Entrevista a Adrián Makuc, ex Director de Política Comercial, de la Secretaria de Comercio Exterior de la Nación.

El Lic. Adrián Makuc se desempeñó durante más de 16 años en el organismo que por excelencia trata las relaciones comerciales internacionales –Secretaria de Comercio Exterior de la Nación-.  Es uno de los profesionales más acreditados del país en Integración y mercados del mundo. Recibió a Mercojuris para tratar importantísimos temas de actualidad en la materia.

¿Cómo se encuentra la integración Mercosur. ¿Se puede avizorar una profundización de las políticas comunes?

Lamentablemente, debo decir que las condiciones actuales del Mercosur no permiten alentar muchas esperanzas respecto de la profundización de políticas comunes en el corto plazo. Si bien las intenciones de los gobiernos y sus declaraciones públicas siguen sosteniendo la importancia estratégica del proyecto de integración para Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, los hechos muestran que no se están obteniendo resultados concretos que demuestren algún progreso cierto en el camino de profundizar políticas comunes en el bloque.

A pesar de ello, cabe señalar algunas señales positivas que ocurrieron durante el primer semestre de 2017: la conclusión del Protocolo de cooperación y promoción de exportaciones y los avances hacia la concreción de un acuerdo o Protocolo en materia de Compras públicas, entre los temas de la agenda interna del bloque. En cuanto a las negociaciones con terceros países cabe mencionar, en particular, el acercamiento con los países de la Alianza del Pacífico (AP) (Chile, Perú, Colombia y México) y la búsqueda tendiente a lograr la conclusión del acuerdo de libre comercio con la Unión Europea (UE).

Por el otro lado, en el ámbito interno del Mercosur, cabe mencionar las tareas realizadas con la finalidad de cumplir el mandato del año 2015 en materia de Fortalecimiento del Mercosur, que apuntaban a la eliminación de medidas que obstaculizaban el desarrollo del comercio entre los Estados Parte (EP) y también la continuidad del funcionamiento del FOCEM con la aprobación de una serie de proyectos pendientes. No cabe duda que estos son dos hechos destacados del año 2017.

Uno de los problemas más serios que quedan pendientes en la construcción del Mercosur se relaciona con la participación de Venezuela. Es cierto que se acordó la suspensión de ese país como Estado Parte del bloque; sin embargo, esta situación deberá resolverse en algún momento del futuro y por eso no puede olvidarse que existe. En este mismo sentido, el trabajo ya realizado en lo que respecta a la incorporación de Bolivia plantea nuevos interrogantes sobre las perspectivas del Mercosur en el mediano plazo.

Más allá de las señales positivas, el problema central de la construcción del Mercosur está en la posibilidad de que se avance en cuestiones estructurales de producción de bienes y de servicios que creen vínculos productivos (cadenas de valor) entre las economías de los países y esto exige la condición de que no haya dificultades en la circulación de bienes, ahora bautizada con el hermoso nombre de “facilitación de comercio”.

¿En qué estado están las negociaciones de Mercosur con la Alianza del Pacífico?

La decisión de los EP del Mercosur de hacer progresos en el relacionamiento con los cuatro países de la AP está clara desde las definiciones adoptadas por Brasil primero y Argentina después entre 2016 y 2017. La presidencia protempore de Argentina organizó una reunión a nivel ministerial entre ambas partes en el mes de abril 2017 donde se acordó una Hoja de Ruta para encaminar los trabajos del resto del año. La temática está concentrada en cuestiones vinculadas con el perfeccionamiento de las relaciones comerciales entre las partes y con la creación de condiciones favorables para un encadenamiento productivo entre empresas de cada parte, Mercosur y la AP. En este sentido, es positivo todo lo que pueda hacerse en materia de facilitación del comercio y eliminación de barreras no arancelarias que puedan afectar negativamente los flujos de intercambio de bienes. Un ejemplo de la primera cuestión es el Certificado de Origen Digital que han comenzado a utilizar Argentina y Brasil y que puede extenderse al comercio entre los ocho países. Un ejemplo de la segunda parte, más compleja para la obtención de resultados, es la decisión de revisar los regímenes de origen vigentes al interior del Mercosur, entre Mercosur y cada uno de los países de la AP y entre los propios países de la AP. Aquí se trata de habilitar la posibilidad de uniformizar o armonizar las reglas de origen para que se conviertan en promotoras de encadenamientos productivos en lugar de servir únicamente para resguardar los mercados nacionales frente al ingreso de bienes de las contrapartes en los acuerdos vigentes. El hecho es que, salvo entre Mercosur y México, ya existen acuerdos que liberalizan el comercio de bienes entre Mercosur y cada uno de los demás países de la AP. Un paso sustancial sería abordar la liberalización progresiva del comercio de servicios, las inversiones, las compras públicas y otras áreas. Sin embargo, esto sólo puede hacerse en un proceso gradual. La obtención de resultados positivos en los temas planteados para el comercio de bienes en la Hoja de Ruta puede ser una base para profundizar la relación entre Mercosur y la AP hacia nuevas áreas de interés mutuo.

