Desequilibrios en balanza de pagos, disminuciones de reservas monetarias y restricciones al comercio internacional de mercancías – Dr. Juan Miguel Sluman

§ 1. Introducción.

Desde hace casi un siglo, en la Conferencia Diplomática de 1923 sobre Simplificación de las Formalidades de Aduana, celebrada bajo los auspicios de la entonces Sociedad de las Naciones (SN), se invitó a los Estados a reducir al mínimo las prohibiciones a las importaciones y a las exportaciones. En la Conferencia Diplomática de 1927 se adoptó un Tratado para la Supresión de Restricciones Cuantitativas y Derechos de Aduana, que no alcanzó el número de ratificaciones necesario para su entrada en vigor.

Tras una etapa de intenso proteccionismo, consecuente de la crisis de los años ’30, volvió a tomar impulso la promoción del libre comercio. Así, en la Conferencia Monetaria y Económica, celebrada en Londres en 1933, expertos de la SN insistieron en la necesidad de liberalizar el comercio internacional, suprimiendo, particularmente, los contingentes, las licencias y las disposiciones abusivas de reglamentos aduaneros. En esta etapa, los Estados europeos se mostraban proteccionistas, mientras que Estados Unidos de América bregó por la liberación comercial.

Fue en 1943 cuando se confeccionó un Código de Conducta Comercial, que incluyó todas las restricciones al comercio, prohibiéndolas, con la sola excepción de crisis estatal producida por desequilibrios de la balanza de pagos.

Este código en parte sirvió de base a la Carta de la Organización Internacional de Comercio (OIC) de La Habana de 1947, que nunca llegó a entrar en vigor.

El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), adoptado en 1947 como acuerdo provisional debido a que la OIC nunca entró en vigencia, se transformó en el principal cuerpo normativo del comercio mundial por más de cinco décadas. Dio trato diferente a los aranceles y a las restricciones no arancelarias. Así, los primeros debían ser reducidos progresivamente, mientras que las segundas quedaban proscriptas si bien con -numerosas- excepciones.

Bajo los auspicios del GATT, negociadas reducciones de alícuotas tarifarias, las restricciones no arancelarias comenzaron a enfocarse en mayor medida durante la Ronda Kennedy entre 1964 y 1967, y a regularse durante la Ronda Tokyo entre 1973 y 1979 mediante la elaboración de los acuerdos originarios sobre Procedimientos para el Trámite de Licencias de Importación (AL) y sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (AOTC), entre otros.

Finalmente, en el marco de la conformación de la actual administración del comercio mundial por la Organización Mundial del Comercio (OMC) durante la Ronda Uruguay entre los años 1986 y 1994 también realizada bajo los auspicios del GATT, se renovaron los AL y AOTC y, sobre la base de este último, se elaboró el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (AMSF), entre otros acuerdos complementarios.

El GATT ya prevé en su Artículo VIII limitaciones para la aplicación de cargas y formalidades a las importaciones y a las exportaciones, y en el párrafo 1. del Artículo XI sienta el principio general de la eliminación de las restricciones, con las varias excepciones previstas en el propio Acuerdo General. Algunas de estas excepciones resultan aplicables de manera específica sobre el principio general del párrafo 1. del Artículo XI, que son las previstas en el párrafo 2. del mismo artículo, en el Artículo XII y en la Sección B del Artículo XVIII del GATT, en tanto otras excepciones resultan aplicables a todo el Acuerdo General, que son las contenidas en los artículos XIX, XX y XXI del GATT; varias de las cuales deben relacionarse con ciertos acuerdos complementarios al Acuerdo General aprobados en las conclusiones de la Ronda Uruguay.

Como refiriéramos, una de las excepciones específicas al principio general de la eliminación de las restricciones sentado en el párrafo 1. del Artículo XI se prevé en el Artículo XII y en la Sección B del Artículo XVIII del GATT (este último referido a la Ayuda del Estado para Favorecer el Desarrollo Económico), como restricciones previstas en protección de la balanza de pagos.

