Homenaje en conmemoración de los cincuenta años de la fundación del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros (1970-2020) * – Dr. Enrique C. Barreira

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En memoria de los fundadores del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros y de quienes, habiendo sido Miembros de Número del mismo, este autor tuvo el honor de conocer de cerca, apreciando su caballerosidad, empuje y lealtad a nuestro país: Fernando Camauër, José J. L. Di Fiori, Dalmiro Alsina, Mario Alsina, Juan P. Cotter Moine, Laureano Fernández, Francisco García, Jorge Petersen y Juan J. A. Sortheix.

Al doctor Jorge Di Fiori, hoy decano de los fundadores, a quien tanto debe el Instituto y los que tuvimos el privilegio de presidirlo en algún momento.

I.- La fundación

El 7 de mayo de 2020 se cumplieron cincuenta años del nacimiento del “Instituto Argentino de Estudios Aduaneros” (I.A.E.A.). La perspectiva que brinda el paso de medio siglo de la trayectoria de una institución permite valorar su trascendencia y lo oportuno de ese acto. El mes anterior a la fundación se había reunido un grupo de personas que tenían un común interés en la actividad aduanera y sus instituciones. José Di Fiori, con la ejecutividad que lo caracterizaba, organizó, con otros iniciadores, una segunda reunión el 7 de mayo de 1970, en la que se firmó el acta  fundacional. Fueron sus fundadores: 1º) Enrique Aftalión, 2º) Juan José Aftalión, 3º) Rodolfo Bronemberg, 4º) Fernando Camauër, 5º) Fernando Castellanos, 6º) Arturo Casanovas, 7º) Néstor Chedufeau, 8º) Adolfo Santiago Chouhy, 9º) Manuel J. Cruz, 10º) Jorge Luis Di Fiori, 11º) José J.L. Di Fiori, 12º) Ricardo Estevez Cambra, 13º) Mario Gianneo, 14º) Rafael Gorostiaga, 15º) Marcelo Gowland Acosta, 16º) Arturo S. Igoillio Dantiacq, 17º) Dino Jarach, 18º) Juan Carlos Laurens, 19º) Guillermo Moreno Hueyo, 20º) Héctor Roberto Pérez Catella, 21º) Miguel Pires, 22º) Carlos Podestá, 23º) Luis María Rizzi, 24º) Jack Rodrigué, 25º) Carlos Mariano Rodríguez Egaña, 26º) Horacio Sterman, y 27º) Isidoro Luis Zanelli. Entre ellos había destacados abogados, prestigiosos despachantes y ex funcionarios que se habían desempeñado con eficacia y corrección en altos cargos del servicio aduanero.

II.- La evolución del sistema aduanero

Cuando el Instituto nació regían en nuestro país las célebres Ordenanzas de Aduana. Su primera versión (aprobada por la ley 181 de 1866), había sido redactada por el encomiable Administrador de la Aduana de Buenos Aires don Cristóbal Aguirre ([i]). Su reforma, realizada por una Comisión presidida por el propio Aguirre en 1876 (ley 810) rigió, junto con la Ley de Aduanas que la complementaba,  hasta 1981. Situémonos en esos tiempos en los cuales las ideas imperantes eran tales que, la relación entre el Estado y los administrados de carácter jurídico, se veía como una relación de Poder, en la cual el Estado tenía potestad para exigir, de los administrados, conductas que debían cumplirse antes de admitir cualquier queja contra ellas. Éstas eran las ideas de la época con las que debió lidiar Aguirre en medio de las turbulencias, aún no finalizadas, de la organización nacional. El Estado se sentía en una posición de preeminencia respecto de los intereses de los particulares quienes debían someterse a los arbitrios de sus funcionarios ([ii]). No estaba claro, al menos en la mente de una gran parte de los individuos que constituían nuestra sociedad, que el Estado no debía someterse a un caudillo sino a la ley. Sin embargo, pese a su nombre (propio de una mera reglamentación), las “Ordenanzas” fueron aprobadas por ley del Congreso, revelándose la plena conciencia del respeto al principio de reserva legal, dado que se establecían reglas que interferían con los derechos fundamentales de los destinatarios.

Los gobiernos de Mitre, Sarmiento y Avellaneda se caracterizaron por la libertad en el ámbito de la política comercial exterior. El rol de la Aduana era primordialmente recaudador. Por ella ingresaba el ochenta por ciento (80%) de los ingresos públicos nacionales. En la década que comienza en 1930, a partir de las corrientes políticas que comenzaban a imperar en algunos países de Europa, la situación económica generada a partir de la crisis de la Bolsa de New York en 1929, se acentuó una tendencia hacia el intervencionismo del Estado con restricciones en el sector del comercio exterior; fuerte control de cambios; mayor severidad en las penas aduaneras; cupos o suspensión directa de importaciones e incremento de los derechos de aduana.