¿En qué estado están las negociaciones Mercosur-UE? ¿Ve posible o complejo poder llegar a la firma de un acuerdo relevante? ¿Cómo se zanjaría la cuestión agrícola?

Para una descripción detallada del estado de las negociaciones se requeriría una larga charla. En una apretada síntesis, cabe decir lo siguiente: primero, que en setiembre de 2017 las partes están negociando los textos de los capítulos del acuerdo de libre comercio sobre la base de un texto unificado que contiene una serie de corchetes que reflejan las diferencias en las posiciones de ambas partes. Una de las pocas áreas donde esto no es exactamente así es la que trata de Derechos de Propiedad Intelectual e Indicaciones Geográficas en particular, donde Mercosur se resiste a trabajar con el texto propuesto por la UE porque incluye cuestiones que para Mercosur son inaceptables, como la extensión del plazo de validez de las patentes y la protección de los datos de prueba. Por el contrario, en lo que se refiere a “Defensa de la Competencia”, se concluyó un texto aceptado por ambas partes en la reunión del XXVII Comité de Negociaciones Birregionales que se llevó a cabo en marzo 2017 en Buenos Aires. Segundo, que aún no se han intercambiado las nuevas ofertas de bienes, servicios/inversiones y compras públicas y que la discusión sobre el tema de las “Indicaciones Geográficas” se halla en estado “delicado”. Las nuevas ofertas se conocerían en la reunión del XXIX CNB que se realizará en Brasilia en la semana del 2 al 6 de octubre de 2017. En materia de bienes, será determinante saber si la UE presentará una oferta para la carne vacuna y el etanol, dos cuotas que fueron ofrecidas oportunamente y que luego, en mayo de 2016, al intercambiarse las ofertas completas de ambas partes, no aparecieron.

La expectativa de ambas partes es llegar a un acuerdo para el mes de diciembre de 2017. Los países del Mercosur y sus máximas autoridades han declarado públicamente su interés por la conclusión de esta negociación y lo han reiterado periódicamente desde mediados del año 2016 a la fecha. En particular, la Argentina ha indicado que espera que se pueda firmar este acuerdo en la semana del 11 de diciembre 2017, mientras se desarrolla en Buenos Aires la reunión de la 11ª. Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Es un objetivo muy ambicioso, especialmente dado el estado de los trabajos negociadores y, sobre todo, porque las nuevas ofertas recién se conocerán en el mes de octubre, dejando un tiempo muy breve para poder lograr un acuerdo con resultados positivos para el Mercosur.

A pesar de ello, es posible que en diciembre 2017 los negociadores tengan en sus manos un acuerdo “firmable”. Esto es, no el texto definitivo del acuerdo final ni con la resolución de absolutamente todos los temas/capítulos. Se ha dado en llamar “acuerdo político” a un acuerdo que NO es el acuerdo completo y final, pero que contiene los compromisos, derechos y obligaciones alcanzados en los principales temas de “acceso a mercado” como bienes, servicios, inversiones, compras públicas, derechos de propiedad intelectual. El modelo es el acuerdo UE-Japón firmado el 6 de julio 2017, que contenía todo lo sustancial y faltaba resolver una cuestión de solución de diferencias y otra de asuntos institucionales.

