientras que la antigua Municipalidad ahora es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tiene su propio Estatuto Organizativo.
En ese sentido, el cambio de “status” de ambas jurisdicciones como mínimo implica que la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur debería integrarse en el actual Régimen de Coparticipación Federal al grupo con las demás provincias[13].
Lo anterior es relevante si se considera que por ejemplo la coparticipación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede ser modificado por Decreto por la Nación[14].
La situación descripta se ha traducido en acontecimientos de público y notorio conocimiento y, actualmente, se encuentra sometido a la consideración de la Corte Suprema de Justicia de la Nación[15]. La judicialización de conflictos resultantes del actual Régimen de Coparticipación no es algo nuevo. Existen antecedentes en los cuales el más Alto Tribunal incluso ya emitió sentencia[16].
Otro punto relevante está dado por la razonabilidad en la relación entre lo aportado y lo recibido en concepto de coparticipación por cada sujeto del Régimen de Coparticipación. Ello dado que existen jurisdicciones que aportan un porcentaje muy significativo del total de la masa coparticipable pero el porcentaje que se les distribuye conforme el Régimen vigente de la Ley-Convenio Nº 23.548, es significativamente menor.
Cuadro 1: Distribución de la masa coparticipable neta entre 2003 y 2020.
Fuente: https://defensoria.org.ar/wp-content/uploads/2021/01/COPARTICIPACION-FEDERAL-EN-CABA-TRASPASO-DE-LAS-FUERZAS-DE-SEGURIDAD-11-ENE-2021-1.pdf
5. Conclusiones.
El Convencional Constituyente fue previsor al establecer la Cláusula Transitoria Sexta. En ello tuvo presente la importancia de la función de coordinación que cumple el Régimen de Coparticipación Federal en pos de lograr lo más cercano a una armonía del ejercicio siempre conflictivo en nuestro país de las potestades tributarias.
Dado que nos encontramos ante elecciones Nacionales, Provinciales, y Municipales de medio término, que implican un nuevo recambio parlamentario/legislativo, con la inminente asunción de nuevos legisladores en el Congreso Nacional (la Cámara de Diputados renueva la mitad de sus miembros, y la Cámara Alta un tercio), consideramos que los postulantes al Congreso Nacional -sean del partido/coalición política que sean- deberían incorporar a su portfolio de propuestas legislativas -y hacerlo cuando ocupen efectivamente el cargo- el cumplimiento de la manda establecida en la antes referida Cláusula Transitoria.
Ello como mensaje claro, para concretar en un hecho de profundo ejemplo Republicano todos los esfuerzos que no pudieron efectivizarse en tal sentido anteriormente. Saldando así, definitivamente, una obligación Constitucional pendiente que lleva esperando casi un cuarto de siglo para verse materializada por el Poder Legislativo.
Si se considera el tiempo transcurrido desde el vencimiento del plazo original y a ello se suman los diversos conflictos resultantes entre el Estado Nacional, las Provincias y los Municipios con especial atención al último y más reciente caso entre el Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en lo relativo a la rebaja -o aumento- de fondos, todo indica que ha llegado el momento propicio para cumplir de una vez con la Cláusula Transitoria Sexta de la Constitución Nacional y consensuar y establecer un régimen de coparticipación que recepte la realidad actual del país, sus diferentes niveles de gobierno y la sociedad.
Cabe destacar que la recepción de los nuevos “status” de la Ciudad Autónoma y Provincia de Tierra, Antártida e Islas del Atlántico Sur no impactaría en los porcentuales de las demás jurisdicciones con excepción del correspondiente a la Nación.
Por último, resulta importante aclarar que el nuevo Régimen de Coparticipación no necesariamente tiene que derogar al régimen anterior (Ley-Convenio Nº 23.548), sino que más bien podría aprovechar todo el bagaje resultante de este último receptando la tradición histórica y, sobre esa base, actualizarlo o introducir las enmiendas necesarias para que resulte acorde, apropiado y eficiente para la realidad actual del país que continúa transitando una Pandemia, con todo lo que ello implica.
Cont. Púb. Alejandro F. De Gregorio
Dr. Nicolás H. Panno
Septiembre 2.021
Alejandro F. De Gregorio Contador Público, mención cum laude, egresado de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires. Se desempeña profesionalmente en el sector privado como asesor tributario.