§ 2. El alcance de las disposiciones del GATT en materia de protección de la balanza de pagos.

Cabe, en primer término, recordar que las disposiciones del Artículo XII y de la Sección B del Artículo XVIII del GATT, motivadas como protección de la balanza de pagos, también alcanzan a la protección de las reservas monetarias de los Estados Miembros.

La balanza de pagos es un registro de movimientos económicos de ventas y compras que realiza un país con el mundo, comprensivo de bienes, servicios y todos otros capitales. A dichos fines, la balanza muestra los flujos de ingreso y egreso de divisas desde y hacia el exterior; en sentido estricto, denominada balanza comercial. Así, si los flujos de entrada de divisas son superiores a los de salida, el resultado será positivo y en la balanza habrá superávit, en tanto, en caso contrario, el resultado será negativo y en la balanza habrá déficit. El Fondo Monetario Internacional ha definido a la balanza de pagos como un estado que resume las transacciones económicas entre residentes y no residentes durante un período determinado[1].

En tanto, por su parte, las reservas monetarias son los activos que están disponibles de inmediato y bajo el control de las autoridades monetarias estatales para satisfacer necesidades de financiamiento de la balanza de pagos, para intervenir en los mercados cambiarios a fin de influir sobre el tipo de cambio y para otros fines conexos, como el mantenimiento de la confianza en la moneda y en la economía, y servir como base para el endeudamiento externo[2].

Los exámenes de las distintas variables que componen la balanza de pagos, así como de las reservas monetarias de los Estados Miembros, se realizan en función de parámetros brindados por el Fondo Monetario Internacional (FMI), que periódicamente publica un Manual de Balanza de Pagos y Posición de Inversión Internacional, vigente en su sexta edición (MBP6)[3], que pueden adaptarse a las circunstancias concretas de cada país teniendo en cuenta sus políticas macroeconómicas y grado de desarrollo.

§ 3. Las previsiones normativas del sistema GATT en materia de restricciones en protección de balanza de pagos.

De manera transitoria, el Artículo XII autoriza a los Estados Miembros en general, y la Sección B del Artículo XVIII del Acuerdo General a los Estados Miembros en desarrollo en particular[4], a reducir el volumen o el valor de mercancías a importar, con la finalidad de salvaguardar su posición financiera en el exterior y el equilibrio de su balanza de pagos -así como para obtener un nivel de reservas suficiente para la ejecución de un programa de desarrollo económico, para el caso de los Estados Miembros en desarrollo-, siempre que se cumplan las condiciones que seguidamente apuntamos.

3.1 Condiciones sustantivas[5].

Según las normas referidas, los Estados Miembros podrán aplicar restricciones a las importaciones para proteger su balanza de pagos, siempre que (1) no excedan lo necesario para oponerse a una amenaza -inminente, en el caso de los Estados Miembros desarrollados- de disminución de sus reservas monetarias o detener la misma, o bien para aumentar sus reservas monetarias de acuerdo con una proporción de crecimiento razonable en el caso de que las reservas sean muy exiguas –insuficientes, en el caso de los Estados Miembros en desarrollo-, en tanto empleen adecuadamente los créditos o recursos exteriores de que dispongan y no utilicen sus recursos productivos de manera antieconómica -o utilicen sus recursos productivos sobre una base económica, en el caso de los Estados Miembros en desarrollo-; (2) atenúen las restricciones progresivamente a medida que la situación referida mejore, y las supriman cuando se solucione. En este sentido, los Estados Miembros, podrán priorizar las importaciones de los productos que les resulten más necesarios. Los Estados Miembros que apliquen restricciones con arreglo a la norma en comentario deben también (3) evitar perjuicios comerciales o económicos de otro Estado Miembro, en especial cuando originen un perjuicio serio a exportaciones de un producto básico de las que dependa en gran medida la economía de otros Estados Miembros exportadores[6]; (4) evitar impedir irrazonablemente importaciones en condición de muestras o en cantidades mínimas de modo que se menoscaben circuitos normales de intercambio; y (5) evitar incumplir procedimientos relativos a la propiedad intelectual o a la propiedad industrial[7]. Satisfechos dichos recaudos, los Estados Miembros podrán aplicar restricciones a las importaciones para proteger su balanza de pagos, con arreglo a los mecanismos que seguidamente también apuntamos.

