Derecho Financiero y la Constitución – Dr. Axel Cacheiro Devoto

DERECHO FINANCIERO Y LA CONSTITUCION

por Axel Cacheiro Devoto

Abstract: La conflictiva relación entre el Derecho Financiero y el Derecho Constitucional llevó a ciertas inconsistencias conceptuales. Así, el estudio del Derecho Tributario, es decir, de los recursos públicos, se centra principalmente en su dimensión jurídica, y por lo tanto sometido a los límites que plantea el Derecho, mientras que el estudio de los gastos del Estado es eminentemente económico, medido con criterios de oportunidad. Esta asimetría conceptual llevó a que se pierda de vista la conexión del Derecho Financiero con la Constitución, como norma suprema del Estado, y a que se sostenga, entre otras cosas, la imposibilidad de un control judicial del gasto, por tratarse de un “acto institucional” o “acto de gobierno”.

1- Introducción

Actualmente, el gasto público constituye uno de los principales instrumentos  macroeconómicos. El progresivo aumento a través de las décadas y a raíz de las diversas corrientes ideológicas, de la participación e intervención del Estado en la economía trajo aparejado una gradual expansión del gasto. Debido a las repercusiones globales que tiene este elemento, no sólo en la economía, sino en los ciudadanos y, en concreto, en sus derechos como tales, el gasto público no puede quedar librado a la discrecionalidad de la Administración y a la suerte del mercado. De ahí, que deban puntualizarse principios superiores a los que el Estado, al momento de disponer de sus recursos, deba quedar sometido.

En este sentido, el Presupuesto, como la ley a través de la cual el Poder Legislativo autoriza al Ejecutivo la planificación respecto a la recaudación de recursos y los gastos previstos para el año siguiente, va a cumplir un rol esencial en toda democracia: por un lado, va a constituir un mecanismo de control por parte del Congreso y, como veremos, del Poder Judicial, sobre la actividad financiera de la Administración, y, por otro lado, implica un medio constitucional a través del cual se hacen efectivos los derechos fundamentales.

Es por esto, que ya desde el título resalto la necesaria vinculación que debe existir entre el Derecho Constitucional y el Derecho Financiero. Una relación conflictiva no siempre advertida o destacada por la doctrina, ya que en materia financiera generalmente se ha evitado el análisis jurídico para concentrarse en cuestiones políticas o económicas, y que, sin embargo, alberga una de las principales problemáticas jurídicas de la actualidad.

2- La asimetría conceptual entre los gastos y los recursos

Corresponde comenzar destacando las diferencias conceptuales que existen en gran parte de la doctrina, en el estudio de los dos elementos esenciales de la actividad financiera, como son los recursos y el gasto. Mientras que el análisis de los recursos es un análisis típicamente jurídico, el análisis de los gastos se efectúa directamente en el contexto del lenguaje de las necesidades, y, por ende, completamente ajeno al lenguaje jurídico de los derechos y las garantías.

El eje del análisis está en considerar a los gastos en cuanto a su función principal de  satisfacción de necesidades y cómo las diversas formas de satisfacer esas necesidades van a generar repercusiones económicas globales. Es decir que el análisis de los gastos públicos se encuentra completamente absorbido en un marco conceptual economicista, ajeno a cualquier consideración jurídica.

En cambio, los recursos públicos se consideran como los procedimientos habilitados por la Constitución, y a los que se les impone la observancia de ciertos principios y criterios impuestos por la propia Ley Fundamental, mediante los cuales el Estado logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su actividad financiera. De esta manera se advierte una tajante diferencia en la forma en que ambos conceptos son definidos, incluso desde el lenguaje al que se apela para hacerlo. Por un lado, los gastos públicos se tematizan sólo en términos de necesidades y funciones-finalidades genéricas. Por otro, los recursos públicos se definen en virtud de caracterizaciones esencialmente jurídicas. Esto es lo que Corti denomina como asimetría conceptual entre los gastos y los recursos.

