El Art. 1164 del Código Aduanero impide a los jueces del Tribunal Fiscal de la Nacion pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las leyes y sus reglamentos -Dres. Mariela S. Fonseca y Jorge Argentino Patricios

EL ART. 1164 DEL CODIGO ADUANERO IMPIDE A LOS JUECES DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIÓN PRONUNCIARSE SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES Y SUS REGLAMENTOS –INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA Y NECESIDAD DE SU REFORMA ( UNA PROPUESTA)

por Dres. Mariela S. Fonseca y Jorge Argentino Patricios

I.- Introducción:

La presente ponencia, en razón de su temática puede ser incluida dentro de los procedimientos aduaneros, pues trata de una cuestión referida a las decisiones del Tribunal Fiscal de la Nación, en grado de apelación y respecto de las resoluciones de la Aduana en las que dicho Tribunal resulta competente y asimismo, puede ser ubicada tanto dentro de la temática “Régimen Tributario Aduanero” como de los “Ilícitos Aduaneros” pues estos son procedimiento en los cuales el Tribunal Fiscal tiene vedada la declaración de inconstitucionalidad.

De acuerdo al texto del art. 1164 CA, la sentencia que dicte el Tribunal Fiscal en grado de apelación y respecto de la esfera de su competencia no podrá contener pronunciamiento acerca de la validez constitucional de las leyes aduaneras y tributarias y sus reglamentos, a excepción de la existencia de un precedente de la CSJN en la materia.

Es decir, los jueces del Tribunal Fiscal solo podrán decretar la inconstitucionalidad de las leyes tributarias o aduaneras y sus reglamentos cuando la CSJN ya lo hubiera realizado anteriormente, en cuyo caso el texto legal los faculta a seguir la interpretación efectuada por el Tribunal Supremo.

Si nos remitimos a la Exposición de Motivos del CA, advertimos que el Art. 1164 se encuentra ubicado en el capítulo atinente al procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación y mantiene el régimen de la ley 11.683 que regia con anterioridad y que aun rige para las causas impositivas.

El art. 1164 CA encuentra su precedente en el art. 167 (t.o.1.978) de la ley 11.683 que contiene norma similar.

Pero el impedimento en cuestión viene de más antigua data: Ya el art. 43 de la Ley 15.265 de creación, organización y competencia del Tribunal Fiscal de la Nación, contenía una disposición similar, la cual fue debatida en la Cámara de Diputados y aunque fue aprobada, el Diputado Contte, por la Pcia. de Corrientes, manifestó su oposición y voto en contra de dicho artículo.

El Tribunal Fiscal si bien es un tribunal administrativo que depende del Poder Ejecutivo Nacional ejerce en definitiva jurisdicción en las materias de su competencia para resolver en grado de apelación las resoluciones definitivas del administrador de la aduana dictadas en los procedimientos de repetición y para las infracciones como también en los supuestos de retardo por no dictarse resolución en estos dos procedimientos dentro de ciertos y determinados plazos. El propio Código Aduanero establece en tales hipótesis la competencia optativa y excluyente, ya del Tribuna Fiscal de la Nación en grado de apelación, o bien por vía de demanda contenciosa ante el Juez Federal competente.

Asimismo, el Tribunal Fiscal es competente en grado de apelación respecto de las resoluciones definitivas del administrador de aduanas en ciertos procedimientos de impugnación previstos en el art. 1053 CA, como también en los supuestos de retardo por no dictarse resolución en los mismos.

En definitiva, tal como anticipamos es un verdadero tribunal de justicia envestido de jurisdicción para resolver contiendas legales, en las materias señaladas, entre la aduana y los justiciables.

No vamos a entrar en la discusión referida a la constitucionalidad de este tribunal pues la misma ha sido admitida en la medida que sus pronunciamientos sean revisables judicialmente y además, porque dicha temática excedería los alcances de esta ponencia.

Pero de algo no cabe duda: el Tribunal Fiscal ejerce jurisdicción; es decir, “dice el derecho”.

Curiosamente y salvo la existencia de un precedente de la Corte tiene vedado pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de las leyes tributarias y aduaneras y sus reglamentos, lo cual evidencia una forma de ejercer jurisdicción contraria a su propia esencia.

Esta norma contenida en el art. 1.164 CA que repetimos mecánicamente en más de una ocasión, impone a los Vocales del Tribunal Fiscal cuando dicen el derecho y deben aplicar una norma legal o reglamentaria manifiestamente inconstitucional, el impedimento de expresarlo, debiendo aplicarla aun violentado su conciencia cuando no exista un antecedente de la Corte Suprema.

Si nos remitimos al Preámbulo de la Constitución Nacional, advertimos que expresa, entre otros objetos que persigue, la finalidad de afianzar la justicia.