En este escenario, la voluntad política de los EP del Mercosur puede ser determinante para la aceptación de un acuerdo de estas características y dejar pendiente la resolución de algunas materias fijando un plazo para hacerlo en 2018, junto con los textos definitivos en los idiomas de las partes (hasta la fecha, la negociación se ha conducido únicamente en idioma inglés).

En cuanto a la cuestión agrícola, más que “zanjarla”, el acuerdo de libre comercio podría establecer mejores condiciones de acceso al mercado de la UE para los productos de la oferta exportable del Mercosur, mayoritariamente provenientes de la producción agroindustrial. Es altamente improbable que al acuerdo contenga disposiciones respecto del uso de la “ayuda interna a la producción agrícola” en la UE, que seguirá existiendo y respondiendo a las decisiones de política de la Comisión Europea y los países miembros. Un poco más probable es que pueda lograrse algún nivel de compromiso respecto del uso de los subsidios a las exportaciones, en parte porque ya existe en el nivel multilateral de la OMC el resultado de la Conferencia Ministerial de Nairobi (diciembre 2015), donde los países desarrollados prometieron dejar de utilizar estos subsidios a partir del 1/1/2016 y se definieron disciplinas para créditos a las exportaciones, seguro de crédito a las exportaciones, ayuda alimentaria internacional y la actuación de las empresas de comercio de Estado. Por ello, lo determinante para saber si el acuerdo con la UE tiene ventajas para el Mercosur es el nivel de las cuotas que se obtengan para una serie de productos sensibles como la carne vacuna, aviar, porcina y ovina, los lácteos y quesos, los cereales y arroz, el azúcar, el etanol, los ajos, entre otros. Igualmente determinante serán los plazos de desgravación que otorgue la UE y los que establezca el Mercosur para los productos agropecuarios que exporta la UE. Por el otro lado, es necesario observar cuáles serán las concesiones que realice Mercosur en las áreas de interés de la UE como servicios, compras públicas y en el sensible tema de las Indicaciones Geográficas. Todas las ventajas que obtenga la UE en estas cuestiones son una ganancia neta para el momento de evaluar los costos y beneficios del acuerdo de libre comercio.

El tema del biodiesel con la UE, ¿compensa en algo la decisión de EEUU (aplicación de derechos compensatorios provisorios a partir del 23/8/17, mientras continúa la investigación por subsidios a las exportaciones y otra investigación por dumping), hablando en términos económicos?

La Comisión Europea ha anunciado que se aplicará un derecho antidumping del orden del 7% sobre las exportaciones de biodiesel de origen argentino, como resultado del nuevo cálculo realizado por las autoridades competentes en la materia a los fines de cumplir con las recomendaciones y conclusiones del caso de solución de diferencias iniciado por el reclamo de Argentina contra la determinación del valor normal por parte de la UE.

En caso de confirmarse esta noticia, los expertos en el tema de biodiesel consideran que será posible reiniciar las ventas del producto al mercado de la UE porque los niveles de precio volverán a ser competitivos. La magnitud de esta recuperación de las exportaciones es difícil de calcular en este momento. Podría decirse que permitirá aumentar las ventas con destino a la UE en el resto del año 2017 y en adelante. Es aventurado afirmar en este momento que estas mayores exportaciones al mercado europeo “compensarán” la caída que se produzca en las ventas a los EEUU por la aplicación de derechos compensatorios y, eventualmente, derechos antidumping.

En su calidad de experto en relaciones comerciales internacionales, ¿en qué áreas priorizaría o incentivaría la gestión gubernamental o la política comercial externa de la Argentina?

Las autoridades argentinas que asumieron el gobierno nacional en diciembre de 2015 fijaron como una de las prioridades de la gestión gubernamental avanzar hacia una “inserción inteligente de la Argentina en el mundo”. En el campo de las relaciones comerciales internacional, una de las cuestiones directamente relacionadas con esta decisión es contar con la organización institucional interna más idónea para llevar a cabo dicha tarea. Esto es, cuáles serán las áreas de gobierno nacional responsables y cuáles serán las funciones que tendrá a su cargo cada una de ellas. En este sentido, sería conveniente que las autoridades mejoren la coordinación de sus acciones, tanto para beneficio de las partes interesadas del país como para que los demás países e instituciones sepan claramente quiénes son los representantes de la Argentina que tienen la capacidad de llegar a acuerdos en nombre del país. Esto es válido tanto para las tareas de promoción de exportaciones e inversiones, como para las negociaciones comerciales externas.

