¿CUÁL ES HOY EL VERDADERO STATUS DE VENEZUELA EN EL MERCOSUR?

¿CUÁL ES HOY EL VERDADERO  STATUS DE VENEZUELA EN EL MERCOSUR?

Dra. Marina García del Río

A juzgar por lo que hemos leído insistentemente en la prensa, la composición actual del MERCOSUR ha sido modificada con la incorporación de la República Bolivariana de Venezuela como “Miembro Pleno”.

La idea de este trabajo es abordar el tema de la adhesión de Venezuela al MERCOSUR con un poco de realismo, dejando de lado los discursos confusos, recurriendo simplemente a un repaso de la normativa que regula el proceso de incorporación de este país al bloque regional.

Hasta el año pasado, el MERCOSUR sólo tenía la experiencia de haber negociado acuerdos de zona de libre comercio con países pertenecientes a la Asociación Latinoamericana de Integración –ALADI- y un acuerdo de preferencias fijas con la India, de cuyo texto se desprende la intención de las partes de profundizar en un futuro este acuerdo, con la idea de llegar en un tiempo razonable a constituir una zona de libre comercio.

Por otra parte, el bloque enfrentó negociaciones que quedaron truncas tendientes a concretar un acuerdo de integración de alcance bi-regional con la Unión Europea, uno de alcance continental con el Area de Libre Comercio de las Américas –ALCA-, y varios de alcance bilateral, algunos de los cuales están prácticamente paralizados  y otros se encuentran en período de negociación: con México, con SACU, con Israel, con Egipto y Marruecos.

Pero la situación que plantea la incorporación de Venezuela al bloque ha constituido realmente una novedad, que obligó a los funcionarios de los Estados Partes a agudizar su imaginación con el objeto de diseñar la mejor estrategia de incorporación de un nuevo Miembro Pleno al bloque. Esta tarea no fue sencilla, debido a que el Miembro con el que se negoció dicha incorporación revestía la calidad de “Estado Asociado” al MERCOSUR en orden al Acuerdo de Alcance Parcial Nº 59 suscripto recientemente en el marco de la ALADI y a que además, conformaba con otros países sudaméricanos otra unión aduanera: la Comunidad Andina de Naciones –CAN-.

Los Estados Asociados al MERCOSUR

Los tratados fundacionales no prevén los Acuerdos de Asociación, ni la categoría de “Asociado”, aunque el Tratado de Asunción establece la posibilidad de que los países de la ALADI pueden llegar a ser Estados Partes (Miembros Plenos) del MERCOSUR, en la medida que acepten el conjunto de reglas y compromisos, es decir su acervo jurídico[1].

La categoría de Estado Asociado comenzó a utilizarse para denominar a aquellos países miembros de la ALADI que celebraron acuerdos de zona de libre comercio con el MERCOSUR: Chile y Bolivia al principio, luego Perú, Colombia, Ecuador y Venezuela.

A partir del año 1996, con la firma de Acuerdos de Complementación Económica con  Chile y Bolivia se aprobó la Decisión del Consejo del Mercado Común –CMC- Nº 14/96, que permitió la participación de estos Estados en las reuniones del MERCOSUR. Posteriormente, se dictó la Decisión CMC Nº 12/97 que contempló específicamente la participación de Chile en determinados foros MERCOSUR.

La suscripción del ACE Nº 48 MERCOSUR-Perú (Decisión CMC Nº 39/03) y la perspectiva de asociación de otros países como Venezuela, Ecuador y Colombia (concretada luego con las Decisiones CMC Nos. 42/04, 43/04 y 44/04) hicieron evidente la necesidad de diseñar normativa que regule la relación del MERCOSUR con estos países, especificando los derechos y obligaciones derivados de esta categoría.

En ese marco, el Consejo del Mercado Común aprobó la Decisión Nº 18/04 que establece el régimen de participación de los Estados Asociados al MERCOSUR en el esquema institucional del bloque.

La Decisión CMC N° 18/04 exige para que un Estado pueda revestir la calidad de asociado el cumplimiento de los siguientes requisitos:

-que sean miembros de la ALADI

-que firmen con el MERCOSUR acuerdos de libre comercio,

-que ese acuerdo haya sido protocolizado, y

-que hayan adherido al “Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile” y a la “Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR”.

Conforme esta norma, luego de cumplidos estos requisitos, la condición de Estado Asociado es atribuida por el CMC a través de una Decisión, previa solicitud del país interesado. No obstante, en la práctica sus previsiones no han sido plenamente observadas. En los casos de Perú, Venezuela, Ecuador y Colombia la calidad de Asociado fue atribuida sin perjuicio de la protocolización de los respectivos ACE y a pesar de que a la fecha en que se dictó la Decisión del CMC que les reconoció el status de asociado, ninguno de estos países había adherido aún al Protocolo de Ushuaia o a la Declaración sobre Compromiso Democrático.