3.2 Recaudos adjetivos[8].

El Artículo XII del Acuerdo General prevé un mecanismo de consultas a los efectos de la aplicación de restricciones a las importaciones por motivos de inconvenientes en las balanzas de pagos. No obstante, el mecanismo ha sido revisado mediante procedimiento aprobado el 28 de abril de 1970[9] y mediante procedimiento aprobado el 19 de diciembre de 1972[10], contemplados en la denominada Declaración sobre las Medidas Comerciales Adoptadas por Motivos de Balanza de Pagos adoptada el 28 de noviembre de 1979, incorporados a las conclusiones de la Ronda Tokyo del GATT.

Las restricciones motivadas en protección de la balanza de pagos autorizadas por el Artículo XII del Acuerdo General también fueron luego objeto de tratamiento en las conclusiones de la Ronda Uruguay del GATT mediante el Entendimiento Relativo a las Disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 en Materia de Balanza de Pagos (EBP), en el marco del cual las condiciones para la aplicación de tales medidas fueron considerablemente acotadas.

Mediante el EBP los Estados Miembros se comprometieron a dar preferencia a medidas basadas en los precios antes que a las restricciones a las importaciones (como, por ejemplo, cargos a las importaciones o prescripciones en materia de depósitos previos a las importaciones), a anunciar prontamente toda restricción a importaciones adoptada por motivos de balanza de pagos indicando claramente la cuantía en que la medida exceda el arancel aduanero consolidado en las negociaciones multilaterales.

No obstante ello, los Estados Miembros podrían aplicar restricciones a las importaciones por balanza de pagos ante supuestos en los que, ante situaciones críticas de la misma, expliquen los motivos por los cuales las medidas basadas en los precios no puedan impedir un brusco empeoramiento del estado de los pagos exteriores. Nunca podrá aplicarse al mismo producto más de un tipo de medida de restricción a las importaciones.

Con el objeto de reducir al mínimo los efectos proteccionistas que incidentalmente pudieren producirse, cada Estado Miembro deberá aplicar toda medida en protección de su balanza de pagos de manera transparente, justificando adecuadamente los criterios aplicados en relación con cada producto, y podrá excluir de su alcance a los productos que resulten esenciales para su economía.

A los efectos de la aplicación de restricciones a las importaciones motivadas en inconvenientes en la balanza de pagos, el EBP prevé que un Comité de Restricciones por Balanza de Pagos (CBP), a integrarse por cualquier Estado Miembro interesado, llevará a cabo consultas a fin de examinar cada medida, a petición del Estado Miembro que pretenda su aplicación o de oficio, mediante el procedimiento para la celebración de consultas sobre restricciones impuestas por motivos de balanza de pagos aprobado el 28 de abril de 1970 que denomina “Procedimiento de Consulta Plena”, en las que, desde el inicio, y periódicamente, se examinarán el establecimiento de nuevos tipos de medidas restrictivas por motivos de balanza de pagos, el eventual aumento de las mismas y la cantidad de productos alcanzados. En el caso de Estados Miembros menos adelantados o en desarrollo, las consultas podrán celebrarse siguiendo el procedimiento aprobado el 19 de diciembre de 1972 que denomina “Procedimiento de Consulta Simplificada”, cuando el examen de las políticas comerciales del Estado Miembro en desarrollo esté programado para el mismo año en que se haya fijado la fecha de las consultas y en dos procedimientos de consultas simplificadas seguidas cuando se trate de un Estado Miembro menos adelantado.