Durante la segunda guerra mundial se incrementó la intervención estatal en las relaciones comerciales internacionales ya que, dependiendo de los insumos bélicos y alimentación de los países involucrados, los Estados tuvieron un destacado protagonismo en compra-ventas directas. Esa situación cambió al finalizar la guerra. En 1947 se firmó el Acuerdo General de Aranceles (“GATT”) que revolucionó al comercio internacional, dándole un impulso que nunca antes en la historia había sucedido y cuya columna vertebral son las normas aduaneras.

III.- El mundo después de la Segunda Guerra mundial.

El 5 de junio de 1945 en un discurso en la Universidad de Harvard, el Secretario de Estado de Estados Unidos, George Marshall, abogó por la necesidad de restaurar la confianza de los europeos en su propio futuro económico. Comprometió, para ello, la ayuda de su país para lograr “el retorno del mundo a un estado normal de salud económica sin la cual no puede haber estabilidad política ni puede asegurarse la paz”. Lanzó así el Plan conocido con su nombre, que permitió el resurgimiento de Europa entera (incluyendo a todas las naciones, incluyendo países que habían sido amigos y enemigos). Europa había quedado sumida en la miseria y el hambre. Su recuperación tuvo positivos efectos en el resto del mundo.

IV. El Grupo de Estudios para la Unión Aduanera y el Consejo de Cooperación Aduanera

En septiembre de 1947, se conformó un Grupo de Estudios para la Unión Aduanera Europea, cuya primera reunión fue en Bruselas, donde se estableció su oficina permanente. Mientras las negociaciones políticas se extendían, este Grupo trabajó en forma seria y realista. Creó en 1948 una oficina encargada de la sistematización y unificación de tarifas; la conversión de los derechos específicos en aranceles “ad valorem”; reglas para establecer un valor que permitiera una base de uso común sobre la cual se aplicara la alícuota del arancel “ad valorem” y el diseño de una nomenclatura de mercaderías. Estos dos últimos temas culminaron en sendos proyectos de convenios internacionales. Paralelamente se creó un Comité Económico que se abocó al estudio de las consecuencias económicas de la supresión de barreras aduaneras ([iii]).

Este Grupo encauzó la integración de los países más importantes de Europa, sentando las bases del “Consejo de Cooperación Aduanera” que en 1994 cambió su nombre por el de “Organización Mundial de Aduanas” (O.M.A.). Cualquier intento de integración económica entre dos o más países requiere ineludiblemente de estudios previos que armonicen y uniformen las instituciones aduaneras y sus procedimientos a fin de lograr la unión aduanera como meta intermedia tendiente a la integración económica posterior. Esos estudios iniciados por el Grupo de estudios abocados a la recuperación europea posibilitaron en 1957 el Tratado de Roma que creó la Comunidad Económica Europea (CEE) -hoy Unión Europea-, que fue, sin duda, un paradigma de la integración económica. Pocos años después, en 1960 se creó la Asociación de Libre Comercio de América Latina (A.L.A.L.C.) transformada, a partir de 1980, en la Asociación Latino Americana de Integración (A.L.A.D.I.) .

Los avances de los estudios aduaneros auspiciados por el Consejo de Cooperación Aduanera se ampliaron, abordando un proyecto de convenio tendiente a la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros en todo el mundo, que culminó en la Convención de Kioto de 1973, que tanta importancia tuvo en la redacción del Código Aduanero argentino de 1981.

V.- La actividad del sector público liderada por uno de los miembros del Instituto

Quienes veían con atención estos fenómenos reconocieron la necesidad de adecuar nuestros sistemas normativos. Por esa época José A. J. Sortheix, a cargo de la Dirección Nacional de Impuestos, fue impulsor del derecho aduanero moderno. Divulgó ideas que luego serían rectoras en la legislación, por los cambiantes gobiernos argentinos, entre otras muchas, recordemos la definición del hecho gravado, tanto para los derechos de importación como de exportación; los regímenes de importación y exportación temporaria; un claro delineamiento de las infracciones aduaneras más importantes; el concepto de territorio aduanero; la creación del territorio aduanero especial de Tierra del Fuego y las áreas francas de la Antártida argentina y las islas del Atlántico Sur (oportunidad en la que incluyó por primera vez en el país reglas de origen de las mercaderías).  Paralelamente, con un equipo de abogados de su área, elaboró un anteproyecto de Ley General de Aduanas que culminó en 1969 ([iv]) y que  sirvió de base para el desarrollo del posterior del Código Aduanero de 1981.

Por otra parte, formó un equipo de personas debidamente preparadas para que concurrieran anualmente a las reuniones de los Comités del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas bajo la consigna de que mantuvieran continuidad en la actividad de cada uno de esos ámbitos ([v]). La presencia constante de nuestro país con claros objetivos a conseguir fue muy importante. El rigor metódico y el reconocimiento a la opinión técnica de nuestro país, honraron esa gestión.