Ahora bien, ¿cómo influye esta asimetría conceptual en el análisis del Derecho Presupuestario? Estas diferencias conceptuales básicas van a conducir a la separación del  derecho financiero del derecho tributario (siendo éste parte integrante del primero). O, como dice Corti, va a producir la escisión del derecho financiero en dos sectores: el derecho tributario y el derecho financiero no tributario[1]. A partir de esto, se produjo tradicionalmente un curioso fenómeno: todo (o una parte notable) del interés doctrinario recayó sobre el estudio del derecho tributario. De esta manera, es ilustrativa la forma cómo Jarach va a titular su más notable libro, como Finanzas públicas y derecho tributario. Queda en evidencia cómo, en la concepción dominante, al estudio de los recursos públicos se le va a asignar jerarquía de ciencia jurídica, pero no así en las consideraciones relativas a la fijación de los gastos y la determinación sobre la inversión de las rentas obtenidas, ambos componentes del Derecho Financiero. Así es como se va a generar la necesidad de apelar mayormente a criterios y conceptos económicos para la configuración de la actividad financiera, relegando las consideraciones de carácter jurídico al análisis del derecho tributario. En efecto, la doctrina tradicional se ha centrado casi exclusivamente en los principios de justicia que deben guiar a la tributación, omitiendo referirse a los principios de justicia del gasto público. A partir de esto, a modo de ejemplo, es que algunos (Juan C. Luqui) van a sostener como una de sus consecuencias, la exclusión de la norma presupuestaria (como el instrumento donde se plasma la actividad financiera de un Estado) del control de constitucionalidad, al no advertirse el lugar del derecho financiero en la estructura de la propia Constitución.

3- Finalidad del Derecho Financiero. Exclusión de la “necesidad pública”

Este desfasaje que se produce en el Derecho Financiero producto de la asimetría conceptual entre los recursos y los gastos es constitucionalmente inaceptable. Por un lado, se exige la sujeción a límites y garantías constitucionales. Por otro, una actividad guiada por conceptos como “fines”,  “funciones” y “necesidades”.

Como consecuencia de esto, Corti va a proponer una definición de la actividad financiera más adecuada de acuerdo a su concepción como rama del derecho en su conjunto, y no sólo respecto al Derecho Tributario. En este sentido, va a entender a la actividad financiera pública como “la actividad encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos a los efectos de efectivizar los procedimientos (democráticos) y los derechos (fundamentales) constitucionalmente establecidos”[2]. En definitiva, la finalidad de la actividad financiera pública es la concreción de la propia Constitución, haciendo efectivos los derechos que ésta consagra y rigiéndose por los principios que establece. Es la finalidad de la actividad financiera la que aporta su carácter constitucional.

En este sentido, va a perder relevancia jurídica el concepto de “necesidad pública” en la definición del derecho financiero y en la asignación de los fines a su actividad. Este fue históricamente el concepto rector para definir la actividad financiera. Así, Villegas manifiesta que tanto las necesidades públicas como los servicios públicos “constituyen el presupuesto existencial de dicha ciencia (las finanzas públicas)”[3]. También Marienhoff, en la doctrina administrativa, considera que “puede definirse la Administración como la actividad permanente, concreta y práctica, del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran”[4].

Sin embargo, el concepto de “necesidad pública” conviene que sea excluido de toda precisión acerca del derecho financiero, debido a la arbitrariedad de la que padece. En efecto, muchas veces la existencia o no de una “necesidad pública” para diversos intérpretes va a estar dada por cuestiones ideológicas o políticas. Cuando se afirma que la finalidad del derecho financiero es hacer efectivos los derechos fundamentales que la Constitución expresa, la determinación de estas necesidades públicas pasa a ser una tarea asumida por el constituyente y plasmada en la Carta Magna, dejando en todo caso a discreción de las autoridades correspondientes, el modo en que se van a emplear los recursos, con miras a la obtención de aquellos fines. Lo relevante no va a ser el concepto de “necesidad pública”, sino los fines a los que esta se orienta. En este sentido se expresa Jarach, al decir que “como la actividad financiera tiene como sujeto activo al Estado, cabe deducir que ella responde a los fines políticos de éste, depende de sus decisiones”[5].

