El silencio administrativo en materia tributaria, es una ficción legal que considera resuelta una solicitud o recurso de un contribuyente, tras el incumplimiento del plazo legal por parte de la Administración. Generalmente actúa como un mecanismo de protección para el ciudadano, permitiendo entender la petición como aceptada (positivo) o desestimada (negativo).
En el Ecuador, es importante señalar que existe un sinnúmero de fallos emitidos por la anterior Corte Suprema de Justicia que deben ser considerados para tratar acerca del silencio administrativo, así tenemos que la jurisprudencia ecuatoriana ha sido clara y enfática al establecer condiciones concurrentes para que opere el silencio administrativo y que se resumen en las siguientes: Que la petición sea justa, oportuna, que no esté prohibida por la ley, que se encuentre dentro de las previsiones que a ella corresponda y que sea dirigida a autoridad competente; condiciones especiales que deben concurrir para que se acepte el silencio administrativo positivo a favor de los administrados, por cuanto la falta de uno de ellos acarrearía la desnaturalización de dicha institución jurídica y por lo tanto, la inequívoca referencia de aquella, será entonces cualquiera otra figura menos silencio administrativo positivo.
El artículo 132 del Código Tributario ecuatoriano establece: “…Plazo para resolver.- Las resoluciones se expedirán en el plazo de 120 días hábiles, contados desde el día hábil siguiente al de la presentación del reclamo, o al de la aclaración o ampliación que disponga la autoridad administrativa…”. Es decir que la Administración Tributaria, para resolver una petición o reclamo administrativo, tiene un plazo fatal, de 120 días hábiles, la resolución según el artículo 181 ibídem debe ser: “…Las resoluciones serán motivadas en la forma que se establece en el artículo 81, con cita de la documentación y actuaciones que las fundamentan y de las disposiciones legales aplicadas. Decidirán todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente o de los expedientes acumulados…”. Por lo tanto, si la Administración Tributaria, sea por descuido, negligencia, olvido, postergación, NO RESUELVE, el reclamo presentado, en 120 días hábiles contados desde el siguiente a la presentación del reclamo, se produce la ACEPTACIÓN TÁCITA de la petición, por SILENCIO ADMINISTRATIVO, el artículo 134 del Código Tributario ecuatoriano establece: “…Aceptación tácita.- En todo caso, el silencio administrativo no excluirá el deber de la administración de dictar resolución expresa, aunque se hubiere deducido acción contenciosa por el silencio administrativo. En este evento, si la resolución expresa admite en su totalidad el reclamo, terminará la controversia; si lo hace en parte, servirá de elemento de juicio para la sentencia; y si la resolución fuere íntegramente negativa, no surtirá efecto alguno…”
CARACTERISTICAS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Si se quiere tratar de sintetizar características del silencio administrativo, se debe tener en cuenta de que existen dos aristas a analizar. La primera de ellas está estrictamente relacionada con el derecho de petición, y la segunda arista está vinculada con el deber de resolver que tienen las Administraciones Públicas.
Sobre la primera arista, se debe tener claro que el derecho de petición, en el caso ecuatoriano, es un derecho de rango Constitucional, y como tal, tiene un estatus jurídico superior a cualquier otra disposición de rango legal inferior. El hecho de que esté previsto en un cuerpo legal implica que la misma goza de una protección por parte del Estado, ya que nuestra Constitución de la República es garantista por excelencia. Por lo tanto, sabiendo que este es un derecho de origen constitucional, para que este sea válido, el mismo debe cumplir una serie de condiciones que expondrá enseguida.
Para empezar, la aplicación del silencio administrativo positivo surge por el ejercicio del derecho de petición, por lo tanto, la misma petición debe contener en su pretensión contenido apegado a derecho, es decir, la misma debe ser una pretensión lícita, posible física y moralmente, y, sobre todo, ejecutable. ¿Por qué se exige esto como requisito? Porque el administrado no puede exigir a la administración cosas que en la aplicación de su facultad resolutiva negaría conforme a derecho, ya que el administrado no puede pedir cosas opuestas a la ley.
