DERECHO ADMINISTRATIVO – ELEMENTOS ACCIDENTALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO -Dra. Ana De Benedetti

DERECHO ADMINISTRATIVO – ELEMENTOS ACCIDENTALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Dra. Ana De Benedetti

El profesor Miguel S. Marienhoff 1 afirma que los elementos accidentales son todos aquellos que, no siendo necesarios para la existencia del acto administrativo, ni pudiéndoseles considerar implícitos en él, son incluídos en el mismo por voluntad de las partes.

José Roberto Dromi 2 [AIDB1] los llama eventuales, siendo éstos los que pueden o no existir en un acto administrativo sin que su falta o ausencia, en principio, influya en la validez y eficacia del acto.

Constituyen entonces, esta categoría de elementos, aquellos que no resultan imprescindibles para la existencia del acto administrativo sin que su ausencia, en principio, genere efectos sobre la validez y eficacia del mismo.

Digo en principio porque de acuerdo a lo que puedo inferir luego de haber buscado bibliografía para el presente informe, no siempre resulta sencillo delimitar el campo de influencia que la invalidez de una cláusula accesoria puede generar en el acto administrativo en sí.

La Ley de Procedimientos Administrativos en su artículo 16° establece que “La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido”. Del mismo surgiría entonces que, en tanto y en cuanto la ausencia del elemento o cláusula accidental no incida sobre el contenido del acto, la declaración de su invalidez no acarreará la del acto  al cual accede.

Para Tomás Hutchinson 3, el defecto o vicio que afecte a una cláusula de este tipo, no invalida en principio la totalidad del acto, produciendo tan sólo su nulidad parcial, sin afectar el acto administrativo principal que continúa siendo válido; y para determinar el tipo de invalidez del vicio que afecta a esta cláusula accidental, se aplican los mismos criterios establecidos al hablar de los defectos que pueden invalidar el objeto del acto.

Resultando difícil elaborar una formulación completa de la totalidad de los elementos accidentales que pueden incluirse al dictarse un acto administrativo, la doctrina suele reducir su estudio a tres categorías: el plazo ó término, la condición y el modo.

En una breve reseña sobre el significado de cada uno de estas tres estructuras jurídicas podemos decir que al hablar de plazo nos estamos refiriendo al momento exacto en que el acto comienza a producir efectos jurídicos; en cambio el término refiere al lapso de tiempo en que un acto debe comenzar a producir sus efectos o en el cual debe cesar de producirlos. Marienhoff 4 habla de término “inicial” (“dies a quo”), o de término “final” (“dies ad quem”).

El modo implica atribuir una carga o obligación al administrado impuesta por el mismo acto al cual accede, siendo indistinto que el mismo implique o no un beneficio a su favor. Un ejemplo de este tipo de cláusulas puede encontrarse en todas aquellas concesiones de servicios públicos – por ejemplo la de los servicios ferroviarios donde se le podría exigir al concesionario la construcción de determinados ramales y estaciones en lugares alejados de los cascos urbanos y que en principio no generarían ganancias importantes para la empresa-. En este caso, la administración está facultada para exigir el cumplimiento de la modalidad, a punto tal de poder extinguir el correspondiente acto administrativo a través del instituto de la caducidad, en cuanto le fuere aplicable.

Para Manuel María Diez 5 el modo consiste en un desembolso exigido a la persona a favor de la cual se dicta el acto. Cita como ejemplo las concesiones de uso y las autorizaciones emitidas por la administración en ejercicio del poder de policía; donde la ley establece que el otorgamiento de una concesión queda subordinada a la aceptación por parte del particular beneficiario del cánon impuesto.

Por último, nos encontramos ante el elemento accidental “condición” cuando se subordina el nacimiento o la extinción de los efectos del acto a la producción de un acontecimiento futuro e incierto. Dicho acontecimiento podría provenir tanto de la naturaleza (hecho natural) como de la administración pública o del mismo administrado.

En cuanto al tipo de condición (suspensiva o resolutoria) comparto la postura sostenida por el profesor Marienhoff 6, quién  niega la posibilidad de que un acto administrativo sea emitido con sujeción a una condición suspensiva, pues tal proceder implicaría emitir un acto en ausencia de hechos que le sirvan de causa o motivo, ya que si la existencia del acto depende de un hecho futuro implica ello que al momento de su emisión el hecho en cuestión no existía.