Es decir que la Constitución establece, en primer lugar, autoridades y órganos que van a formar la estructura del Estado que esta misma crea. Y, en segundo lugar, va a asignar fines, fijar competencias, y atribuir potestades para esos órganos y autoridades. Que el fin de la actividad financiera pública sea hacer efectivas las instituciones de la Constitución hace referencia a ambas facetas. La actividad financiera tiene que sostener la “existencia y mantenimiento de la organización” (el Estado de Derecho) y el cumplimiento de “los propósitos u objetivos perseguidos por la organización” (fines impuestos por la Constitución)[6]. De manera que van a ser los órganos con función decisoria de la organización estatal los encargados de determinar aquellas necesidades públicas, de acuerdo a sus fines constitucionalmente fijados. Y la actividad financiera pública va a aparecer como una de las condiciones, tal vez la más importante, para que los órganos que componen la estructura del Estado, por un lado, y las normas del ordenamiento jurídico derivado de la Constitución, por el otro lado, se concreten en la realidad.

La actividad financiera del Estado constituye un medio, no como el criterio economicista impone para satisfacer necesidades colectivas o para proveer al cumplimiento de finalidades políticas o en materia de desarrollo de una política económica, sino para dar efectividad a las instituciones constitucionales y democráticas. De ahí que se aplique el principio por el cual el medio no puede contravenir el fin: las normas financieras están sujetas al conjunto de procedimientos (democráticos) y derechos (fundamentales) a cuya efectividad concurren. En este sentido, Bielsa señala que  “en nuestro sistema constitucional la política financiera -fines económicos, sociales y jurídicos- no puede orientarse y menos aún determinarse con un criterio puramente científico, dogmático en lo económico, u oportunista en lo fiscal; esa política debe tener un substratum jurídico permanente: forman tal susbstratum los principios constitucionales”. A partir de lo cual va a concluir que se trata de “principios que en cierto sentido tienen valor, jerarquía o preeminencia en toda la actividad del Estado y, por ende, también en la actividad financiera. Por eso una política financiera, cualquiera sea su orientación, y cualesquiera sus directiva o fines, será necesariamente concebida y realizada con referencia, y aun se diría mejor, con subordinación a la constitución políticojurídica del Estado” [7].

Cuando el Estado realiza lo que se denomina una política en materia de educación, asignando recursos al sector, construyendo escuelas, contratando nuevos maestros, etc., no está “satisfaciendo una necesidad” colectiva de la sociedad ni está cumpliendo con una mera función como Estado, sino que está efectivizando el derecho fundamental a la educación, del cual deben gozar todos sus habitantes, de acuerdo a lo previsto por la Constitución. El reconocimiento constitucional de un derecho a la educación implica en forma simultánea, el correlativo deber del Estado de llevar a cabo alguna actividad a través de sus órganos, tendiente a asegurar el efectivo ejercicio de ese derecho. Y para que ambas dimensiones se concreten, se va a  requerir de un sustento financiero.

4- La actividad financiera y los principios constitucionales

Como consecuencia de lo que se viene exponiendo, es del sistema de derechos y la correlativa obligación del Estado de asegurar el ejercicio efectivo de los mismos, de donde surge la razón de ser misma de la actividad financiera pública. La finalidad de un instituto recaudatorio como el tributo no puede ser el hecho de “recaudar” en sí mismo. El Estado realiza una actividad cuyo fin impuesto por la Constitución, es la realización de la propia Constitución. “(C)omo el Estado de Derecho no debe obtener y disponer las rentas de cualquier modo, la arquitectura constitucional de ese Estado debe comprender un capítulo referido a la actividad financiera”[8]. Así, los principios que deben guiar a la actividad financiera son los mismos que se encuentran expresados a través de la declaración de los derechos, entendiéndose que afectan tanto a los gastos como a los recursos.

