EL RECURSO DE AMPARO EN RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIÓN. LA REAFIRMACIÓN DE LA FUNCIÓN GARANTISTA QUE DESARROLLA ESE ORGANISMO JURISDICCIONAL
EL RECURSO DE AMPARO EN RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIÓN. LA REAFIRMACIÓN DE LA FUNCIÓN GARANTISTA QUE DESARROLLA ESE ORGANISMO JURISDICCIONAL
Dr. Ignacio J. Buitrago
- I. Introducción
En correlato con el art. 182 de la ley 11.683 (1), el art. 1160 del Código Aduanero habilita la competencia del Tribunal Fiscal de la Nación en materia de recursos de amparo. Dice esta última disposición que toda persona individual o colectiva perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora excesiva de los empleados administrativos en realizar un trámite o diligencia a cargo del servicio aduanero, podrá ocurrir ante el TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION mediante recurso de amparo de sus derechos.
La finalidad de este instituto es claro y relevante, ya que con él se busca acordar una solución frente a aquellas hipótesis en donde se entienda exista una demora injustificada en la realización de un trámite a cargo del organismo recaudador, de modo tal de impedir que ciertas facultades discrecionales puedan ser ejercidas arbitrariamente.
En este sentido, la función garantista, imparcial e independiente del Tribunal Fiscal de la Nación se erige en toda su dimensión.
Por ello, y con el propósito de comentar un reciente fallo dictado en la materia, debemos preliminarmente recordar que tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal es mayoritariamente conteste en afirmar que los presupuestos que condicionan su procedencia son tres: a) la demora en la realización de un trámite o diligencia a cargo de empleados del servicio aduanero; b) el carácter de “excesiva” de dicha demora, c) por último, que ésta provoque un perjuicio o perturbación en el ejercicio de una actividad o derecho.
Ahora bien, y éste es el motivo del presente comentario, precisar en un caso si efectivamente existió “demora excesiva” es quizá –por su indefinición- uno de los problemas de más difícil dilucidación.
A nuestro juicio, ello obedece porque en rigor es inviable un concepto en tal sentido, en la medida que su delimitación depende de particulares situaciones de hecho y derecho. Por caso, se ha dicho que esa expresión no debe interpretarse como un mero cómputo de tiempo desde una petición hasta la interposición del recurso (2) sino que cabe ponderar circunstancias tales como la complejidad del trámite, las razones de la demora, el tiempo que naturalmente ha de demandar el necesario accionar del organismo recaudador en el cumplimiento de los deberes que le incumben, la conducta evidenciada por el interesado, etc.(3)
Esa problemática se observa –a partir de la lectura de los disímiles criterios de los juzgadores-, en la sentencia que analizaremos a continuación.
II. El caso bajo análisis
La Sala de Feria del Tribunal Fiscal de la Nación, con fecha 26 de enero de 2004, tuvo ocasión de pronunciarse en la causa “PETROKEN PETROQUÍMICA ENSENADA S.A. c/ DGA” sobre aspectos que permiten discernir sobre la problemática antes planteada.
En dichos autos, la actora había interpuesto recurso de amparo por mora de la administración en la resolución de una repetición iniciada el día 28 de diciembre de 2001, en concepto de tasa de estadística y respecto de diversos despachos de importación. Ahora bien, luego de cumplir con una intimación que se le cursara a fin de aportar documentación, de deduce recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio referido a la intimación del pago del arancel de $ 200 exigido por el acto de alcance general contenido en la Res. Gral. ex – ANA N° 3428/96, que diera origen a la Instrucción General N° 0001/03, por la que –el 20/1/03- se resolvió instruir a las aduanas a impulsar el procedimiento sin la exigencia del arancel, como apercibimiento, que se venía exigiendo hasta entonces. Debe señalarse que desde el 20 de enero de 2003 hasta el 5.3.03, en que se dicta un acto de mero trámite, no aparece ninguna otra tramitación, sin perjuicio de que el 14/1/04 se emite un dictamen de la División Verificación por el cual se considera que no corresponde acceder a los pedidos de devolución, por las razones de fondo que allí se invocan.
En ese contexto fáctico, la Dra. Winkler -en voto que mereciera la adhesión de la Dra. Silbert-, puntualizó que si bien podía haberse configurado la demora excesiva a que se refiere el art. 1160 del C.A., debían tenerse un abanico de circunstancias que tornaban no procedente el recurso. En este orden de ideas, se destacó que se había dictado una instrucción (entendido como un acto de alcance general o reglamento interno) que había permitido reencauzar el procedimiento a la fecha ya consignada, y que resultaba obligatorio para las distintas aduanas.