En el primer aspecto, subsiste aún la falta de claridad respecto de la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional, la Fundación Exportar, las actividades de promoción de las provincias e inclusive de muchos municipios de ciudades importantes. Con relación a este tema, la sanción del decreto 513/2017 asignando funciones “responsabilidad primaria” en la promoción de exportaciones e inversiones al Ministerio de Producción y un rol secundario al Ministerio de Relaciones Exteriores ha contribuido a oscurecer el panorama en lugar de aclararlo.

En el segundo aspecto, la conducción de las negociaciones comerciales internacionales recae en el Ministerio de Relaciones Exteriores, pero participan activamente los Ministerios de Producción y de Agroindustria. La coordinación de las tareas de estos organismos es fundamental para poder negociar con el resto del mundo y para la participación ordenada y fructífera de los sectores de la sociedad civil directamente interesados y afectados por cualquier negociación comercial o económica con el exterior.

El anuncio del objetivo de celebrar nuevos acuerdos comerciales con países o grupos de países porque en la actualidad Argentina y el Mercosur solamente cuentan con acuerdos de libre comercio con “menos del 10% del PBI mundial” es importante, pero no es suficiente. En primer lugar porque, para poder celebrar acuerdos comerciales con cualquier país, la Argentina no puede olvidar que es parte del Mercosur y que debe negociar junto con los demás EP cualquier acuerdo que tenga que ver con el comercio de bienes, debido a la existencia del Arancel Externo Común (AEC). Si la negociación se refiere a materias que no son parte de políticas comunes del Mercosur, la situación es diferente.

En segundo lugar, las condiciones económicas argentinas en la producción de bienes y servicios en el año 2017 no son las mejores para enfrentar la competencia externa y la apertura indiscriminada del mercado argentino en el corto plazo. Sin un cambio estructural en la estructura nacional de producción de bienes y servicios, la negociación de acuerdos de libre comercio puede implicar una amenaza cierta para la supervivencia de las empresas de muchos sectores de la estructura económica argentina. Una parte esencial de dicho cambio estructural es la competitividad y esta competitividad depende de la estabilidad de políticas macroeconómicas, del aumento de la productividad de los factores de producción, de una mejor infraestructura de comunicaciones y logística, de un mejor acceso al crédito, de una menor carga tributaria y de menores costos no salariales que inciden en el costo de producción. Estas son tareas que se encuentran en marcha y que deben progresar para poder lograr las mejores condiciones en las negociaciones de acuerdos comerciales con el resto del mundo.

Un hecho positivo es la facilitación de las operaciones de comercio exterior, la eliminación de trabas burocráticas para las exportaciones e importaciones y la modernización y eficientización de los procedimientos aduaneros. Sin embargo, no debería confundirse la “digitalización”, desburocratización y despapelización con la eliminación de una cantidad de pasos innecesarios que hoy existen en el camino de cualquier empresa que pretende concretar una operación de exportación.

Por último, señalar que no se ha definido con claridad cuál es la política argentina respecto del Mercosur, más allá de lo antedicho respecto del “relacionamiento externo” del bloque. Como he dicho en la respuesta a la primera pregunta, la marcha del proceso de integración deja mucho que desear y sería conveniente que las autoridades definan con mayor claridad cuáles son los objetivos que se persiguen en la integración con Brasil, Paraguay y Uruguay, así como las relaciones con Venezuela y Bolivia. Sólo a título de ejemplo, menciono algunos temas del Mercosur: no existe un territorio aduanero único sino cuatro; las medidas sanitarias y fitosanitarias se adoptan por decisiones nacionales y sin coordinación con los demás EP; los reglamentos técnicos que se adoptan a nivel Mercosur no se incorporan a los ordenamientos jurídicos de los EP, no entran en vigencia y cada EP adopta reglamentos técnicos nacionales diferentes. El tema de la “integración productiva” y las cadenas de valor no aparece.

Polo Gottifredi