Exclusión del Impuesto PAIS a ciertas operaciones en las Zonas Francas – Dr. Enrique Bernabé

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1.Marco jurídico.

1.1 Con fecha 4 de enero del corriente el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 14/2024 en virtud del cual sustituyó el penúltimo párrafo del art. 13 bis del Título III del decreto 99 del 27 de diciembre de 2019, por el que a continuación se transcribe:

“ Las importaciones a que hacen referencia los citados incisos b) y e) comprenden a:

i) las destinaciones definitivas de importación para consumo incluyendo las que se perfeccionen en la Provincia de Tierra del Fuego, Atlántida e Islas del Atlántico Sur,

e ii) la introducción de mercadería a una zona franca incluyendo la correspondiente a la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, excepto de aquéllas ingresadas al amparo de un certificado de Tipificación de Zonas Francas (CTZF) emitido en el marco de lo dispuesto por la Resolución 56 del 10 de octubre de 2018 del ex Ministerio de Producción y Trabajo, o aquella que en el futuro la reemplace.”

1.2 A continuación realizaremos algunas consideraciones sobre esta última excepción, su verdadero alcance atento las demás normas que regulan el régimen jurídico de las zonas francas argentinas, así como la necesaria invocación a una modificación integral y de fondo del instituto.

2.Antecedentes. Alcances de la excepción y sus efectos legales y prácticos.

2.1 Es menester señalar que el capítulo 6 del Título IV de la ley de solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Pública y sus modificaciones incorporó el denominado Impuesto para una Argentina Inclusiva y Solidaria, denominado comúnmente PAIS. ( ley n* 27.541 Boletín Oficial del 23 de diciembre de 2019).

Las operaciones y actividades alcanzadas son diversas y materia de constantes agregados y exenciones, más aquéllas que éstas, las que sufren asiduas reformas.

2.2. La introducción de mercaderías y bienes a una zona franca regulada por la ley 24.331 no escapa a su materia imponible y por ende, tributan el impuesto PAIS.

2.3 Claro está que no resultan similares las importaciones de bienes finales, de los insumos para una producción local, ni tampoco el destino final de los productos elaborados a partir de esos insumos.

En el marco de la necesidad recurrente de generar divisas, agravada en las presentes circunstancias de nuestra Economía Nacional, el Poder Ejecutivo entendió que debían ser tratados de una distinta forma y extender las exclusiones a los ingresos dirigidos a una zona franca local a los efectos de su procesamiento previo de una exportación a terceros Países.

El decreto en análisis reitera que la introducción de mercaderías a una zona franca, tributan el impuesto PAIS, con excepción de aquellas ingresadas al amparo de un Certificado de Tipificación de Zona Franca ( CTZF ).

2.3 En su oportunidad la Resolución n*56 del ex Ministerio de la Producción, del 10 de octubre de 2018, introduce el denominado Certificado de Tipificación de Zonas Francas, cuyo modelo lucía agregado por la misma norma En el mismo debían incorporarse detalladamente los bienes ingresados, de modo de determinar la relación insumo-producto, precisando: “ todos los insumos involucrados en el proceso productivo sean nacionales o importados, como así también las mermas y/o pérdidas que conformen el producto” .

Este certificado debe emitirse en base al Dictamen Técnico presentado, conforme el artículo 15 inciso a). del decreto 1330 de fecha 30 de setiembre de 2004 y sus modificatorias.

Como es de generalizado conocimiento mediante esta última disposición el Poder Ejecutivo Nacional, estableció las condiciones para la importación temporaria de mercaderías destinadas a recibir un perfeccionamiento industrial, con la obligación de exportarlas para consumo a otros países bajo las nuevas formas resultantes.

El régimen de importación temporaria para perfeccionamiento industrial es considerado una de las herramientas más difundidas y eficientes para expandir las actividades exportadoras del País y estimular decididamente su actividad económica.

Es un recurso generalizado que permite, la introducción de algún insumo con el que no se cuenta, incorporarlo al proceso productivo local y extraer el bien final para un tercer País. Generalmente al amparo de una caución que garantice la efectiva extracción del producto realizado.

Pese a su loable propósito debe decirse que son contados los casos que se verifican en las zonas francas argentinas.

 Por su parte el art. 15 del mencionado decreto crea el Certificado de Tipificación de Importación Temporaria ( CTIT ) que emite la Secretaría de Comercio y en ella se determina, de idéntica manera, la relación insumo-producto, las mermas y/o pérdidas, que se sufra en el proceso, como requisito previo para la obtención de la destinación suspensiva de importación temporaria ( DSIT). ante la Dirección General de Aduanas, de acuerdo al procedimiento previsto.

