Gobernanza fiscal y cumplimiento cooperativo, como herramientas de garantía de los derechos de los contribuyentes – Ab. Marierlys Ortiz De Lancer  (desde República Dominicana)

El fomento, aplicación y respeto de los principios jurídicos constituye la esencia de la buena administración, lo cual en las relaciones jurídico-tributarias no es la excepción. Los principios actúan en el ordenamiento jurídico, como parámetros de optimización y evitan los abusos y discrecionalidades que traigan consigo la conculcación de derechos.

El surgimiento del modelo de cumplimiento cooperativo de las obligaciones tributarias se base en determinar si en la actual configuración de la Gobernanza fiscal priman más los derechos y garantías de los contribuyentes frente a las obligaciones impuestas a los mismos, es decir, un coherente balance entre cumplimiento de deberes y respeto de derechos.

De modo que, en aras de intentar equilibrar los derechos y obligaciones, dentro de una relación cooperativa, basada en la transparencia y la confianza mutua, sería deseable arbitrar algún mecanismo que tenga en cuenta el esfuerzo de los obligados tributarios, introduciendo modificaciones normativas que permitan excluir el dolo, o incorporar ciertos incentivos a las entidades que implementen modelos eficientes de cumplimiento cooperativo, constituyendo una propuesta de derecho comparado la ley francesa que reconoce el derecho a la regularización “en caso de error”, como parte de las garantías de los contribuyentes.

En adición a lo anterior, es importante también por reforzar los instrumentos de información y asistencia a los contribuyentes, mecanismos que otorgarán sin duda una mayor seguridad jurídica al dotar de una mayor uniformidad y transparencia a los criterios de interpretación y aplicación de la norma.

Podríamos decir entonces, que nos encontramos, ante un nuevo modelo de relación entre los contribuyentes y las administraciones tributarias. En efecto, no es fortuito el cambio de estrategia de la Administración Tributaria, en pro de la implementación de mecanismos de colaboración y confianza mutua con determinados contribuyentes. Esto tiene razón de ser, en el hecho de que la conflictividad tributaria disminuye las recaudaciones e incrementa los costos de recuperación del crédito tributario, lo cual se puede reducir con el fomento de una relación cooperativa.

Máxime cuando, en un contexto en el que la relación cooperativa no está basada en la idea de relación de poder entre Administración y obligados tributarios sino en la confianza mutua y la transparencia, ésta debe manifestarse también por el lado de la Administración, que además de transparente, debe fomentar las actuaciones preventivas de la conflictividad, junto con labores de asistencia y colaboración.

La representación de lo planteado se puede ejemplificar con códigos de buenas prácticas y un sistema de gestión de riesgos fiscales. En el caso de la Republica Dominicana, sobre ese punto destacamos algunos hitos que entendemos contribuyen a la seguridad jurídica y buene administración, como parte de esta era de cumplimiento cooperativo:

• Compilado y Actualización de Normas Generales Emitidas por la Dirección General de Impuestos Internos (Años 1980-2022).[1]
• El scoring tributario
• Compilado de Consultas Técnicas 2006-2023[2]

Dicho modelo, ha tenido respuesta tanto por parte de la OCDE, entre otros organismos e instituciones, a través del desarrollo de planes de lucha contra la evasión fiscal, con caracteres tanto preventivos como represivos, p.ej.: plan BEPS(OCDE), [3]ATAP[4] y ATAD [5](UE). Esto, se traduce en un cambio de paradigma en las relaciones entre la Administración tributaria y los contribuyentes.

De tal forma, podemos definir el cumplimiento cooperativo como la relación entre los contribuyentes y la Administración tributaria, que está basada en la transparencia, la confianza mutua y las actuaciones preventivas y de asistencia y colaboración. Tiene, como presupuesto básico, que los contribuyentes mantengan unas buenas prácticas tributarias, a la vez que mejoren el nivel de cumplimiento voluntario de sus obligaciones tributarias (MARTÍN FERNÁNDEZ, 2017,)

De acuerdo con el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), el modelo de cumplimiento tributario cooperativo busca “alcanzar mejoras significativas en el nivel de transparencia mutua y consecuentemente en el nivel de cumplimiento voluntario, teniendo como objetivo el reducir los costos de cumplimiento y/o de administración, y en lo posible prevenir controversias en la relación jurídico – tributaria.”

Por su parte, y por lo que se refiere al término “Gobernanza”, éste no tiene un significado universal, siendo posible distinguir dos acepciones, una en sentido descriptivo (utilizada para para hacer referencia a los fenómenos gubernamentales caracterizados por la articulación de múltiples actores: internos y externos al gobierno) y la otra en sentido normativo, como equivalente de buen gobierno (OLACEFS, 2015).