De esta manera, el principio de igualdad va a regir, por un lado, en cuanto a la percepción de los recursos, de acuerdo con el art. 16 de la Constitución Argentina – «la igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas», y vinculado al principio de capacidad contributiva en dos sentidos: a) identificado con la generalidad, es decir, a igual capacidad contributiva el impuesto debe ser igual, sin excluir de su ámbito a quienes tengan capacidad contributiva, con el fin de no crear privilegios; y b) identificado con la proporcionalidad, es decir que los contribuyentes se agrupan en categorías de acuerdo a su capacidad contributiva, de forma que el monto de los gravámenes esté en proporción a las manifestaciones de capacidad contributiva de los obligados a su pago.

Pero, por el otro lado, la igualdad también va a manifestarse en la disposición de los gastos, en tanto su función de medios para realizar la igualdad, entendida esta como: a) igualdad real de oportunidades y de trato, b) igualdad en el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución.

Así también, puede hacerse referencia al principio de equidad en sus dos dimensiones: respecto a las formas de obtener recursos (art. 4 CN «las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General»), en tanto la distribución de las cargas públicas debe realizarse de forma tal de evitar aquellas  confiscatorias, y también respecto a la forma de asignar los recursos percibidos (art. 75, incs. 2, 8 y 23 en cuanto a las atribuciones del Congreso), referida a  la planificación de los gastos.

Además, va a ser relevante la actividad del Poder Judicial y el control de constitucionalidad que le corresponde, ya que en aquellos casos en que la actividad financiera, o bien no posibilite el pleno ejercicio de los derechos, o bien lesione de alguna manera esos derechos, habilita a que todo afectado pueda accionar judicialmente para que cese el acto o la omisión.

5- Ley presupuestaria y derechos fundamentales

Como se viene explicando, el sistema de los derechos constitucionales se proyecta sobre la actividad financiera, tanto en los principios que la dirigen como en los fines a los que apunta. Y, por lo tanto, este sistema también va a proyectarse sobre la actividad presupuestaria. La base de los argumentos radica en el hecho de que la Ley de Presupuesto tiene una vinculación directa con el sistema de derechos humanos. En otras palabras, existe “una relación condicionante entre la ley de presupuesto –‘la ley de leyes‘- y la efectiva protección y operatividad de las garantías constitucionales”[9]. En el examen de los derechos fundamentales es necesario destacar el sustento financiero y, en particular, presupuestario tendiente a efectivizar aquellos derechos.

El razonamiento es el siguiente: Los derechos reconocidos en la Constitución constituyen la fuente primaria de la obligación del Estado de efectuar gasto público, siendo la actividad financiera, a través de la Ley de Presupuesto, un medio para efectivizar aquellos derechos. Por lo tanto, los derechos constitucionalmente reconocidos y garantizados no podrían ser anulados o perjudicados o, en términos constitucionales, alterados por una ley presupuestaria. En este sentido, podemos decir que un derecho es alterado si él, por acción u omisión, no se encuentra en condiciones de ser ejercido. Incluso podría decirse no sólo que no deben ser alterados por ella, sino que dicha ley debe tener como fin rector la concreción de aquellos. De ahí que se aplica a la actividad financiera el principio de razonabilidad (art. 28 de la Constitución Argentina[10]): la actividad presupuestaria debe ser razonable, es decir, ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales, no alterando su ejercicio, sea a través de una previsión presupuestaria o de una omisión.

