El almacenaje y los procedimientos sumariales aduaneros. Comentario al precedente de “Pulvinor” de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal – Dr. Alejandro Daniel Calise

I.- La detención de la mercadería y el procedimiento sumarial

Cualquier operador de comercio exterior que tiene la desventura de toparse con los procedimientos sumariales aduaneros, puede advertir en forma palpable que estos tienen un verdadero carácter extorsivo.

El carácter muchas veces subjetivo de la clasificación de las mercaderías, la multiplicidad caótica de normas arancelarias y la gran variedad de requisitos previos que exigen distintas autoridades de consumo, sanidad, etc., facilita que un verificador aduanero disponga de una enorme llanura de discrecionalidad para aventurar diversas interpretaciones a la hora de encontrar errores en las declaraciones aduaneras y efectuar denuncias.

Y esa denuncia implica, en la práctica lisa y llana, que el verificador impondrá automáticamente la detención de la mercadería, por lo que esta quedará detenida en el depósito fiscal, devengando significativas sumas de almacenaje en dólares que los permisionarios privados exigirán sin importarles en lo más mínimo cual fue la razón por la que se detuvo aquélla mercadería.

En la teoría, el Código Aduanero, en procura de la legalidad del procedimiento y la excepcionalidad de esta medida de detención, exige que cuando decida aplicarse, esta deberá ser revisada dentro de las 48 horas por una autoridad superior. Sin embargo, obviamente, dicha convalidación en la práctica sencillamente jamás ocurre y el necesario control inmediato de la legalidad de la medida se vuelve una utopía.

A su vez, y también a contrario de lo que está establecido en la normativa, la sola redacción de la denuncia podrá demorar semanas y quizás haya que esperar meses hasta que el expediente llegue a las manos de algún funcionario superior que se ocupe del asunto y disponga la apertura del sumario para que, recién entonces, los interesados puedan decidir si abonar la multa que corresponda o, en su caso, discutirla.

Del mismo modo, la apertura del sumario, por regla, se realizará automáticamente, sin ponderar demasiado si la denuncia era claramente improcedente, si existía efectivamente una necesidad real de detener la mercadería o si esta causa graves perjuicios a los interesados. Estas oficinas, atestadas ya de longevos expedientes que se van acumulando con las continuas e innumerables denuncias, rara vez pueden ocuparse de hacer algún tipo análisis anticipado del asunto y por eso se limitarán tan solo a darle el mínimo impulso al asunto en el intento de postergar cualquier decisión lo más lejos posible.

Es aquí entonces que el interesado deberá decidir si consentir la infracción y pagar la multa, por más ilegítima que sea, para poder liberar de una vez la mercadería que se mantiene aún secuestrada; o, en cambio, aventurarse en una discusión que, como sucede en toda la Administración Pública, demorará años y, con alta probabilidad, la decisión recién recaerá al borde de la prescripción.

Pero, a todo esto, el almacenaje en dólares siempre se estuvo devengando, desde que el mismo momento la mercadería fue detenida; y en muchos casos para la apertura del sumario aquél ya podrá haber equiparado o superado el valor de esta. Y se seguirá también devengando en caso que se desee discutir, salvo que la misma pueda ser liberada en garantía si el tipo de infracción que se imputa lo permite.

Y aquí se revela el carácter extorsivo que en los hechos tiene el procedimiento: la decisión del interesado de ejercer su derecho de defensa ya no dependerá de la realidad del caso y/o la ilegalidad del procedimiento, sino de la necesidad y urgencia que tenga aquel en liberar la mercadería o, en su caso, del cálculo económico. Y si esto último ocurre, se procederá a abonar la multa con almacenaje incluido.

Es más, en ese mismo marco, el simple cálculo económico indicaría que culminar el diferendo lo antes posible –antes incluso de que se arme el expediente destinado fatalmente a la interminable peregrinación por los pasillos de la Administración Pública– será siempre más beneficioso en términos de almacenaje y demás perjuicios comerciales que genera la detención de la mercadería.

II.- La exención prevista en el Código.