Cabe establecer, que la “gobernanza”, un término bastante de moda y que en el Libro Blanco sobre la Gobernanza europea (2001) se establece que el “concepto de gobernanza designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia”. Por tanto, en una primera aproximación, gobernanza equivale a “buen gobierno”.[6]

En cuanto al “El scoring tributario”, Es una calificación que otorgan las Administraciones Tributaras, en el caso de la Republica Dominicana, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), a los contribuyentes, con la finalidad de incentivar el cumplimiento voluntario respecto de sus obligaciones tributarias, así como también para otorgar determinadas facilidades o establecer ciertas limitaciones, conforme al perfil de riesgo. Dicha calificación, evalúa únicamente el cumplimiento de las obligaciones formales y sustantivas de los contribuyentes, de acuerdo con la legislación tributaria dominicana.

Los objetivos que persigue una calificación tributaria basada en un perfil de cumplimiento son los siguientes:

• Promover el cumplimiento voluntario y disminuir las brechas de incumplimiento.
• Contar con un perfil de cumplimiento de obligaciones tributarias formales y sustantivas.
• Permitir tratamientos diferenciados en los diferentes procedimientos según nivel de calificación de cumplimiento.
• Otorgar facilidades a los que tengan un buen nivel de cumplimiento y limitaciones a los que tienen un bajo nivel de cumplimiento.
• Emplear el perfil de cumplimiento para ser complementado en el proceso de identificación y gestión de riesgo.

Al efecto, es clave pues la definición, aprobación y correcta implementación de modelos de gestión o de tax compliance que se constituyen en una necesidad de las empresas que, pues mediante su adopción, pretenden evitar los incumplimientos y con ello la comisión de infracciones tributarias.

Desde la óptica del panorama tributario general, las Administraciones Tributarias han definido una nueva estrategia que tiene como objetivo aumentar los niveles de cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes lo que exige apostar por dos líneas principales de actuación: otorgar mayores facilidades a los que quieren cumplir y luchar de forma decidida y rigurosa contra el fraude y los incumplimientos tributarios, de cara esencialmente a su prevención. Tales enfoques deben aplicarse de forma equilibrada para que los contribuyentes cumplan cada vez mejor con sus obligaciones tributarias de forma “voluntaria”, lo cual se constituye en el principal objetivo de las Administraciones Tributarias de hoy.

En la actualidad, alrededor de 30 países ya cuentan con modelos de cumplimiento cooperativo, destacándose algunos países europeos por sus avances y logros, como lo son: Dinamarca, Finlandia, Holanda, Noruega, Suecia y Reino Unido[7]. América Latina y el Caribe están dando sus primeros pasos al respecto, destacándose Brasil, uno de los primeros países a desarrollar un programa a nivel federal de cumplimiento cooperativo denominado CONFIA[8]. Este programa acompaña iniciativas de cumplimiento cooperativo de diversos estados brasileños.[9]

Finalmente, consideramos que en el marco de una relación más cooperativa, debe la Administración Tributaria avocarse a reforzar los instrumentos de información y asistencia a los contribuyentes, incluso apoyándose en la aplicación de inteligencia artificial y nuevas tecnologías. Las precisiones anteriores dotan de una mayor seguridad jurídica al generar una mayor uniformidad y transparencia a los criterios de interpretación y aplicación de la norma, lo anterior se traduce, en un  conjunto de buenas prácticas necesarias para una aplicación de las normas tributarias que permitan la transparencia y la claridad, minimicen el riesgo de errores y promuevan la seguridad jurídica, siempre en el marco de la garantía y el respecto de los derechos de los contribuyentes.

Marierlys Ortiz De Lancer

Septiembre 2024

[1]https://dgii.gov.do/legislacion/normasGenerales/Compilado%20Normas%20Generales/COMPENDIO_NORMAS_GENERALES_DGII.pdf

[2] https://dgii.gov.do/legislacion/consultas/Paginas/Compilado-consultas-tecnicas.aspx

[3] Base Erosion and Profit Shifting (http://www.oecd.org/tax/beps/). La erosión de bases imponibles y

traslado de beneficios (BEPS) hace referencia a las estrategias  de las normas fiscales para trasladar

artificialmente sus beneficios a lugares con un nivel de tributación más bajo o nulo. En el marco inclusivo,

más de un centenar de países y jurisdicciones han colaborado para aplicar las medidas del Plan BEPS y

hacer frente a la BEPS. Sobre la creación y diseño del citado marco inclusivo puede consultarse:

https://www.oecd.org/tax/nota-informativa-marco-inclusivo-para-la-implementacion-del-proyectobeps.pdf

[4] Anti Tax Avoidance Package. (https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/company-tax/anti-tax-avoidance-package_en;

[5] Anti Tax Avoidance Directive(https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/company-tax/anti-tax-avoidance-

[6] “El cumplimiento cooperativo de las obligaciones tributarias en la era post BEPS: nuevos retos”, Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades (PGC2018-097713-B-I00, 2019-2022). PEDRO JOSÉ CARRASCO PARRILLA

[7] Larsen, L. & Oast, L. (2019), Taxing Large Businesses: Cooperative Compliance in Action, Intereconomics, No. 3, Volume 54.

[8] https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/confia

[9] Sao Paulo: nos conformes; Rio Grande do Sul: nos conformes; Alagoas: contribuinte arretado; Piaui; Contribuinte legal; Rio Grande do Sul: contribuinte exemplar; entre otros.