Si bien el valor del Preámbulo de la Constitución Nacional  en la interpretación de la misma no debe ser exagerado, no puede entenderse que un organismo del Estado Nacional que ejerce jurisdicción aun dependiendo del poder administrador, pueda fallar en contra de la Constitución Nacional a la cual debe someterse.

Por tales motivos consideramos que el art. 1164 CA debe ser derogado o procederse a su reforma estableciendo que los jueces del tribunal fiscal al ejercer su jurisdicción y pronunciar sus fallos podrán expresarse respecto de la inconstitucionalidad de las leyes aduaneras y tributarias y de sus respectivos reglamentos.

II.- Fundamentos de la reforma propugnada.

Si nos remitimos a los jueces dependientes del Poder Judicial advertimos que  la propia Constitución Nacional establece su supremacía en el Art. 31; mientras que la ley 27 reglamentaria de la jurisdicción y competencia de los tribunales judiciales determina la “Naturaleza y funciones general del Poder Judicial Nacional” expresando en su art. 1 que “la justicia nacional procederá siempre aplicando la Constitución…”.

Estos jueces administrativos o vocales del Tribunal Fiscal de la Nación no pueden encontrarse limitados respecto de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, no sólo porque se violenta su conciencia como juzgador al obligarlo a aplicar una norma inconstitucional, sino porque ello repugna al régimen republicano en el cual se encuentra enrolado nuestro país.

Por lo demás, y aun cuando estos jueces o vocales no ejerzan en forma liberal la profesión de abogado, lo cierto es que los mismos lo son. En tal sentido, la ley 23.187 en su art. 6 expresa que “Son deberes específicos de los abogados, sin perjuicio de otros que se señalen en leyes especiales: a) Observar fielmente la Constitución Nacional …”.

Existe un deber institucional en cuanto a la necesidad de admitir la supremacía de la Constitución Nacional respecto de las normas legales y reglamentarias que se dicten dentro de la esfera de las respectivas competencias, siendo la Constitución Nacional el vértice de la pirámide jurídica.

Si bien es posible en nuestro orden jurídico que un juez deje a salvo su opinión en un caso determinado frente a precedentes de la Corte y pueda aun apartarse de ellos cuando a su juicio no sean conformes a los preceptos claros del derecho ya que ningún tribunal es infalible y no faltan precedentes en los cuales hayan vuelto a pronunciarse contra resoluciones anteriores en casos análogos (fallos: 25:364) resulta contrario a toda lógica que una ley prohiba a un juez, aun administrativo, pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad de las leyes y obligarlo a resolver en contra de la supremacía constitucional, la cual está obligado a respetar.

Este tema ha sido discutido en sede judicial, en especial respecto de la pronunciación de oficio de la inconstitucionalidad de las leyes. Es decir, como debe pronunciarse el juez frente a un caso en el cual la norma es inconstitucional, pero los justiciables no la han objetado como tal.

Aún cuando la Corte Suprema tuvo desde antiguo una posición referida al tema según la cual los jueces sólo se pronunciarían por la inconstitucionalidad de las leyes cuando lo planteen los justiciables, lo cierto es que el principio iura novit curia nos ha llevado a la conclusión contraria es decir, si los jueces deben resolver los conflictos de los justiciables de acuerdo al orden legal vigente, ¿es posible que lo hagan en contra del texto constitucional y olvidando que su función es precisamente encuadrar los hechos en el derecho aplicable?

Es exacto que los tribunales judiciales no pueden efectuar declaraciones de inconstitucionalidad de las leyes en abstracto, es decir, fuera de una causa concreta en la cual deba o pueda efectuarse la aplicación de las normas supuestamente en pugna con la Constitución. Mas de ello no se sigue la necesidad de petición expresa de la parte interesada, pues como el control de constitucionalidad versa sobre una cuestión de derecho y no de hecho, la potestad de los jueces de suplir el derecho que las partes no invocan o invocan erradamente –trasuntando el antiguo adagio iura novit curia- incluye el deber de mantener la supremacía de la Constitución  (art. 31) aplicando en caso de colisión de normas, la de mayor rango, vale decir, la constitucionalidad, y desechando la de rango inferior.

De dicha disposición constitucional, deriva la facultad de los jueces de cualquier fuero, jurisdicción y jerarquía, nacionales o provinciales, de examinar las leyes en los caos concretos que se presentan a su decisión, comparándolas con el texto y la significación de la Constitución para averiguar si guardan conformidad a ella, absteniéndose de aplicarlas si las encuentran en oposición; facultad que por estar involucrada en el deber de aplicar el derecho vigente, no puede estar supeditada al requerimiento de las partes.

Fue precisamente una causa aduanera, “FARIAS, ISAIAS R.”  CNCont.-Adm. Fed. Sala IV, septiembre 18.1984, Tº 111, pag. 676, uno de las primeras en las que se hizo aplicación de este principio.