Obviamente, en el marco de una mecánica reglamentaria muy distinta a la que se aplica en la realidad, el Código prevé la exención del almacenaje cuando la denuncia inicial no prospera con el dictado de una resolución condenatoria; caso contrario, de prosperar la denuncia, lo que se prevé es la aplicación de la tarifa mínima.

Pero de ningún modo puede aislarse de esta última decisión legislativa, el hecho de que en la propia normativa se establece el carácter restrictivo que tiene la medida de la detención, la necesidad de revisión por parte de una autoridad superior, la posibilidad de requerir la liberación de la mercadería en casos de demora y/o bajo garantía, así como los plazos perentorios para proceder con la apertura del sumario y el dictado de la resolución final; todo lo cual, daría aproximadamente unos 6 meses al máximo y no los largos años que en la realidad demoran los sumarios.

En cualquier caso, a aquel bienaventurado que logre superar el largo viacrucis del procedimiento sumarial obteniendo una resolución favorable en sede aduanera y/o judicial sobre la denuncia, le quedará aún que la Aduana le reconozca efectivamente la aplicación de la exención y, finalmente, que el depósito fiscal privado respete dicha decisión y se abstenga de cobrar el almacenaje.

En cuanto a la Aduana, porque la norma refiere a la desestimación de la denuncia, el sobreseimiento y la absolución, razón por la que no serán inusuales las interpretaciones restrictivas con respecto a cuales supuestos concretos, de entre todos aquéllos que no culminan estrictamente con una condena, pueden considerarse alcanzados por la exención (ej. prescripción, archivo, pago voluntario, etc.).

En cuanto al depósito fiscal privado, porque por más insólito que parezca la Aduana no ejerce la autoridad que debería tener sobre el depósito fiscal y si este se niega a cumplir con la exención reconocida por aquella, el dueño de la mercadería –si aún continúa con su negocio y mantiene interés en esta– deberá entonces lidiar en soledad contra el depósito fiscal y reclamar el cumplimiento de la ley directamente ante la Justicia.

Este último es el caso motivo de este comentario y la sentencia en él dictada por la Sala I de la Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal con fecha 15/12/2022 en la causa N.º 60320/2017, caratulada “Pulvinor SRL c/ EN-AFIP-DGA y otro”.

III.- El caso de Pulvinor.

Como surge del relato de la causa en comentario, en el año 2017 Pulvinor inició una demanda para que el depósito fiscal privado de Ezeiza manejado por Aeropuertos Argentina 2000 le reconociese la exención que la Aduana ya había reconocido por culminar el sumario con una absolución.

Concretamente, luego de que la compañía trajese al país un motor de avión en el año 2009, la misma fue detenida en Aduana porque el verificador consideró que el valor declarado era incorrecto y que la mercadería valía el doble en función de supuestos antecedentes. Luego de que el sumario culminara con una absolución en el año 2013 y la Aduana le reconociera la exención del almacenaje, la empresa igualmente no pudo liberar dicha mercadería. Primero porque la Aduana le suspendió su registro como importador, luego porque el expediente se perdió y, por último, cuando ya todos los percances sumariales concluyeron, porque el depósito fiscal privado se negó a liberar la mercadería sin el previo pago del almacenaje que a ese entonces, fines del 2016, ascendía a más de 10 veces el valor original de la mercadería.

En el año 2018, a más de 9 años de la llegada de la mercadería y un número interminable de trámites, la empresa pudo finalmente liberar la mercadería en función de una cautelar concedida en dicha causa judicial y, con posterioridad, en el año 2022 recayó sentencia de primera instancia haciendo lugar a la demanda, con un reconocimiento parcial de la exención que, en función de una peculiar interpretación, aplicó por períodos específicos. Concretamente: tan sólo desde la apertura del sumario hasta el dictado de la resolución absolutoria, descontando sí el período con posterioridad a la negativa del depósito fiscal de liberar la mercadería sin previo pago del almacenaje. En definitiva, bajo esta interpretación de la exención, la empresa hubiera debido igualmente abonar el almacenaje desde la llegada de la mercadería hasta la apertura del sumario y desde el dictado de la resolución hasta que pudo obtener la reconstrucción del expediente y presentarse ante el depósito fiscal para sacar la mercadería.

La empresa, así como el depósito fiscal, apelaron y se dictó el pronunciamiento en comentario.