A propósito de esto, Corti distingue diversas situaciones en las cuales se identifican “vínculos anómalos” entre la decisión presupuestaria y los derechos fundamentales, siendo estas situaciones anómalas aquellas en las cuales puede hallarse un vínculo entre una actividad presupuestaria irregular y la lesión a un derecho. En estos casos, la actividad presupuestaria no cumple con su función de ser un medio adecuado para asegurar el ejercicio habitual de un derecho. Estas pueden darse: a) Cuando una ley supedita el ejercicio de un derecho fundamental a asignaciones presupuestarias inexistentes o insuficientes; b) Habiendo un acto o una omisión administrativa que se origina en una asignación presupuestaria inexistente o insuficiente; y c) Cuando el cumplimiento de una decisión judicial está sujeto a asignaciones presupuestarias que resultan inexistentes o insuficientes.

La actividad financiera y la Ley de Presupuesto son una pieza clave dentro del sistema de derechos humanos, ya que para asegurar su efectivo goce se requiere de una actividad estatal encaminada en ese sentido. Por ello es que se puede afirmar que en el caso en que la norma presupuestaria no cumple con su cometido o si, al desarrollarse lesiona de alguna manera un derecho, ésta deviene inconstitucional, ya que de aceptar lo contrario, se estaría cayendo en el absurdo de admitir que el medio tendiente a satisfacerlos, puede desvirtuar los derechos que debe proteger.

6- Efectos de la norma presupuestaria en los derechos

Como se viene exponiendo, resulta imprescindible para la efectiva concreción de los derechos fundamentales, que la norma presupuestaria, tendiente a planificar la disposición de los recursos previstos para el año siguiente, contenga los correspondientes créditos presupuestarios en relación a los derechos que se pretenden cumplir. Y, al mismo tiempo, va a ser igualmente indispensable que esos créditos previstos cuenten con los medios financieros necesarios. De este razonamiento van a surgir tres interrogantes: 1) ¿La no previsión de asignaciones presupuestarias en relación con un derecho, determina la no operatividad del mismo?; 2) ¿La falta de consideración de un derecho en la norma presupuestaria puede ser sujeta a control judicial?; y, por último, 3) ¿Es jurídicamente válido el argumento de la escasez de recursos para no incorporar las debidas partidas en la Ley de Presupuesto?

6.1-  Independencia de los derechos respecto al Presupuesto

Con relación al primer punto, Rodríguez Bereijo traza una analogía con respecto a los derechos de crédito que implican un pago, resolviendo la cuestión en tanto que si en tales casos la ausencia de recursos no condiciona la validez del derecho subjetivo, menos aún lo hará respecto a los derechos garantizados por la Constitución. Esto surge de la obvia superioridad jerárquica de los derechos fundamentales. «Si es cierto que por la mera consignación de créditos en el estado de gastos del presupuesto no nace la obligación del Estado, parece lógico pensar también que por la simple omisión del crédito presupuestario correspondiente no puede extinguirse el derecho de crédito del particular frente al Estado, ni tampoco estimarse nula de pleno derecho la obligación del Estado contraída legalmente. La falta de consignación presupuestaria podría determinar únicamente la inefectividad del derecho del particular, es decir, la no exigibilidad de la deuda del Estado hasta que se habiliten los créditos necesarios para atender a su pago…”[11]

De manera que la norma presupuestaria afecta a los derechos, no en cuanto a que implique una condición para su existencia, sino para su efectividad y ejercicio. Esto es, la obligación del Estado de proveer al aseguramiento de los derechos no surge de su previsión en la Ley de Presupuesto, sino que ésta obligación es preexistente, a partir de la incorporación del derecho en la Constitución. Por lo tanto, y pasando a la segunda cuestión planteada, en el caso en que el Estado no cumpla con su obligación constitucional de asignar los gastos correspondientes, los particulares afectados por dicho cumplimiento deben tener la posibilidad de acudir a los jueces para hacer cesar la inobservancia del Estado.