La misma Decisión CMC 18/04 establece las prerrogativas derivadas de la calidad de “Estado Asociado”, disponiendo que esos países podrán:

-participar en calidad de invitados en las reuniones del MERCOSUR para tratar temas de interés común (sea por invitación del órgano o por solicitud aceptada),

-negociar acuerdos en el marco de los foros de la estructura institucional en los que participan.

-adherir a instrumentos ya adoptados en el ámbito del MERCOSUR, siempre que medie interés de ambas partes.

Venezuela: el tránsito entre el status de asociado y la membresía plena

En ocasión de la Cumbre de Presidentes celebrada en la ciudad de Montevideo en diciembre de 2005,  los Estados Partes acordaron que era necesario establecer, en el marco del artículo 20 del Tratado de Asunción, las condiciones para la adhesión de un nuevo Estado Parte al MERCOSUR, a la luz de los objetivos y principios de dicho Tratado.

En tal sentido, dictaron la Decisión CMC Nº 28/05 estableciendo que  los Países miembros de la ALADI que deseen adherir al Tratado de Asunción en los términos de su artículo 20, deberán presentar la solicitud correspondiente por escrito al Consejo del Mercado Común, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore. Dicha solicitud deberá ser aprobada por unanimidad de los Estados Partes y será expresada  mediante Decisión del Consejo del Mercado Común.

La mencionada Decisión CMC determina además que: “Luego de aprobada la solicitud, el Consejo del Mercado Común instruirá al Grupo Mercado Común que negocie con los representantes del Estado adherente las condiciones y términos específicos de la adhesión, los que deberán necesariamente comprender:

I –  la adhesión al Tratado de Asunción, al Protocolo de Ouro Preto y al Protocolo de Olivos para Solución de Controversias del MERCOSUR;

II – la adopción del Arancel Externo Común del MERCOSUR, mediante la definición, en su caso, de un cronograma de convergencia para su aplicación;

III – la adhesión del Estado adherente al Acuerdo de Complementación Económica Nº 18 y sus Protocolos Adicionales a través de la adopción de un programa de liberalización comercial;

IV – la adopción del acervo normativo de MERCOSUR, incluyendo las normas en proceso de incorporación;

V –  la adopción de los  instrumentos internacionales celebrados en el marco del Tratado de Asunción; y

VI – la modalidad de incorporación a los acuerdos celebrados en el ámbito del MERCOSUR con terceros países o grupos de países, así como su participación en las negociaciones externas en curso”.

La norma en análisis dispuso asimismo, que la negociación debía estar a cargo de un Grupo Ad Hoc que se crearía a tal fin y que estaría integrado por los representantes de los Estados Partes y del Estado adherente. Los resultados de la labor del Grupo Ad Hoc debían ser elevados al CMC en un plazo estipulado, y de ser aceptados por el órgano decisorio del MERCOSUR, debían plasmarse en un  “Protocolo de Adhesión”, el cual debería ser luego incorporado al ordenamiento jurídico de los Estados signatarios.

En esa misma ocasión, el Consejo del Mercado Común aceptó la solicitud formal presentada por el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela de incorporarse al MERCOSUR como Estado Parte, instruyó al Grupo Mercado Común a negociar, al amparo del artículo 20 del Tratado de Asunción y su reglamentación, las condiciones y términos específicos de la adhesión de Venezuela al MERCOSUR y aprobó el Acuerdo Marco para la Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR. (Decisión CMC N° 29/05)

Durante el primer semestre del corriente año y bajo la Presidencia Pro Témpore de Argentina, se realizaron las pertinentes reuniones del Grupo Ad Hoc de adhesión de Venezuela al MERCOSUR  en las cuales se determinaron las condiciones y requisitos que el MERCOSUR y, por sobre todo, Venezuela deberán cumplimentar para hacer efectiva la participación de este país como Miembro Pleno.

Los resultados de tal labor fueron cristalizados en el Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR, suscripto en el marco de la Cumbre de Presidentes realizada en la ciudad de Córdoba el pasado mes de julio.

Vale la pena hacer mención y hasta transcribir las principales disposiciones de este instrumento internacional, con el objeto de encontrar una respuesta clara al interrogante que motiva el presente trabajo:

El primer compromiso asumido por Venezuela es fundamental y está contenido en el artículo 1º del Protocolo. Mediante este precepto, “La República Bolivariana de Venezuela adhiere al Tratado de Asunción, al Protocolo de Ouro Preto, al Protocolo de Olivos para Solución de Controversias del MERCOSUR, (…), respectivamente, en los términos establecidos en el artículo 20 del Tratado de Asunción”.