IV.- La sentencia de la Cámara.

La Sala I hizo lugar a la apelación de Pulvinor y rechazó aquélla del depósito fiscal privado.

La defensa del depósito fiscal privado era que la exención de almacenaje prevista en el Código únicamente resultaba operativa cuando la propia Aduana manejaba el depósito fiscal, pero no cuando lo hacía un privado; ya que en este último caso se configuraba un contrato privado de depósito, en el que el almacenaje carecía del carácter de “tasa” que prescribe el Código. El tribunal rechazó dichos argumentos indicando:

“(…) la interpretación que propone la empresa Aeropuertos Argentina 2000 S.A. no tiene en cuenta un dato esencial para caracterizar adecuadamente la relación jurídica: ha sido el Fisco Nacional, al desplegar sus competencias de verificación e investigación, la razón preponderante para que la mercadería no haya podido ingresar al territorio argentino y haya permanecido en el depósito aduanero”.

“Como correlato, es sencillo reparar en que la obligación cuyo cobro pretende es una consecuencia directa e inmediata de la conducta del Fisco Nacional y no de la manifestación de un consentimiento para contratar en los términos que las normas de derecho privado prevén para la configuración de un acto jurídico válido, cuya aplicación solicita en lugar de las normas de derecho público”.

A continuación, en relación con los agravios de Pulvinor y la aplicación parcializada del Artículo 1042 en la sentencia de primera instancia, el tribunal sostuvo que dicha norma “implica la consagración legislativa de una pauta de equidad que trasciende las parcelas en que puede dividirse el conocimiento del derecho”, razón por la que decidió que debía aplicarse desde el inicio del sumario hasta que efectivamente pudo liberarse la mercadería en virtud de la cautelar concedida en el marco de la causa.

V.- Conclusiones.

Es claro que en materia aduanera existe un evidente divorcio entre la realidad y la normativa.

El caso en comentario es la demostración patente de ello: un verificador decidió aventurar un precio distinto para el motor de avión que la empresa trajo al país y, pese a la improcedencia de una denuncia del género, aquella no pudo recibir hasta el año 2018 esa mercadería por la que pagó su precio íntegro en el año 2009. Ello, efectuando ingentes esfuerzos, incluyendo la discusión en el sumario, un amparo por mora ante el Tribunal Fiscal por el extravío del expediente y un juicio contencioso contra el depósito fiscal que se negó a reconocer la exención de almacenaje; y siempre, bajo la amenaza de tener que pagar por la mercadería un almacenaje que ya la superaba en varias veces su valor.

Basta con que la Aduana o el depósito fiscal se nieguen antojadizamente a reconocer lo que el Código Aduanero claramente establece, para que el importador se vea de nuevo ante esa situación claramente extorsiva: el ejercicio del derecho de defensa tiene un costo en almacenaje en dólares que se devenga día a día mientras los trámites administrativos y judiciales se mueven en el rango de años enteros, generando costos adicionales en honorarios y un riesgo exponencial que solo podrá disiparse en caso de tener éxito en todos y cada uno de los planteos, ante todas y cada una de las trabas que podrán afrontarse en el camino.

Y un éxito de tal género no sólo es inusual por estar en discusión el accionar del Estado, resguardado siempre bajo el principio de presunción de legitimidad, sino también porque es verdaderamente difícil para cualquier operador jurídico la aplicación del derecho a una realidad que desborda todo límite normativo y que se encubre en fundamentos técnicos que carecen de un sólido correlato en el estado actual del derecho aduanero.

Por tales razones, hasta que no se revea con mayor estrictez la facultad de detener las mercaderías por parte de la Aduana y el efectivo reconocimiento de la exención de almacenaje, difícil es que pueda ejercerse verdaderamente el derecho de defensa en el marco de los procedimientos aduaneros y, consecuentemente, que pueda así reconocerse con mayor claridad la eficacia, vigencia, razonabilidad y/o legitimidad de las normas actualmente vigentes en relación con el accionar real de los sujetos involucrados. En ese camino, la sentencia en trato es un paso más en esa correcta dirección.

Dr. Alejandro Daniel Calise

Marzo 2.023