6.2- Control judicial de la norma presupuestaria

La doctrina tradicionalmente se pronunció en contra de la posibilidad del Poder Judicial de controlar la norma presupuestaria. Aquí podemos encontrar a Luqui, que sostiene que la materia presupuestaria “escapa al control de los jueces por ser esencialmente política y administrativa.” De esta forma, “fijar los gastos y decretar la inversión de las rentas son materias que no están sujetas al control judicial, no así las de imponer contribuciones y recaudar las rentas. En efecto, en estas últimas, tanto el acto del Congreso, como el del Poder Ejecutivo, respectivamente, pueden originar la lesión de alguna garantía constitucional…”.[12] Podemos ver patente en la teoría de Luqui la mencionada asimetría conceptual entre los recursos y los gastos. Los primeros, eminentemente jurídicos y, por lo tanto, sujetos al control del Poder Judicial. Los segundos, en cambio, exclusivamente políticos y fiscalizables sólo por los Poderes de ese carácter y, por lo tanto, ajenos al control jurisdiccional de constitucionalidad.

Sin embargo, el presupuesto no puede ser ajeno al control jurisdiccional. Así, el art. 116 de la Constitución Argentina, al prever que le corresponde al Poder Judicial intervenir “en todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución y por las leyes de la Nación”, no parece admitir la posibilidad de que existan “cuestiones políticas” o “no judiciables” como algunos autores hacen pensar. Y el Presupuesto, como un “punto regido por la Constitución”, por un lado, y como una de las “leyes de la Nación”, por el otro, se encuentra dentro de las competencias del Poder Judicial. A esto, además, corresponde sumarle la existencia en la Argentina de un control de constitucionalidad difuso, por el cual todos los jueces tienen el deber de velar por la supremacía de la Constitución.

En este sentido, puede citarse jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Argentina, en la cual el tribunal indica que “en las causas que se impugnan actos cumplidos por otros poderes, en el ámbito de las facultades que les son privativas, la función jurisdiccional no alcanza al modo del ejercicio de tales atribuciones (…). Pero, en cambio y siguiendo el modelo de la jurisprudencia de los Estados Unidos de América, es inherente a las funciones de un tribunal judicial interpretar las normas que confieren dichas potestades para determinar su alcance (…). Ello, porque –tal como luego se desarrollará- esclarecer si un poder del Estado tiene determinadas atribuciones, exige interpretar la Constitución”[13].

Así, la obligación de someter la decisión presupuestaria a diversos principios jurídicos como el de reserva de ley o el de razonabilidad, la existencia de una cuestión presupuestaria como eventual argumento alegado por el Estado para justificar el incumplimiento de ciertos derechos, son todos factores por los que se pueden sujetar las normas presupuestaria al control judicial de constitucionalidad.

6.3- El argumento de la escasez

Este punto tiene por objeto responder al interrogante planteado por Corti: “¿Resulta jurídicamente válido, constitucionalmente legítimo, concordante con los principios que rigen nuestro orden jurídico, oponer a un derecho la ausencia de recursos? O en términos más abstractos: ¿Pueden las normas financieras derogar a las normas constitucionales que garantizan derechos?”[14] Siguiendo la línea que venimos expresando, no podría resultar coherente justificar el incumplimiento de un derecho fundamental alegando la falta de recursos financieros suficientes. En este sentido se expresa el autor, al considerar que “de lo contrario, la Ley de Presupuesto en vez de convertirse en un medio de juridización, se convertiría en su contrario. ¿Y puede sostenerse con sensatez que la Constitución permite mecanismos para violentar (vulnerar o aniquilar) a la propia Constitución?”[15] Esto conduce, en definitiva, a la sumisión de la actividad erogatoria pública concretada en la ley presupuestaria, a la jurisdicción constitucional. De esta forma se apela a lo que el autor citado denomina como la “lógica constitucionalista”, que privilegia los derechos y las instituciones por sobre las contingencias fácticas, a diferencia de la “lógica contra-constitucional” que subordina los derechos (y los mandatos constitucionales en general) a las variables contingencias fácticas.

