El status jurídico de CABA y la competencia originaria de la C.S.J.N. – Dr. Pablo S. Corbalán

1. El status jurídico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Paso el tiempo desde que tuviera lugar el último ejercicio del poder constituyente derivado en nuestro Estado —que entre otras innovaciones produjo la introducción del artículo 129 al texto de la Constitución Nacional— y la cuestión relativa al status jurídico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires todavía sigue generando discusiones.

Nosotros, en distintas oportunidades, hemos afirmado que su verdadero status jurídico es el de ser una provincia. Sostuvimos tal criterio cimentándonos en un conjunto significante de cláusulas de la Constitución que a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires le reconocen diversas atribuciones que la equiparan a las provincias[1]. Incluso, formulamos puntuales explicaciones —que robustecen nuestra postura— en torno a las “facultades propias de jurisdicción” que a la ciudad le reconoce el artículo 129 de la Constitución Nacional y el artículo 75 inciso 12 de ésta que no establece que el órgano judicial de aquella pueda aplicar las leyes de derecho común, en cuyo desarrollo también nos expedimos sobre la ley 24.588[2].

Claro que existe doctrina que también la concibe como una provincia. Precisamente, Miguel A. Ekmekdjian en su momento opinó que tal ciudad “tiene todas las características de una nueva provincia Argentina, pero los constituyentes de 1994, parecen haber tenido pudor en expresarlo así”[3].

Por su parte, Andrés Gil Domínguez considera que su naturaleza jurídica se bifurca en dos etapas. En la primera, de carácter transitorio, la ciudad es una Ciudad-Estado, plenamente autónoma, y en sus potestades se asemeja, pero sin igualarse, a las provincias. En la segunda, de carácter definitivo, se iguala a las provincias, tal como surge del artículo 1 in fine de la Constitución de la ciudad al disponer que “ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al gobierno federal”[4].

Incluso, debemos mencionar que existe una opinión que la caracteriza como una provincia urbana[5].

Desde luego, hay un sector de la doctrina que le niega carácter de provincia a la aludida ciudad. Tal sector coincide en esto último, pero no resulta homogéneo en lo que atañe a la naturaleza jurídica que le asignan a aquella.

La causa judicial que aquí nos convoca nos permitirá indagar cómo la ciudad es caracterizada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y si aquella puede acceder a la competencia originaria y exclusiva de ésta.

2. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, su status jurídico y la competencia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Hace unos días, la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró que el caso “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c. Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” corresponde a su competencia originaria y exclusiva, lo que tiene insoslayables repercusiones en lo que concierne a la naturaleza jurídica de la mencionada ciudad. Pues, como bien se sabe, son muy pocos los asuntos, específicamente enumerados en el artículo 117 de la Constitución Nacional, que abren la susodicha competencia.

Para así expedirse, el voto de la mayoría se remitió al dictamen de la Procuradora Fiscal. Literalmente expresó que “de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, la presente causa es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional)”[6].

La Procuradora Fiscal en su dictamen recordó que en la causa “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c. Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”[7] el supremo tribunal federal, por mayoría, resolvió que “la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tiene el mismo puesto que las provincias en el sistema normativo que rige la jurisdicción de los tribunales federales y, por lo tanto, el mismo derecho a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (arts. 116, 117 y 129 de la Constitución Nacional; art. 1º, inc. 1º, de la ley 48; y art. 24, inc. 1º, del decreto-ley 1285/58, ratificado por ley 14.467)”. Por ello mismo, sostuvo que “toda vez que, en el caso, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires demanda al Estado Nacional, que tiene derecho al fuero federal según lo dispuesto por el art. 116 de la Constitución Nacional, entiendo que la única forma de conciliar ambas prerrogativas jurisdiccionales es sustanciando la acción en esta instancia (causa CSJ 2267/2018 ‘Formosa, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad’, sentencia del 23 de abril de 2019)”.