La sentenciante advirtió que el estado de “demora excesiva” implica la existencia de una dilación irrazonable, “…..es decir no sólo de aquélla que signifique una frustración en las expectativas de la actora sobre la base del cumplimiento del principio de la “celeridad en los procedimientos administrativos”, a que refiere la LPA, en el inc. b) del art. 1° y del fijado doctrinariamente, a partir de la corrección jurisprudencial que se formulara del caso “Dinet”, como el deber de la administración activa de pronunciarse, sino de una dilación que se amerite conforme las circunstancias contextuales de cada caso…..”. (el destacado me pertenece).
En esa inteligencia, agregó que los recursos de amparo que se inician ante este Tribunal requieren un mínimo de inacción por parte del Estado, pues de lo contrario “…..se desnaturalizaría dicho instituto y le sería fácil al administrado sortear los plazos consagrados legalmente para la resolución de los distintos procedimientos aduaneros contemplados en aquel cuerpo normativo….”.
En consecuencia, teniendo en cuenta que el mencionado informe de la División Verificación si bien es “un mero acto de la administración” y no uno administrativo de los que ponen fin a la tramitación del reclamo o resultan asimilables, no puede descuidarse que, al ser dictado, reencaminó el procedimiento de repetición respecto de los despachos involucrados, cuyas carpetas por lo demás se encuentras agregadas…..”.
En tales condiciones, se desestimó el recurso.
Distinto fue el criterio del restante integrante de la sala, el Dr. Sarli. Luego de desarrollar las distintas etapas llevadas a cabo en sede administrativa, concluyó que en el caso se verificaba la existencia de una demora que excedía toda pauta temporal razonable durante la tramitación del procedimiento de repetición, sin que se hubiera hasta la fecha de la sentencia dictado una resolución definitiva. En este sentido, entendió que la simple agregación de despachos ni, fundamentalmente, el breve informe denegatorio de la División Verificación, podían ser considerados como una trámite procesal atendible a los efectos de caracterizar la demora.
Por tal motivo, hizo lugar al amparo.
III. A modo de conclusión
Mas allá de las divergencias suscitadas en la concreta resolución de la causa –que no obedecen a posturas doctrinarias encontradas, sino antes bien, a una distinta interpretación de los hechos y de su alcance-, a nuestro juicio el fallo es valioso por plurales motivos.
En primer lugar, porque reafirma la función garantista del Tribunal Fiscal, organismo que en concepción del legislador busca asegurar tanto la defensa del contribuyente ante eventuales desbordes de la Administración, como también resguardar -en igualdad de trato- los legítimos intereses de ésta. Como dijera uno integrantes del otrora proyecto de ley, el Dr. Tejerina, se trata de “…no subordinarlo a normas o directrices de superioridad jerárquica alguna, a petición del presunto lesionado por la pretensión administrativa y al cabo de un proceso de conocimiento que reconoce iguales derechos a la administración y al particular en cuanto a la defensa y prueba de sus pretensiones”. El minucioso examen del accionar administrativo, y los contundentes argumentos –en uno u otro sentido- del pronunciamiento, ratifica una vez más el cumplimiento de aquél objetivo.
En segundo lugar, porque la sentencia muestra a las claras la dificultad que acarrea precisar el carácter de la demora exigido por la ley para la procedencia del amparo. A nuestro juicio, ello obedece a que en rigor resulta inviable formular una definición o desarrollar parámetros en tal sentido: su delimitación debe depender inexorablemente de particulares situaciones de hecho y derecho.
Ello lo demuestra el minucioso examen de la jurisprudencia del Tribunal. Por caso, se ha dicho que esa expresión no debe interpretarse como un mero cómputo de tiempo desde una petición hasta la interposición del recurso (2) sino que cabe ponderar circunstancias tales como la complejidad del trámite, las razones de la demora, el tiempo que naturalmente ha de demandar el necesario accionar del organismo recaudador en el cumplimiento de los deberes que le incumben, la conducta evidenciada por el interesado, etc.(3).
Dr. Ignacio J. Buitrago
Presidente del Tribunal Fiscal de la Nación
Marzo 2004
(1) “La persona individual o colectiva perjudicada en el normal ejercicio de un derecho o actividad por demora excesiva de los empleados administrativos en realizar un trámite o diligencia a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos, podrá ocurrir ante el Tribunal Fiscal de la Nación mediante recurso de amparo de sus derechos.”.
(2) «Compañía Azucarera Concepción» – T.F.N. – Sala «B» – 21/12/98
(3).“A.B.C. Maderas S.A.” – T.F.N. – Sala “A” – 3/5/96. “ Industrias Pugliese S.A.» – T.F.N. – Sala «D» – 16/11/99. «Curtiembre Fontenla y Cía. S.A.C.I.» – T.F.N. – Sala «A» – 17/5/99