Seguidamente el Protocolo establece una obligación que incumbe a los cinco países y es la relativa “a realizar las modificaciones a la normativa MERCOSUR necesarias para la aplicación del presente Protocolo”. Un ejemplo claro de norma que necesitará ser modificada para permitir la participación de Venezuela como Miembro Pleno, será el Protocolo de Olivos en lo atinente a la composición del Tribunal Permanente de Revisión. (en la actualidad está integrado por un Miembro por cada Estado Parte, y un quinto árbitro que es nacional de alguno de los cuatro países del bloque y que se escoge de común acuerdo, o en su defecto, por sorteo de una lista de candidatos integrada por ocho juristas, dos por país. Se estima que eliminando la figura del quinto árbitro tal cual está delineada en el Protocolo de Olivos, y reemplazándola la por designación de un Miembro designado por Venezuela, el tema quedaría en principio resuelto).

Luego el Protocolo establece en su artículo 3º un compromiso  para Venezuela que no resulta en absoluto menor, y es que este país deberá adoptar “el acervo normativo vigente del MERCOSUR, en forma gradual, a más tardar cuatro años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente instrumento. A estos efectos, el Grupo de Trabajo creado en el Artículo 11 de este Protocolo, establecerá el cronograma de adopción de dicha normativa”.

A qué se refiere exactamente el Protocolo al mencionar el “acervo normativo” del MERCOSUR?  El artículo 41 del Protocolo de Ouro Preto establece que son fuentes jurídicas del MERCOSUR : a) el Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios, b) los acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos y c) las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo del Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR.

A su vez, el Protocolo de Olivos para la solución de controversias en el MERCOSUR en el artículo 1° (ámbito de aplicación) reitera  la formulación del Protocolo de Ouro Preto.

Es decir, como primera aproximación se puede entender que lo que el artículo 3° del Protocolo de Adhesión, denomina “acervo normativo” es ese conjunto de normas, las cuales constituyen una cantidad más que considerable.

Hay que tomar en consideración que ese gran cúmulo de normas deberá ser receptado por el ordenamiento jurídico venezolano, para lo cual este país necesitará el dictado tanto de layes como de todo tipo de normas de carácter administrativo. Para agravar aún más esta situación, Venezuela deberá a su vez, denunciar varias normas derivadas de su pertenencia a la CAN. Venezuela cuenta con por lo menos cuatro años para ejecutar la tarea de hacer consistente sus normas con las del bloque de integración al que acaba de adherir.

El siguiente compromiso para Venezuela también es determinante en función de su efectiva pertenencia a la unión aduanera del  MERCOSUR. El artículo 4º del Protocolo dispone que “A más tardar cuatro años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente instrumento, la República Bolivariana de Venezuela adoptará la Nomenclatura Común del MERCOSUR (NCM) y el Arancel Externo Común (AEC). A estos efectos, el Grupo de Trabajo creado en el Artículo 11 de este Protocolo establecerá el cronograma de adopción del AEC contemplando las eventuales excepciones al mismo de acuerdo con las normas pertinentes del MERCOSUR”.

El artículo 5° del Protocolo, trata el otro pilar de un acuerdo tendiente a la consecución de una unión aduanera y es el referido al libre comercio intrazona. En este punto, los cinco países debieron acordar un período de transición a efectos de alcanzar el libre comercio. Para ello se tomaron como base los plazos que se habían consagrado en el Acuerdo ACE 59 y  sobre esos plazos, las partes hicieron los esfuerzos que estaban a su alcance para intentar acortar los cronogramas de desgravación correspondientes a varios productos, con el objeto de acelerar la libre circulación intrabloque.

Este artículo establece lo siguiente: “Las Partes se comprometen a alcanzar el libre comercio en los siguientes plazos máximos:

–Argentina a Venezuela: 1 de enero de 2010 *

–Brasil a Venezuela: 1 de enero de 2010 *

–Paraguay a Venezuela: 1 de enero de 2013 *

–Uruguay a Venezuela: 1 de enero de 2013 *

–Venezuela a Argentina: 1 de enero de 2012 *

-Venezuela a Brasil: 1 de enero de 2012 *

–Venezuela a Paraguay: 1 de enero de 2012 **

-Venezuela a Uruguay: 1 de enero de 2012 **

*excepto para productos sensibles en los que el plazo podrá extenderse hasta el 1 de enero de 2014.