Nicolás H. Panno. Abogado y Magister en Derecho Tributario (Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica Argentina). Se desempeña profesionalmente en el sector privado en el área de derecho tributario.
[1] www.undef.edu.ar/manuel-belgrano-en-60-frases/
[2] Conf. art. 1º de la Constitución Nacional.
[3] BULIT GOÑI, ENRIQUE G. “Tratado de Tributación” Ciudad de Buenos Aires, Ed. Astrea, Año 2003, T. I, Vol. 2, pág. 30.
[4] Publicada en el Boletín Oficial el 26/01/1988.
[5] La CSJN admitió́ la validez de este tipo de normas al reconocer que: “El ordenamiento jurídico del país admite que las provincias puedan restringir condicionalmente el ejercicio de sus poderes impositivos, mediante ̈acuerdos entre sí y con la Nación; la peculiaridad esencial de esos acuerdos es que no afectan derechos individuales.” (Fallos 242:280).
[6] Previo a la reforma constitucional de 1994 la valides de ese tipo de normas se encontraba discutida.
[7] Su vigencia está prevista desde el 01/01/1988 hasta el 31/12/1989 (art. 1 de la Ley-Convenio Nº 23.548). Sin embargo, la propia norma prevé su prórroga automática “ante la inexistencia de un régimen sustituto” (art. 15 de la norma citada).
[8] A través de esta “ley-convenio” se estableció el “Régimen Transitorio de Distribución entre la Nación y las Provincias”, a partir del 01/01/1988.
[9] Constitución Nacional, Cl. Tran. Sexta: “Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación.
La presente cláusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados por diferencias por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias. (Corresponde al Artículo 75 inc. 2).”
[10] Constitución Nacional. “Artículo 75.- Corresponde al Congreso:…
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determina la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.”
[11] La Ley Nº 23.775 sobre Provincialización de Territorios, publicada en el Boletín Oficial el 15/05/1990., declaró Provincia al Territorio Nacional de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
[12] Constitución Nacional, Artículo 129: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones.”
[13] Ley-Convenio Nº 23.548, art. 3º establece: “El monto total recaudado por los gravámenes a que se refiere la presente ley se distribuirá de la siguiente forma:
a) El cuarenta y dos con treinta y cuatro centésimos por ciento (42,34%) en forma automática a la Nación;
b) El cincuenta y cuatro con sesenta y seis por ciento (54,66%) en forma automática al conjunto de provincias adheridas;
c) El dos por ciento (2%) en forma automática para el recupero del nivel relativo de las siguientes provincias:
Buenos Aires 1,5701%
Chubut 0,1433%
Neuquen 0,1433%
Santa Cruz 0,1433%
d) El uno por ciento (1%) para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.” (el destacado es propio)
El porcentaje del inciso b) se modificó y pasó a ser 57,36% y el del inciso a) al 40,24%.
Por su parte, el art. 4º de la norma citada establece: “La distribución del Monto que resulte por aplicación del Artículo 3º, inciso b) se efectuará entre las provincias adheridas de acuerdo con los siguientes porcentajes:
Buenos Aires 19,93%
Catamarca 2,86%
Córdoba 9,22%
Corrientes 3,86%
Chaco 5,18%
Chubut 1,38%
Entre Ríos 5,07%
Formosa 3,78%
Jujuy 2,95%
La Pampa 1,95%
La Rioja 2,15%
Mendoza 4,33%
Misiones 3,43%
Neuquén 1,54%
Rio Negro 2,62%
Salta 3,98%
San Juan 3,51%
San Luis 2,37%
Santa Cruz 1,38%
Santa Fe 9,28%
Santiago del Estero 4,29%
Tucumán 4,94%”
Se puede observar que entre las demás jurisdicciones que no son la Nación no figuran ni la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ni la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur.
[14] Son ejemplo de esto los Dtos. Nº 705/2003, 194/2016, 257/2018 y 735/2020. Publicados en el Boletín Oficial los días 27/03/2003, 19/01/2016, 03/04/2018, 10/09/2020, respectivamente..
[15] CSJ 1141/2020. “GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES C/ ESTADO NACIONAL s/ amparo – Decreto 735 / PEN 2020.”
[16] CSJ 191/2009 (45-S)/CS1.