Por su parte, Alessi y Cassagne 7 rebaten esta postura sosteniendo que la condición suspensiva es procedente pues permite subordinar la iniciación de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e incierto. Tal postura entiendo no alcanza a contradecir lo expuesto por el profesor Marienhoff, pues si para que el acto primero tenga validez debe estarse a la emisión de un segundo acto, este último sería entonces el que tiene plena eficacia en la producción de los efectos jurídicos pertinentes, limitándose el anterior a una simple declaración tendiente a adelantar la postura de la administración en un sentido determinado.

Analizando la postura sostenida en autos “Reyes, Alfredo J. c/Ministerio de Justicia” surge que la Cámara Nacional Federal en lo Contenciosoadministrativo 8, consideró que la eficacia de un acto administrativo se encontraba supeditado al cumplimiento de una condición suspensiva.

Se trataba de una designación efectuada por la Secretaría de Justicia a favor del Dr. Reyes como encargado Titular del Registro de la Propiedad Automotor de Luján, donde se facultaba a la Dirección Nacional de los Registros de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios, a fijar la fecha en que se daría cumplimiento a tal designación.

El fundamento esgrimido por el actor para demandar al Estado Nacional, en lo que aquí interesa, se basaba en que el establecimiento de la fecha de asunción como Titular del Registro revestía una mera formalidad, siendo la resolución del Ministerio de Justicia un acto administrativo que no dependía de ningún otro acto que debiera realizar la Dirección Nacional

Sostuvo la Cámara que “el acto de designación del actor como encargado titular del Registro se encontraba supeditado al cumplimiento de una condición suspensiva, configurada por un acto futuro a dictar por el Director Nacional de los Registros. Es decir, que la administración supeditó la eficacia del acto  que ponía a Reyes al frente del registro como encargado titular a la fijación, por parte de la autoridad de aplicación, de la fecha a partir de la cual asumiría como encargado”.

Así concluyó la Cámara desestimando la demanda incoada por interpretar que el acto administrativo de designación no era eficaz para producir en el Dr. Reyes la estabilidad en el cargo como titular del Registro, por no haberse cumplido la condición suspensiva a la cual el mismo estaba subordinado.

Por otra parte, la Procuración del Tesoro de la Nación  entendió que no revestía la calidad de acto administrativo condicionado el Decreto por el cual se declaró cesante a un oficial auxiliar de la ex Prefectura Naval Nacional Marítima que había sido dictado sin perjuicio de la responsabilidad penal que con posterioridad pudiera recaerle 9.

En el caso se había requerido la intervención de la PTN a raíz de un proyecto de Decreto elaborado por la Prefectura Naval Argentina propiciando la exoneración del ex oficial en cuestión, al ser notificados de la condena recaída en la causa criminal donde se investigaron los mismos hechos, motivo del sumario administrativo que había culminado con la sanción de cesantía dispuesta.

Dijo la PTN que la salvedad con la que fue dispuesta la cesantía, “. . . sólo quiso significar que la inconducta acreditada del causante hacía innecesario esperar el pronunciamiento de la Justicia . . . y que dicha salvedad . . . no importa en modo alguno una condición, no puede considerársela como una reserva tendiente a posibilitar la agravación posterior a la sanción aplicada . . .”

Entiendo entonces, que si bien de una primera lectura del artículo 16° de la LPA se podría inferir que la invalidez de los elementos accidentales – con las dos salvedades allí establecidas -,  no acarrearía la invalidez del acto administrativo al cual accede, la tarea de realizar tal división no es simple. Sino que, por el contrario, requiere de un minucioso análisis sobre todo en el campo de los actos administrativos contractuales, donde la formación entera del convenio respectivo fue efectuada  teniendo en cuenta lo acordado por ambas partes. En este sentido, siguiendo al  Dr. Juan Carlos Cassagne 10 “la teoría de la cláusula separable encuentra grandes dificultades de aplicación en el ámbito de las relaciones contractuales donde es prácticamente imposible escindir ese tipo de cláusulas del acuerdo de voluntades que se configura para todo el contrato”.

Dra. Ana De Benedetti

anadebenedetti@fibertel.com.ar

Noviembre 2005