Exportación en consignación – Una propuesta -por Dra. María Damiana De Cerchio y Alejandro Arnal Aguilar

EXPORTACIÓN EN CONSIGNACIÓN – UNA PROPUESTA

por Dra. María Damiana De Cerchio y Alejandro Arnal Aguilar

I.- Origen normativo de la exportación en consignación.

Los envíos al exterior de mercaderías en consignación se hallan instituídos bajo el Decreto Nº 637/79 y demás normativa reglamentaria y modificatoria.

Es conveniente comprender algunos aspectos de esta normativa a fin de interpretar cual fue el espíritu que impulso al Poder Ejecutivo a su oportuna sanción.

El origen de esta normativa es la conclusión del Expediente Nº 101897/78 de la Secretaria de Estado de Comercio y Negociaciones Económicas Internacionales, cabe recordar que por aquel momento económico nacional existía un estricto control al ingreso o egreso de divisas al exterior, similar al actualmente existente y del que se prescindió a lo largo de los años de la convertibilidad.

En los considerandos de la norma, se observa cómo se pretende a través de la consignación, el envío de mercaderías con el fin de encauzar “…la concreción de posteriores operaciones de exportación, permitiendo el acceso de diversos productos a mercados potenciales…”.

Estos productos se hallan incluídos en los listados anexos al Decreto y les posibilita permanecer por un plazo de trescientos sesenta días como plazo máximo para concretar su venta al exterior, o en caso contrario, reingresar la mercadería al país. Es importante notar, que la confección de dichos listados ha sido determinada, ya sea por su calidad o durabilidad, que le permiten la estadía a lo largo del plazo permitido.

Las sucesivas modificaciones, amplían parcialmente algunas posiciones arancelarias, concluyendo en la totalidad del universo arancelario de las mercaderías comprendidas en la nomenclatura, tal como lo expresa el Decreto Nº 975/98, resultando excesivo el plazo para muchas de las posiciones, dado su vida útil.

Dicho plazo es reducido a partir de la Resolución MP Nº 62/02, a ciento ochenta días, pero si bien para algunas mercaderías es más lógico, para otras en cambio, continúa siendo un exceso.

A fin de reglamentar el Decreto Nº 637/79, la normativa aduanera dictada son las siguientes: Resolución Nº 4627/80, 2110/80, 3293/84, 3069/93 y la 1921/05, complementándose con la Resolución Nº 29/81, 2408/86 y de menor cuantía, pero de importantes definiciones las Notas DGA (DE TEEX) Nº 3260/98 y 3261/98 y el Aviso DGA Nº 41/02.

II.- Inconsistencias de la norma desde el punto de vista operativo

II. a) Del análisis del Decreto Nº 637/79, resulta que para efectuar el envío de la mercadería al exterior, se utiliza el sub-régimen Exportación de Mercaderías en Consignación (ES01), cancelándose las mismas cuando se convierten en definitiva las ventas, con el sub-régimen Exportación a Consumo de Mercaderías en Consignación (EC07), existiendo la posibilidad de realizar cancelaciones parciales del total, debiéndose observar que tanto beneficios, como las obligaciones, quedan fijados al momento de la oficialización de la ES01. Para dichas conversiones en definitivas (EC07), conforme a lo estipulado en el apartado B), punto 7.3, anexo III, de la Res. (ex-ANA) Nº 4627/80, se deberá registrar dentro de los cinco días  de concertada cada venta, así quedará fijada la fecha para aplicar el tipo de cambio correspondiente. A fin de determinar la fecha de cada venta, se requiere como documentación complementaria, la presentación de la factura de venta. Por ello, en caso de existir cancelaciones parciales, se deberán efectuarse tantas EC07, como tantas facturas de venta con fechas distintas se realicen, hasta su cancelación, dentro del plazo otorgado.