**excepto para los principales productos de su oferta exportable, incluidos en el anexo IV del presente Protocolo que gozarán de desgravación total e inmediata y acceso efectivo.

A estos efectos, el Grupo de Trabajo creado en el Artículo 11 de este Protocolo, establecerá un programa de liberalización comercial con sus respectivos cronogramas.

El programa de liberalización comercial se aplicará sobre el total de los aranceles y medidas de efecto equivalente excepto en lo contemplado en la normativa MERCOSUR vigente.

Durante el período de transición del programa de liberalización comercial y hasta tanto la República Bolivariana de Venezuela adopte el Régimen de Origen del MERCOSUR, se aplicará el Régimen de Origen previsto en el  Acuerdo de Complementación Económica Nº 59”.

El artículo 6º del Protocolo regula la desvinculación de las partes en el marco del ACE Nº 59, acuerdo que como quedara dicho fue el que otorgó a Venezuela del status de asociado al MERCOSUR, al establecer que “a más tardar el 1 de enero de 2014 quedarán sin efecto las normas y disciplinas previstas en el Acuerdo de Complementación Económica Nº 59 para la relación entre las Partes.”

Finalmente, el Protocolo en su artículo 10 consagra la transformación Venezuela en Estado Parte del MERCOSUR al disponer que “A partir de la fecha de la entrada en vigencia del presente Protocolo, la República Bolivariana de Venezuela adquirirá la condición de Estado Parte y participará con todos los derechos y obligaciones en el MERCOSUR de conformidad con el artículo 2 del Tratado de Asunción y los términos del presente Protocolo.”

El artículo 12 del Protocolo determina su entrada en vigencia: “El presente Protocolo, instrumento adicional al Tratado de Asunción, entrará en vigencia el trigésimo día contado a partir de la fecha de depósito del quinto instrumento de ratificación.La República del Paraguay será depositaria del presente Protocolo y de los instrumentos de ratificación y notificará a las Partes la fecha de los depósitos de esos instrumentos.”

Conclusión:

Al día de hoy Venezuela tiene suscripto un acuerdo internacional que contiene cláusulas, en su mayoría programáticas, estableciendo un listado de tareas por hacer o compromisos por cumplir, que recién una vez concluidas podrán otorgar a Venezuela el status  real de Estado Parte del MERCOSUR.

Como primera medida el Protocolo deberá ser ratificado por los Congresos de los cinco países involucrados. Todo pareciera indicar que no deberían existir dificultades por parte de los Poderes Legislativos de los países en ratificar el Protocolo, pero tampoco sería una sorpresa si algún Estado Parte del MERCOSUR decide no hacerlo o demorar el trámite durante un lapso mayor al que regularmente demanda el dictado de una ley nacional. No puede dejarse de lado que el Estado adherente tiene una marcada participación en el contexto político a nivel global, que podría no convencer a los parlamentarios de algún Miembro del MERCOSUR.

Suponiendo que nada de eso sucediera, igual hay que estimar un plazo promedio de dos años para que los cinco países cumplan con su obligación de depositar el instrumento de ratificación ante el Gobierno de Paraguay.

A todos los compromisos reseñados en este trabajo hay que sumarle todo el capítulo relativo al relacionamiento externo del MERCOSUR. En relación a este tema, Venezuela debería en principio adherir a los tratados que el MERCOSUR tiene negociados (siempre que el tercer Estado –contraparte- acepte negociar tal adhesión) y sumarse (en la forma que lo establezca el Grupo Ad Hoc de Adhesión de Venezuela al MERCOSUR creado en el Protocolo), a las negociaciones que el bloque tiene en curso o inicie en el futuro.

A este respecto, no puede dejar de mencionarse que dado el mencionado posicionamiento de este país en el contexto político mundial, la pertenencia de Venezuela al MERCOSUR podría resultar determinante para las contrapartes de los acuerdos que se negocien o intenten negociar (por ejemplo, es evidente que en orden a la manifiesta actitud del Presidente de Venezuela en apoyo al Líbano en el conflicto que ese Estado mantiene con Israel, derivará en la paralización de las negociaciones se encuentran bastante avanzadas entre el MERCOSUR e Israel, si el bloque regional pretende imponer a Israel su “nueva conformación”).

En suma, a la fecha Venezuela no es Miembro Pleno o Estado Parte del MERCOSUR, a pesar de la difusión que tuvo la información de su incorporación al bloque regional y de la sucesión de actos protocolares que se desarrollaron alrededor de esta temática.  El camino que aún falta recorrer es largo y recién se han dado los primeros pasos.

Dra. Marina García del Río

Septiembre 2006