Cada vez que se inicie una consulta se presentará a la Secretaría de la OMC un documento básico que, además de cualquier otra información que se considere pertinente, contendrá (1) un resumen general de la situación y perspectivas de la balanza de pagos, con consideración de los factores internos y externos que influyan en dicha situación y de las medidas de política interna adoptadas para restablecer el equilibrio sobre una base sana y duradera; (2) una descripción completa de las restricciones aplicadas por motivos de balanza de pagos, su fundamento jurídico y las disposiciones adoptadas para reducir incidentales efectos de protección; (3) una indicación de las medidas adoptadas desde la última consulta (si es que la hubo) para liberalizar las restricciones de las importaciones, a la luz de las conclusiones del CBP; y (4) un plan para la atenuación progresiva y eliminación de las restricciones subsistentes. Con el objeto de facilitar las consultas en el CBP, la Secretaría de la OMC preparará un documento de información fáctico sobre los diferentes aspectos del plan de las consultas[11]. En el caso de los Estados Miembros en desarrollo, el documento de la Secretaría incluirá información de base e información analítica pertinente sobre la incidencia del clima comercial externo en la situación y perspectivas de la balanza de pagos del Estado Miembro sujeto de la consulta. A petición de un Estado Miembro en desarrollo, los servicios de asistencia técnica de la Secretaría ayudarán a preparar la documentación para las consultas.

El CBP evaluará las políticas fiscales y monetarias apropiadas, y cualquier medida encaminada a una reforma estructural, con inclusión de la liberalización de los regímenes de comercio e inversiones, y evaluación del tipo de cambio[12], e informará al Consejo General de la OMC las consultas y las conclusiones y recomendaciones del CBP sobre los diferentes elementos, hechos y razones motivantes relativos al plan de consultas. En los casos en que se haya presentado un calendario para la eliminación de las medidas restrictivas adoptadas por motivos de balanza de pagos, el Consejo General podrá recomendar que se considere que un Estado Miembro cumple sus obligaciones en el marco del GATT de 1994 si respeta tal calendario. Cuando el Consejo General haya formulado recomendaciones específicas, se evaluarán los derechos y obligaciones de los Estados Miembros a la luz de tales recomendaciones. A falta de propuestas específicas de recomendación del Consejo General, en las conclusiones deberán recogerse las diferentes opiniones expresadas en el ámbito del CBP. Cuando se haya utilizado el procedimiento de consulta simplificada, el informe contendrá un resumen de los principales elementos examinados en el CBP y una decisión sobre si es o no necesario el procedimiento de consulta plena.

La doctrina hace notar que últimamente pocos Estados Miembros en vías de desarrollo han aplicado las restricciones en comentario[13].

§ 4. Antecedentes sobre aplicaciones de restricciones en protección de la balanza de pagos.

Pocos son los antecedentes que se hallan documentados en la OMC sobre aplicaciones de restricciones y otras medidas en protección de la balanza de pagos.

India aplicó licencias de importación sobre 2.714 líneas del sistema arancelario a nivel de ocho dígitos, 710 de las cuales recaían sobre productos agrícolas, alegando las previsiones del Artículo XVIII del GATT. Sometida la cuestión, a instancias de Estados Unidos de América, a los órganos jurisdiccionales de la OMC bajo el procedimiento previsto en el Entendimiento de Solución de Diferencias (ESD), el grupo especial constituido al efecto constató que, dado que las reservas monetarias de India eran adecuadas, las medidas adoptadas por dicho país no eran necesarias para prevenir -o detener- la amenaza de una grave disminución de aquellas, en los términos del Artículo XVIII del GATT[14]. El Órgano de Apelación de la OMC confirmó tales constataciones del grupo especial, además habida cuenta de que tampoco se le exigió que cambiara su política de desarrollo[15].

Más recientemente han tenido lugar debates en el ámbito del CBP, pero las medidas adoptadas no han sido restricciones sino recargos arancelarios, al amparo de la misma normativa del GATT y del EBP.