Los envíos de las Exportaciones de Mercaderías en Consignación (ES01), actualmente cursan mayoritariamente por canal de selectividad Naranja, (debido a la implementación de la autoliquidación LM-CON) en una relación estimada de nueve a una con el canal Rojo, a pesar de que desde la instauración de este régimen cursaron obligatoriamente por canal de selectividad Rojo (véase como ejemplo normativo Res. Nº 372/93, Res. Nº 1917/94, Res. Nº 1284/95 y Res Nº 125/97), fundada en la necesidad de efectuar los controles operativos propios de la verificación de las mercaderías, como la identificación de las mismas, estableciendo su calidad y corroborando su estado, el que debe ajustarse a lo ordenado en el Aviso DGA (DE TEEX) Nº 41/02, basado en el Dictámen Jurídico (DV RTAG) Nº 1253/02, incluso para el caso de que no se realizara venta alguna, comprobar que la mercadería del retorno es la misma que salió oportunamente (nótese que paradójicamente el eventual retorno, es de verificaron obligatoria). Respecto al tema del valor de la mercadería, si bien en estas destinaciones no corresponde intervención alguna, debido a que los valores expresados son tentativos, éste es el único momento en el que es posible la determinación de la calidad, que permitirá una eventual observación de valor al momento de convertirla en definitiva, si correspondiere.

Es de destacar, las similitudes existentes en estos dos aspectos con la exportación temporal, debido a que, ya sea para identificarla a su retorno, o bien para la determinación de la calidad y su correlato con el valor, en la conversión en definitiva de las mismas, es fundamental la verificación física, razones por las cuales las exportaciones temporales cursan por canal Rojo, mientras que las consignaciones en cambio, están libradas por azar, canal Naranja o eventualmente Rojo, en la notable relación mas arriba expresada, dejando expresa la salvedad, de que referimos a la similitud con la exportación temporal en solamente estos dos aspectos, dado que en las mismas, los casos de incumplimiento de sus obligaciones, se encuentran tipificadas en el Código Aduanero, con infracciones perfectamente determinadas, algo que no ocurre con los Envíos en Consignación.

II. b)  Las Exportaciones a Consumo de Mercaderías en Consignación (EC07), cursan por canal Naranja de selectividad, debido a los controles documentales que deben superar para ser conformadas por el verificador interviniente, considerando entre otros aspectos, el valor de las mercaderías. En estas destinaciones dichos valores son definitivos, a los cuales se debe evaluar el precio comprometido por el declarante y el exportador, sobre los cuales se podrán efectuar las observaciones de valor, habiendo sido verificadas físicamente a la salida, estableciéndose en aquel momento la calidad y su correspondencia con el valor que ahora es declarado. Respecto a la variación de los mismos entre la ES01 y la EC07, mediante Nota DGA (DE TEEX) Nº 52/01, podrán ser aceptados, siempre y cuando estén relacionados en función de los precios internaciones que se hallen vigentes al momento de producida la venta.

La cantidad de operaciones que utilizan este régimen, indica un incremento en coincidencia con la imposición del control de ingreso de divisas y el pago de los derechos de exportación, permitiendo postergarlos.

III.   Reglamentar controles operativos

Motiva la necesidad de modificar la normativa aplicable, mediante una Instrucción General o una Resolución, a los efectos que las destinaciones de exportación en consignación ES01, cursen  por la selectividad de canal Rojo, de modo que permitan un seguimiento activo de las declaraciones realizadas, de modo tal que se puedan ejecutar las observaciones de valor y la apreciación de operaciones de triangulación, generalmente vinculadas entre sí, contribuyendo a preservar la renta fiscal.

Es ilógico suponer que en instancias posteriores de fiscalización no se detectarán estas eventuales diferencias de valor, pero no lo serán con la celeridad que se realiza al momento de las conversiones en definitivas, optimizando que esa manera los recursos disponibles en la Institución. .

Las destinaciones ES01 deberían cursar por canal de selectividad Rojo, de modo que se permita efectuar los controles inherentes a la verificación de las mercaderías, como así también, en caso de corresponder, proceder a efectuar la identificación de las mismas y determinar su estado, incluso para el caso de que no se realizara venta alguna, corroborar que la mercadería del retorno es la misma que salió oportunamente, en esta instancia y de los controles documentales efectuados, se determinara cuando corresponda.-

Las conversiones en definitivas EC07, deberían cursar por canal Naranja de selectividad, dado que en estas destinaciones, los valores son firmes y definitivos, sobre los que el verificador interviniente, deberá conformar el precio comprometido por el declarante y el exportador, para los que se podrán efectuar las observaciones de valor, si correspondiente.