Por el contrario, la Ministra Highton de Nolasco se pronunció en disidencia. En virtud de las razones desarrolladas en su voto en disidencia en el precedente “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c. Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”,  a cuyos fundamentos y conclusiones se remite por razones de brevedad, y lo resuelto por el supremo tribunal federal en las causas judiciales que enumera, resolvió que la ciudad en cuestión no es un sujeto aforado a la jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Por ello mismo, determinó que en el presente caso no corresponde a la mencionada competencia de esta última[8].

En este contexto, se torna necesario formular ciertas precisiones respecto de tal competencia. El artículo 117 de la Constitución refiere a la competencia del máximo tribunal federal dividiéndola en apelada y originaria y exclusiva, estando indisolublemente ligado con el artículo 116, pues sobre las causas y asuntos que corresponden a la competencia de la justicia federal, previstos en la letra de este último, aquél ejercerá su respectiva competencia. Así, el artículo 117 dispone que “en estos casos la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercerá originaria y exclusivamente”. Con nitidez puede observarse que en esta última parte alude a los asuntos que dentro de la competencia de la justicia federal corresponden que sean conocidos y decididos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en forma originaria y exclusiva.

Cuando ésta interviene mediante dicha competencia es el único tribunal que conoce, tramita y decide el asunto, no pudiendo intervenir los tribunales federales inferiores aunque la causa este sujeta a la competencia de la justicia federal. Dentro de ésta, el artículo 117 reserva una serie de asuntos al originario y exclusivo conocimiento y juzgamiento del supremo tribunal federal, vale decir, los concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros y en los que alguna provincia fuese parte. Entonces, tal competencia está definida por razón de las personas o de las partes que intervienen en el conflicto. Es así que Gregorio Badeni afirma que “lo fundamental es que la acción judicial sea promovida por o contra alguna de las personas que enuncia el art. 117 de la Constitución”[9].

Desde temprano, en la causa “Sojo, Eduardo c. Cámara de Diputados de la Nación”, el máximo tribunal federal consideró que “no es dado a persona o poder alguno, ampliar o extender los casos en que la Corte Suprema ejerce jurisdicción exclusiva y originaria por mandato imperativo de la Constitución Nacional”. Bajo esta inteligencia, sostuvo que la “jurisdicción originaria y exclusiva de la Corte, no está sujeta a las excepciones que pueda establecer el Congreso, limitada como está, no puede ser ampliada ni restringida; la que está sujeta a reglamentación, es la jurisdicción apelada, que puede ser ampliada y restringida por ley, según la organización y reglamentación de los tribunales inferiores, tanto respecto de las cuestiones de hecho como de derecho”[10]. Más próximo a nuestros días determinó que dicha competencia, por ser de raigambre constitucional, es de naturaleza restrictiva e insusceptible de ser ampliada ni restringida por normas legales[11]. Sin perjuicio, en el derecho judicial emanado de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se registran excepciones.

Ahora bien, para conocer bajo qué argumentos el voto se la mayoría, en el caso que aquí examinamos, se pronunció en el sentido que ya indicamos, debemos dirigir nuestra atención al voto mayoritario dictado en el caso “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c/ Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”, lo que también nos permitirá conocer cómo caracterizó a la ciudad. Recordemos que en la causa que acá nos convoca la Procuradora Fiscal tomó lo resuelto por dicho voto y el supremo tribunal federal se pronunció, sin efectuar ninguna nueva manifestación, remitiéndose a su dictamen.