Podría criticarse esta posición en tanto se estaría desconociendo el principio introductorio a cualquier curso de Economía según el cual las necesidades de los hombres son infinitas, mientras que los recursos, por el contrario, son siempre escasos o limitados, y por lo tanto,  habrá que seleccionar cuáles necesidades van a ser satisfechas con los recursos que se dispone. Sin embargo, se estaría cayendo nuevamente en la asimetría conceptual, ya que no estamos hablando aquí de “necesidades” sino que nos encontramos en el lenguaje jurídico de los derechos. Por lo que la decisión presupuestaria tendrá un efecto más trascendente que determinar las necesidades que resultan elegidas y aquellas que van a quedar insatisfechas. Por el contrario, a través del Presupuesto se manifiesta la decisión del Estado de hacer efectivos ciertos derechos, al tiempo que otros van a ser formalmente válidos, reconocidos en el texto constitucional, pero inoperantes. Es decir, cuáles son los derechos que van a ser lesionados o alterados.

De todas formas, resultaría contradictorio sostener, por un lado, que todos los derechos deben ser garantizados, y, por el otro lado, reconocer el carácter escaso de los recursos. Consiguientemente va a resultar una tarea de la Administración determinar cómo se van a emplear los recursos disponibles para proveer al cumplimiento de los derechos en la medida de lo posible. No obstante, dado que en este caso se trata, en definitiva, de darle efectividad a la Constitución, el mero argumento de que “no hay recursos suficientes” por sí, no puede resultar justificación suficiente para incumplir derechos. Así lo consideró la Corte Suprema de Justicia, al establecer que, incluso cuando se acepte la tesis del Estado, ésta alegada falta de recursos debe ser empíricamente acreditada[16]. En este sentido, la Corte dijo que “para el caso de que efectivamente el Ministerio se encontrara cumpliendo normalmente con la conducta que se le requiere, la decisión que adoptó sería inocua pues ningún gravamen podría causarse a la demandada, mientras que si por el contrario, y como resultas de los avatares presupuestarios, la provisión de medicamentos no es regular y permanente, cobra toda su virtualidad la necesidad que esa situación se revierta en beneficio de la comunidad”. Es decir: los avatares presupuestarios no pueden ni deben afectar el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales.

7- Conclusiones

El Presupuesto dejó de ser un simple documento de planificación de la actividad pública, para convertirse hoy en día en un elemento determinante para la vida de todos los ciudadanos de un Estado y para sus derechos. Dada esta dimensión que adquirió, es imprescindible que se advierta su presencia en la estructura de la Constitución.

Resulta imperioso repensar la teoría financiera desde una perspectiva que sea más receptiva a la Constitución. Para ello, hace falta eliminar la asimetría conceptual entre los recursos y los gastos del estudio del Derecho Financiero, generalizando el análisis jurídico. En otras palabras, se sostiene la necesidad de constitucionalizar el Derecho Financiero. Sólo de esa forma se puede apreciar claramente la presencia de la Constitución en la actividad financiera del Estado, y las consecuencias necesarias de esa conexión constitucional: aplicación de sus principios en la distribución de los gastos públicos; finalidad de proveer a la efectivización de los derechos; posibilidad de los particulares de recurrir a la justicia si la ley presupuestaria lesiona sus derechos, insuficiencia del argumento de la escasez de recursos.

Dr. Axel Cacheiro Devoto

Bibliografía

– CORTI, Horacio G. Derecho Constitucional Presupuestario. Buenos Aires, Lexis Nexis, 2007.

– CORTI, Horacio G. Derecho Financiero. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1997.

– JARACH, Dino. Finanzas Públicas y Derecho Tributario, 3ª ed. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996.

– LAMUEDRA, Agustina y D’ALESSIO, Ignacio. La Ley de Presupuesto y las garantías constitucionales. El derecho a la salud. Buenos Aires, Constitucional, 2005.

– VILLEGAS, Héctor. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. 7º ed. Buenos Aires, Desalma, 2001.