En cuanto a la variación de los mismos entre la  ES01 y la EC07, mediante Nota Nro. 52/01 DGA DE TEEX. Los mismos son aceptados, siempre y cuando estén relacionados en función de los precios internacionales que se hallen vigentes al momento de  producida la venta.

IV.             Otras consideraciones

Como conclusión es válido recordar una vez mas el espíritu de Decreto  Nº 637/79, es según sus considerandos, la búsqueda de encauzar futuras exportaciones “…permitiendo el acceso de diversos productos a mercados potenciales…”

La utilización por parte de empresas vinculadas o subsidiarias, es por cuanto menos llamativo, dado que generalmente tienen un conocimiento cabal del mercado donde se encuentra la otra empresa del grupo a donde se están realizando los envíos, máxime cuando estos se suceden reiteradamente y en forma periódica o peor aún, cuando resultan ser envíos de mercadería destinada a un proceso final, a realizarse en la subsidiaria de destino.

La reiteración de los mismos tipos de envíos, al mismo destino por el mismo exportador, es injustificada y exime de cualquier otro comentario a la luz del espíritu propio de la norma, como lo es también, sobre los mercados perfectamente consolidados e históricamente reconocidos, por ese u otro exportador.

Respecto a la utilización especifica de este régimen en la operativa de algunos perecederos, nos hallamos frente a la disyuntiva, de que si bien este no es el instituto mas apropiado para documentarlas por lo analizado hasta el momento, tal vez sea el mas cercano a su realidad.

Los fundamentos de esta postura es que en general, con excepción de aquellas ventas especificas con un destinatario cierto, la realidad de estas operaciones es la colocación en los  mercados concentradores y su venta en subasta, por lo que las destinaciones definitivas a consumo (EC01, EC03), a priori serian menos ciertas o usuales.

Actualmente podríamos analizar con casi la mayoría de las operaciones documentadas a lo largo de este ultimo tiempo, como se desvirtúa el sano espíritu de las norma madre, sin poder aplicar efectivas sanciones, debido a que la institución de este régimen, es anterior al dictado del Código Aduanero.

V.- Reglamentar la pena que corresponde cuando se incumple con el regimen de exportación  en consignación.

Como ya lo señalamos, este régimen no encuadra exactamente en la exportación temporaria, ya que su finalidad no es la de permanecer en el extranjero en el mismo estado a los fines de ser luego reimportada dentro de un plazo predeterminado y tampoco se ajusta claramente el caso de la exportación definitiva, pues la transacción que da origen a la explotación no se encuentra cerrada aun y cabe entonces la posibilidad de que la mercadería pueda retornar sin que se produzca la exportación definitiva.

Es así que cuando se instituyo el régimen, se puso de manifiesto que se procuraba facilitar la exportación a los fines de abrir mercados concediendo los mecanismos previstos en los entonces vigentes artículos 133 y 141 de la Ley de Aduana (t.o 1962 y sus modificatorias), los cuales se referían respectivamente a la posibilidad de exportar mercaderías sin el pago de derechos bajo el régimen de garantía (hoy art. 970 del Código Aduanero) y a la posibilidad de reimportar la mercadería previamente exportada en forma definitiva (hoy articulo 566 del Código Aduanero).

Dado que se trata de un régimen con características especiales, que implica exenciones tributarias que hoy en día se encuentran vedadas al Poder Ejecutivo por el art. 76 del Constitución Nacional, se considera conveniente que tenga recepción a nivel de ley,  y habiendo extraído del “Anteproyecto de modificación del Código Aduanero elaborado por los representantes de la Cámara Argentina de Comercia (CAC), Cámara de Exportadores (CERA) , Cámara de Importadores (CIRA), Centro de Despachantes de Aduana (CDA) y el Instituto Argentino de estudios Aduaneros (IAEA), publicado en la Revista del IAEA, NRO. 16, años 2003/2004, pag. 203 y 230/31, esta inclusión debería hacerse dentro de la Sección VI de Regímenes Especiales y, dentro de ella, a continuación del régimen de muestras (CAPITULO IX) ya que, como este, tiene por finalidad la promoción de exportaciones , y antes del régimen de reimportacion de mercadería exportada para consumo (CAPITULO X), con parte de cuyos fundamentos coincide.