En febrero de 2015 Ucrania aplicó recargos arancelarios significativos sobre precios de casi todas las líneas arancelarias del sistema armonizado, de manera temporal y a todos los Estados Miembros de la OMC, debido a graves dificultades en la balanza de pagos motivadas por combinaciones de factores que generaron un descenso de sus reservas monetarias a un nivel muy bajo. No obstante, algunos Estados Miembros cuestionaron las razones económicas alegadas, por entenderlas dirigidas a propiciar un entorno empresarial favorable y que Ucrania pudo haber evaluado la aplicación de otras medidas menos restrictivas al comercio. Se le encomió a Ucrania a un sustancial programa de reformas dirigido a estabilizar su situación macroeconómica y salvaguardar su posición financiera en el exterior. La mayoría de los Estados Miembros reconocieron las dificultades de balanza de pagos de Ucrania, y consideraban que había aplicado la medida de forma compatible con las disposiciones de la OMC, pero instaron a Ucrania a que la suprimiera de manera oportuna[16].

Por su parte, en marzo de 2015 Ecuador aplicó una sobretasa arancelaria temporal con el propósito de regular el nivel general de las importaciones y, de tal manera, remediar problemas críticos en su balanza de pagos y de sus reservas monetarias. Varios Estados Miembros reconocieron las dificultades de balanza de pagos de Ecuador, que habían dado lugar a un bajo nivel de reservas de divisas, en gran parte debido al descenso de los precios del petróleo, y que la medida facilitaría la recuperación de la posición exterior de Ecuador. Otros Estados Miembros señalaron que el nivel de reservas de Ecuador era históricamente bajo, pero que, a pesar de ello, el Ecuador no había creado un fondo estabilizador de reservas monetarias en los momentos favorables debido a que durante los años de elevados precios del petróleo se habían utilizado para financiar el gasto público, por lo que, en su opinión, la adopción de políticas duraderas, incluido el ajuste fiscal, constituiría una solución a más largo plazo, y la utilización de una medida de balanza de pagos debería ser un último recurso. También se cuestionó la exclusión de algunos Estados Miembros de la OMC del alcance de la medida, por lo que varios Estados Miembros expresaron su preocupación por el efecto adverso de la medida en sus exportaciones[17]. Finalmente, Ecuador levantó la medida en 2017, dentro del plazo que propuso inicialmente.

§ 5. Conclusiones.

Una de las excepciones específicas al principio general de la eliminación de las restricciones al comercio de mercancías sentado en el párrafo 1. del Artículo XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) es la prevista como protección de la balanza de pagos, en el Artículo XII para los Estados Miembros en general y en la Sección B del Artículo XVIII del Acuerdo General para los Estados Miembros en vías de desarrollo.

Las condiciones previstas por el GATT para implementar restricciones al comercio de mercancías como protección de la balanza de pagos han sido considerablemente acotadas en las conclusiones de la Ronda Uruguay mediante la suscripción del Entendimiento Relativo a las Disposiciones del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 en Materia de Balanza de Pagos (EBP).

Las previsiones relativas a la implementación de restricciones al comercio de mercancías como protección de la balanza de pagos contenidas en el GATT y en el EBP, también alcanzan a inconvenientes de escasez de reservas monetarias.

A fin de aplicar restricciones al comercio de mercancías como protección de la balanza de pagos o de escasez de reservas monetarias, los Estados Miembros de la OMC deben ajustarse a recaudos sustantivos -o de fondo- y adjetivos -o de forma-.

Resultará muy importante la opinión que el Fondo Monetario Internacional (FMI) brinde al Comité de Restricciones por Balanza de pagos (CBP) sobre la economía del Estado Miembro interesado en aplicar restricciones al comercio de mercancías como protección de la balanza de pagos o de escasez de reservas monetarias.

Los recaudos a adoptar por los Estados Miembros en vías de desarrollo contenidos en las previsiones referidas son menos exigentes que los recaudos exigidos por las mismas a los países desarrollados.

Existen pocos antecedentes de aplicación de restricciones al comercio de mercancías como protección de la balanza de pagos o de escasez de reservas monetarias documentados en la OMC, todos los cuales se refieren a Estados Miembros en vías de desarrollo.

Dr. Juan Miguel Sluman

Julio 2.022

Abogado, experto en derecho aduanero y comercio internacional