En segundo lugar, la persona que realiza la petición debe estar facultada para hacerlo, es decir, debe gozar de una legitimación activa, caso contrario, la petición planteada carecería de un sustento legal debido a que quién la planteó la pretensión carecía de la aptitud para adjudicarse derechos o peticiones por no tener el derecho o la legitimación apropiada para hacerlo.
En tercer lugar, la petición realizada debe estar dirigida al órgano administrativo competente, es decir, cada institución pública maneja temas y cuestiones diferentes, en razón de esto, el administrado debe plantear su petición de acuerdo a lo que la institución pública puede y debe resolver, caso contrario, estaría irrespetando el concepto de legitimación pasiva y caería en un abuso del derecho, pues bajo esa lógica, si la administración pública no responde, se le debería otorgar lo solicitado al administrado pese a que lo que solicitó no correspondía en razón de que la institución ante la cual planteó su pretensión, no está facultada para concederle lo solicitado.
Toda petición debe estar fundamentada en hecho y derecho, si faltase alguna de estas, la misma quedaría sin efecto, pues no se puede solicitar algo en lo cual no tengo fundamento para exigir.
La segunda arista está vinculada con el deber de resolver que tienen las administraciones públicas, y en caso resolver oportunamente, opera Ipso Iure el silencio administrativo positivo, sin embargo, para que el mismo prospere, es necesario que el mismo cumpla con las características de una acto administrativo, es decir, debe gozar de legitimidad y por supuesto, de ejecutoriedad, pues recordemos, el principal efecto de un acto administrativo, así sea presunto, es el de presunción de ejecutoriedad y legitimidad.
El maestro doctor José Vicente Troya, ilustre académico en materia tributaria, consideraba que en virtud de la facultad resolutoria que tienen las instituciones públicas, estas estaban obligadas a conocer y resolver las peticiones planteadas conforme la norma lo permita, por lo tanto, bajo esa misma consigna de obligación legal de responder de manera oportuna, es que se configura el silencio administrativo, el cual, en la actualidad, tiende a favorecer al administrado por su efecto positivo.
Finalmente, se considera que el silencio administrativo positivo suple la necesidad de la administración pública de resolver una solicitud, reclamo o recurso, pues su efecto legal equivale a la aprobación de lo solicitado, ergo, fruto de esta característica, es que la administración pública en aplicación de su potestad revisora, no puede emitir acto administrativo posterior negando lo que la norma Ipso Iure concedió.
Los efectos del silencio administrativo positivo son muy importantes para el administrado ya que generan y producen derechos, y como dicen García de Enterría y Fernández, son además “muy peligrosos para la Administración, en la medida en que, si no actúa con la debida diligencia, queda vinculada en términos muy estrictos de la misma manera que si hubiera dictado una resolución favorable”. De ahí la importancia que para la Administración tiene esta institución, y que actualmente debe ser mejor difundida, con el objeto de evitar desconocimiento y arbitrariedad que afecte a los administrados, y abusos de éstos frente a la Administración.
Y para concluir el presente artículo se puede indicar que el catedrático Pedro Aberastury, profesor consulto de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, señala: “…El silencio administrativo pretende evitar la arbitrariedad y la injusticia, en la medida en que toda persona tiene derecho a que sus peticiones sean resueltas de manera oportuna así como dar agilidad administrativa a ciertos sectores, pudiendo clasificar los efectos del silencio en inactividad silencial positiva, inactividad silencial negativa y actividad silencial ambigua. La inactividad silencial con efecto positivo tiene por característica que, ante una petición, el silencio o el transcurso de los plazos, sin que la administración se pronuncie, posibilita que el administrado considere que la misma se ha concedido…”
En definitiva, la Administración Tributaria, debe resolver dentro de los plazos que tiene para hacerlo, estimo que hoy en día, los funcionarios públicos, están debidamente capacitados, y tienen herramientas hasta virtuales para poder analizar de una mejor manera los problemas a resolver presentados por el contribuyente, el funcionario debe estar consiente que es UN SERVIDOR PÚBLICO y que por lo tanto, debe cumplir con la ley, si no lo hace, es sancionado y como se ha visto, sin pronunciamiento por parte de la Administración, la petición presentada es aceptada tácitamente.
Dr. Rafael Rodríguez Sáenz