Por ello se propone introducción en la Sección VI del Código Aduanero un Capitulo IX bis, bajo la denominación de “Régimen de exportación en carácter de consignación”, a los artículos 565 bis- 1 al art. 565 bis-6.-

“Art. 565 bis- 1.-1. La destinación de exportación en carácter de consignación es aquella en virtud de la cual la mercadería exportada puede permanecer fuera del territorio aduanero, por un tiempo determinado, a la espera de concretarse su venta en el mercado de destino.

2.Si la venta no e realizare dentro del plazo acordado, el exportador deberá reimportar la mercadería a cuyo fin dispondrá de un plazo adicional improrrogable de dos (2) meses.

Art. 565 bis-2.1.- La solicitud de exportación en carácter de consignación estará sometida a las mismas formalidades exigidas para las declaraciones de las exportaciones para consumo, como excepción de los elementos relativos al precio y demás condiciones de venta siendo de aplicación, no obstante, la obligación de declarar un valor imponible estimado de conformidad con lo establecido en el art. 745 ultimo párrafo.

2.- Cuando la exportación de la mercadería de que se tratare estuviera sujeta al pago de tributos que gravaren la exportación deberá constituirse garantía en los términos del articulo 453 inc. A) y b).

Art. 565 bis-3.-1. La exportación de la mercadería bajo el régimen de exportación en carácter de consignación no esta sujeta a la imposición de tributos, con excepción de las tasas retributivas de servicios. No obstante, estará sometida a las prohibiciones a la exportación, fuere or razones de carácter económico o de carácter no económico, y que rigieran para la exportación para consumo.

2. La reimportación de la mercadería dentro del plazo acordado estará sujeta al régimen previsto en el art. 566.

Art. 565 bis-4.-1. El poder Ejecutivo determinara el plazo máximo de permanencia en el exterior bajo este régimen, según las características o tipo de mercadería de que se trate, el que no podrá exceder el plazo máximo e improrrogable de un año contado desde la fecha de registro de la solicitud de exportación.

2.- Si el Poder Ejecutivo no fijare un plazo especifico, regirá el plazo general de permanencia indicando en el apartado primero.

3. El Poder Ejecutivo podrá delegar en el Ministerio de Economía y Producción la determinación del plazo referido en el apartado  1.

4. Dentro del plazo acordado el exportador deberá:

informar si ha procedido a la venta de la mercadería exportada, en cuyo caso deberá declarar los elementos relativos al precio y demás condiciones de venta; o

reimportar la mercadería en el mismo estado en que fuera exportada.

Art. 565-5.- 1. En el caso de haberse procedido a la venta dentro del plazo otorgado, el exportador:

a)      Deberá pagar los tributos que gravaren la exportación para consumo;

b)      Tendrá derecho a cobrar o acreditar, según el caso, los estímulos que correspondieren a la exportación para consumo; y

c)      deberá cumplir con los deberes que estableciera el régimen cambiado vigente.

2.- A los fines indicados en el apartado 1, serán de aplicación las normas vigentes al momento en que se hubiera declarado la venta de la mercadería en el exterior ante el Servicio aduanero, solicitándose a tal efecto que se autorice su destinación para consumo. No obstante, no regirán las normas que hubieran establecido prohibiciones de carácter económico durante la permanencia de la mercadería en el exterior.

Art. 565 bis-6.- La mercadería que hubiese sido sometida a la destinación de exportación en carácter de consignación se considerara exportada para consumo, aun cuando su exportación se encontrare sometida a una prohibición, si hubiere vencido el plazo acordado para su permanencia sin que el exportador la hubiera reimportado ni declarado su venta siendo de aplicación, en su caso las sanciones previstas en el articulo 965”.-

Dra. María Damiana De Cerchio

Ing. Alejandro Arnal Aguilar

Mayo 2007