De tal voto mayoritario surge que a la luz del precedente de fallos 341:611 se debe reexaminar el modo de coordinar la plena autonomía jurisdiccional de la ciudad con la prerrogativa de las provincias como aforadas a la competencia en cuestión. Expresó que el nuevo marco constitucional que envuelve a la ciudad, en donde el artículo 129 de la Constitución la caracteriza como una “ciudad constitucional federal” y la incluye en el dialogo federal al dotarla de autonomía de legislación y jurisdicción, exige que se le reconozca el derecho a no ser sometida ante tribunales ajenos a la plena jurisdicción que le garantiza la Constitución, pues, tal como sucede con las provincias, la ciudad se ve afectada en su autonomía cuando es forzada a litigar ante tribunales de extraña jurisdicción. De esta forma entendió que se evita afectar la continuidad de su proceso de institucionalización. Señaló que a la luz de las premisas de aquel precedente tiene sentido “despejar desigualdades o asimetrías de la ciudad respecto de las provincias, estados con quién interactúa con el objeto de lograr ‘hacer un solo país para un solo pueblo’ (Fallos: 178:9). Se trata de un presupuesto esencial para la ‘armonía y respeto recíproco’ entre los estados (Fallos: 310:2478), hoy extensivo a un nuevo participante del federalismo argentino cuyas instituciones incompletas no perdurarán en el tiempo”. Bajo esa inteligencia, determinó que el carácter estricto con el supremo tribunal federal interpreta el artículo 117 no debe postularse como un obstáculo para conceder a la ciudad el privilegio federal de litigar en instancia originaria ―máxime cuando los criterios interpretativos relativos a la apertura de ésta fueron creados por aquél cuando la única autonomía de gobierno que debía resguardarse era la reservada para las provincias en el artículo 121 de la Constitución―. Si bien, reconoce que a lo largo de la historia aquél rechazó la inclusión, en la competencia en cuestión, de supuestos distintos a los taxativamente mencionados en el artículo 116, precisados por el artículo 117, de la Constitución, tal rigor no debe llegar al punto de afectar la vigencia de otras normas constitucionales, como sería, en este caso, el artículo 129. Entonces, expresó que así como corresponde revisar la doctrina que negó en su momento el acceso a la ciudad a la aludida competencia, también se debe apuntar que se la abrió en asuntos que no están literalmente incluidos en el texto constitucional, como, por ejemplo, el que se suscita entre el Estado y una provincia[12]. Agregamos que tampoco está incluido el asunto que se suscita entre Estado y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero sobre estos argumentos se justificó la apertura de la mencionada competencia en tal tipo de causa.

A todo esto, debemos tener presente que el máximo tribunal federal tiene dicho que “no obstante que sus decisiones se circunscriben a los procesos concretos que son sometidos a su conocimiento, la autoridad institucional de sus precedentes, fundada en la condición de intérprete supremo de la Constitución Nacional, da lugar a que en oportunidad de fallar casos sustancialmente análogos sus conclusiones sean debidamente consideradas y consecuentemente seguidas tanto por esta misma Corte como por los tribunales inferiores; y cuando de las modalidades del supuesto a fallarse no resulta de manera clara el error y la inconveniencia de las decisiones ya recaídas sobre la cuestión legal objeto del pleito, la solución del mismo debe buscarse en la doctrina de los referidos precedentes (Fallos: 339:1077 y sus citas)”[13]. Y de las constancias del presente caso judicial no emerge que se haya modificado la doctrina que emana de la causa judicial antes citada.

3. Conclusiones

El voto de la mayoría recaído en la causa “Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c. Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional) s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” declaró que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede acceder a la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Se pronunció de tal forma remitiéndose, sin realizar ningún otro tipo de consideración, al dictamen de la Procuradora Fiscal, el cual, a su vez, tomó lo resuelto  por la mayoría del máximo tribunal federal en el caso “Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires c. Córdoba, Provincia de s/ ejecución fiscal”. Entonces, las consideraciones formuladas en el voto de la mayoría emitido en dicha causa nos permiten afirmar que en el presente caso judicial consideró a la ciudad como una “ciudad constitucional federada”, al tiempo que nos posibilitan comprender bajo qué argumento se abrió tal tipo de competencia.

Por nuestra parte, siempre le atribuimos el status jurídico de provincia, tratándose de una postura que sostenemos desde hace mucho tiempo. Al abrigo de la doctrina que emerge del caso citado en el párrafo anterior y de la que brota de la causa que aquí nos ocupa la ciudad en cuestión puede acceder a la competencia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pero, en nuestra opinión, a título de provincia. Desde luego, aprovechamos esta nueva oportunidad para reafirmar el criterio que desde siempre sostenemos.

Dr. Pablo S. Corbalán

Abril 2.021