Ello rememora el leading case respecto a las atribuciones judiciales en esta espinosa cuestión como es la de la declaración de inconstitucionalidad de una ley, lo que según la Corte Suprema  “es acto de suma gravedad institucional y debe ser considerado como una ultima ratio de orden jurídico” (fallos 249-51); y este precedente no es otro que el resuelto por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América, in re, “Marbury vs. Madison” (I Cranch 137; 21.ed.60, K803…..)

En dicha sentencia el alto cuerpo norteamericano sostuvo que “la diferencia entre un gobierno con poderes limitados y no limitados se ha abolido, si aquellos límites no confirman a las personas a quienes se les impone, y si las leyes permitidas y las leyes prohibidas son de igual obligatoriedad.

“Es una proposición demasiado simple para ser discutida o la Constitución controla cualquier acto legislativo repugnante a ella o la legisla puede alterar la Constitución por una ley común. “Entre estas alternativas no hay posibilidad intermedia, La Constitución es o una ley superior, principalísima, inalterable por medios ordinarios o se encuentra al mismo nivel que los actos legislativos ordinarios, y como otras leyes, es alterable cuando a la legislatura le parece.

“Si la primera parte de la alternativa es verdadera, entonces un acto legislativo contrario a la Constitución no es ley, si la última parte es verdad, entonces las constituciones escritas son intentos absurdos por parte del pueblo, de limitar un poder ilimitable por su propia naturaleza…

“¿Si una ley de la legislatura, repugnante a la Constitución es nula, puede ella no obstante su invalidez compeler a las cortes y obligarlas a darle efectividad?

“ O, en otras palabras, aunque no sea ley ¿constituye una norma con la misma efectividad que si fuera ley? Esto sería para echar abajo en la práctica lo que se ha establecido en teoría; y parecería a primera vista un absurdo demasiado grande para insistir en él. Sin embargo, deberá recibir una consideración mas atenta.

“Constituye enfáticamente un deber del poder judicial y es de su competencia decir, lo que la ley es. Aquellas que aplican la norma a casos particulares deben necesariamente explicar e interpretar dicha norma. Si dos leyes entran en conflicto entre sí, las cortes deben decidir cual es la efectiva.

“Así si una ley se opone a la Constitución: y ambas, la ley y la Constitución se aplican a un caso particular, la Corte debe o bien decidir el caso conforme a la ley dejando de lado la Constitución, o bien conforme a la Constitución dejando de lado la ley; la Corte debe determinar cual de estas normas en conflicto rige el caso. Esto es de la misma esencia del deber judicial”. Así lo resolvió la Corte de los E.E.U.U. en la sentencia indicada.

La declaración de inconstitucionalidad de oficio de una ley no puede suponer, de manera alguna, la violación del principio de la separación de funciones establecido por nuestra Constitución Nacional, toda vez que tal declaración sólo puede de hacerse en causa que tramite ante los estrados judiciales y referida a una norma legal que, obviamente no ha sido dictada en consecuencia de la Constitución Nacional (art. 31). La función del juez es solamente preservar el respeto por parte de los demás poderes – y de sí mismo a trabes de las distintas instancias- de las normas fundamentales que rigen la vida del Estado y de sus miembros.

El propio Congreso de la Nación, a poco de obtenerse la unidad definitiva de la República legisló respecto de la naturaleza y funciones generales del Poder Judicial de la Nación disponiendo que “uno de sus objetos es sostener la observancia de la Constitución Nacional, prescindiendo, al decidir las causas, de toda disposición de cualquiera de los otros poderes nacionales, que esté en oposición con ella” (ley 27, art. 3).

Tan clara disposición disipa cualquier duda respecto a la presunta violación del principio de separación de los poderes a través del ejercicio de la facultad examinada tanto mas cuando es el propio Poder Legislativo que reconoce esta alta atribución a los tribunales de la Nación.

En definitiva, es función de los tribunales de justicia “decir el derecho” y dentro de esa función, hacer prevalecer la Constitución Nacional, a la cual se encuentran sometidos y han jurado respetar y hacer respetar.

¿Es factible entonces que exista un tribunal como el fiscal que,  sólo porque depende el Poder Ejecutivo Nacional, no puede observa la inconstitucionalidad de leyes y reglamentos, debiendo aplicarlos aún en contra de la Constitución Nacional?

¿Qué sustento encuentra esta violencia moral sobre el juzgador dentro de nuestro orden constitucional?

Resulta sin duda inconstitucional que se obligue a un juez, aún administrativo, a resolver una cuestión jurídica en contra de la Constitución Nacional.

RECOMENDACIÓN: Se debe derogar el actual texto del artículo 1164 del Código Aduanero y establecer que los miembros del Tribunal Fiscal de la Nación deben resolver las cuestiones sometidas a su competencia de acuerdo a derecho y haciendo prevalecer el texto de la Constitución Nacional.

Dres. Mariela S. Fonseca y Jorge Argentino Patricios

en representación AIERA

Julio 2007