En este puntual caso de los certificados de zonas francas, la autoridad emisora es el titular de la Dirección de Exportaciones dependiente de la Dirección Nacional de Facilitación del Comercio de la Secretaria de Comercio. ( art 1 de la norma).,

 2.4 Como sabemos la resolución General 270/98 AFIP ( denominado Reglamento aduanero de las Zonas Francas ) establece, entre otras cuestiones relativas al funcionamiento de los enclaves, las diversas condiciones que deben ser cumplidas para el ingreso y egreso de bienes a las zonas francas argentinas.

En su anexo VIII titulado “ Destinación de las Mercaderías” se disponen las relativas a la incorporación de las mismas al área, para su radicación definitiva, distinguiendo entre los bienes de libre circulación y de los demás, ( puntos 1 a y b ), del  ingreso de bienes de capital necesarios para el desarrollo de la zona franca, su medio de arribo a la misma, etc.

Respecto del egreso de mercaderías de la zona franca trata,  a través de diversos capítulos, del V en adelante, se establecen los requisitos que deben ser cancelados para la salida de las mercaderías de origen extranjero, al TAG,  en el mismo estado de ingreso, etc.

Es decir que contempla los traslados de mercaderías a las zonas francas e ” impone los requisitos para su introducción al enclave, tanto para su radicación definitiva en ella,  como para su destinación al territorio aduanero general sin modificación, o la reexportación a terceros países luego de ser sometidas a las actividades permitidas por el régimen legal propio. “

Con referencia a la materia en análisis cabe mencionar que, en el punto VIII del mencionado anexo,  titulado “Exportación hacia otros países de mercaderías ingresadas desde el exterior “después de haber sido objeto de transformación, elaboración o cualquier otro beneficio en la zona franca.

En ella se dispone que: ”  la exportación definitiva para consumo se efectuará ante la dependencia aduanera del lugar, y en caso de que se utilizare la vía terrestre deberá presentarse conjuntamente con el MIC/DTA o el TIF/DTA según corresponda.”

También regula que: ”  a los efectos de la fiscalización de los stocks de los usuarios y de los estímulos a la exportación se deberá aportar “ el certificado de tipificación y clasificación en las condiciones que establezca la autoridad de aplicación. “

El CTFZ , es precisamente el documento exigido que cumple con los requisitos establecidos en la RG dictada a los efectos de su introducción y posterior destinación en las zonas francas argentinas.

 2.5 Sentado todo ello es menester destacar que el propósito buscado en el beneficio contemplado merece nuestra aprobación y señalamos que se encuentra en la dirección correcta al permitir incorporar al proceso productivo nacional con destino a terceros países los insumos ingresados en la zona franca.

 3. El verdadero alcance de lo analizado

3.1 Establecido el concreto marco objeto de estas consideraciones, cabe reflexionar sobre su efectiva aplicación en la realidad actual.

3.2. Para ello se desprende que todo mecanismo creado a efectos de determinar la participación final de los insumos de diferentes orígenes en un proceso productivo resulta muchas veces complejo cuando no engorroso y de difícil encuadre.

Baste al respecto señalar las propias consideraciones vertidas de la resolución 58 antes citada, que son elocuentes al respecto.

En un mundo globalizado donde los bienes son producidos en diferentes países con activa intervención de fábricas situadas en otras naciones, este tema adquiere particular significación.

Múltiples son los ejemplos de bienes finales que exhiben partes componentes originarios de un País diferente al de su última producción. Baste señalar las industrias, automotriz, la electrónica, líneas blancas, etc, cuyos componentes lucen de muy diferentes orígenes..

En este orden sería de suma importancia que, en los enclaves y dada sus particularidades de delimitación en un marco físico contenido, con estrictos controles de ingreso y egreso, de inventarios detallados y stocks contrastables en los sistemas propios de las zonas francas ( exigidos por la norma legal aplicable), aparte del sistema oficial Malvina. ( atento la detallada de ingreso existente,) se simplificara al máximo estos requisitos.

3.2. Respecto de la exención dictada cabe reflexionar que dada la limitación vigente establecida por el art 6 de la ley 24331 los procesos productivos en zonas francas argentinas sólo pueden realizarse si los bienes en cuestión son destinados a terceros países con la sóla excepción de bienes de capital que no reconozcan antecedentes de su fabricación nacional, tornando superflua la restricción prevista en las normas en análisis.

 Ello ha constituído un obstáculo insalvable para la radicación de industrias en los enclaves, las cuales no tienen otros beneficios y/o estímulos que pudieran incentivar su localización en ellos.

Hemos dicho que propiciamos al respecto el establecimiento de cupos limitados de producción con destinación al TAG de manera de poder sortear, en su caso, y con una alternativa local, los vaivenes de actuar en el mercado internacional.

 3.3. En síntesis, celebramos la exención sancionada y reiteramos que se transita en ese sentido la dirección correcta de manera de generar actividad que trascienda el mero almacenaje, con mínimos servicios que se le pueden prestar a los usuarios indirectos.

Pero apuntamos a que se introduzca en la agenda pública el análisis de la reforma de fondo que la anticuada ley 24331 merece.

Dr. Enrique Bernabé

Febrero 2.024