VI.- El movimiento intelectual sobre los aspectos aduaneros del comercio internacional a fines de la década del sesenta

En 1969 comenzó a publicarse una revista de alto relieve intelectual dedicada a los estudios aduaneros ([vi]). Muchos de quienes luego serían fundadores del Instituto publicaron allí importantes trabajos sobre instituciones que en ese momento eran poco conocidas, tales como las relativas a la unificación de las reglas para la clasificación arancelaria; la determinación del valor a los fines del cobro de los derechos de aduana: los derechos antidumping y compensatorios; el origen de la mercadería y su distinción con su procedencia; importaciones y exportaciones suspensivas; estímulos a las exportaciones. Asimismo, informaba sobre los trabajos que se iban realizando en el ámbito de los Comités de Clasificación, de Valoración y Técnico Permanente del Consejo de Cooperación.

Ante estos movimientos se hacía necesario un foro que diera cabida a los espíritus inquietos; encontrar un espacio de intercambio con gente conocedora de estos temas que permitiera un diálogo constructivo con el sector público, como una manera de obtener buenas prácticas que solucionaran los problemas que se suscitaban. No es casual que es en ese momento cuando nace el Instituto.

VII.- La regularización del Instituto y su actividad

La fundación del IAEA se hizo mediante una simple acta. Se ha dicho con razón que el art. 14 de nuestra Constitución reconoce el derecho de asociación sin requerir para ello de un reconocimiento estatal y que, por esa misma razón éste no puede serle impuesto ([vii]). No obstante, al cumplirse dieciocho años, había razones que exigían regularizar la estructura jurídica del Instituto dándole forma de una asociación civil. Ello se realizó el 4 de julio de 1988 ([viii]).

Desde su creación en 1970 los miembros de Número del Instituto se reunían todos los primeros lunes de cada mes a fin de plantear los temas de actualidad. Para tener conciencia de la importancia que se le daba a estas reuniones, basta saber que la presencia mensual era obligatoria y la ausencia implicaba el deber de la justificación pertinente. Esas reuniones mensuales se han mantenido en estos cincuenta años de existencia, aunque con mayor flexibilidad en razón del cambio de las costumbres de los tiempos que corren.

VIII.- El Consejo Consultivo Aduanero

Durante el gobierno del Dr. Alfonsín, el Administrador Nacional de Aduanas José Barreiro introdujo un sistema tendiente a posibilitar el contacto entre el sector público y el sector privado; comenzando por reuniones mensuales, que se denominó Consejo Consultivo Aduanero. El Instituto fue parte de ese Consejo desde su inicio, junto con otras entidades tales como la Cámara Argentina de Comercio, la  Cámara de Importadores, la Cámara de Exportadores, el Centro Despachantes de Aduana, el Centro de Navegación, la Cámara de Agentes Marítimos y otras entidades que se fueron incorporando con el pasar de los años. En ese ámbito temas muchas veces preocupantes debidamente tratados con la cúpula aduanera culminaban, las más de las veces, en vía de solución positivas. Esa institución, con algunos cambios de denominación se mantuvo durante 35  años.

IX.- El derecho aduanero en el ámbito universitario.

La importancia y complejidad de la materia aduanera y su íntima vinculación con el derecho comercial internacional y el derecho constitucional, administrativo, tributario, penal y de la navegación, hacía necesario que la enseñanza superior advirtiera la necesidad de hacerse cargo de una disciplina que había hecho eclosión en la segunda mitad del siglo XX. A partir de la entrada en vigencia del Código Aduanero en 1981, el sistema de exposición adoptado por ese ordenamiento facilitó la elaboración de planes de enseñanza que permitieran una articulación razonable de las diferentes partes de la actividad. Corriendo el año 1988 y siendo decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires el Doctor Jorge Alberto Sáenz, el Instituto tomó contacto con él a través de una Comisión formada “ad hoc” e integrada por abogados egresados, algunos de los cuales eran, además, profesores de esa casa de estudios. Con el apoyo de la Facultad de Derecho se comenzaron a dar conferencias y seminarios de la temática aduanera; prosiguiendo más tarde con cursos de grado y posgrado de derecho aduanero que, hasta ese momento, era una materia que se encontraba en alguna bolilla olvidada de los programas de las materias Derecho de la Navegación y Finanzas y Derecho Financiero. El Instituto pudo, así, llevar la enseñanza del derecho aduanero a nivel universitario, lo que, con el tiempo, fue emulado por otras universidades nacionales y privadas en todo el país, lográndose así el objetivo que la institución se había fijado.

X.- La creación de la Revista de Estudios Aduaneros

A fin de la década de los ochenta el Instituto resolvió brindar un medio de publicación que permitiera la difusión de las novedades y de los trabajos de doctrina nacionales naciendo así, en 1990, la “Revista de Estudios Aduaneros”. Este órgano del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros lleva publicados, con éste, veinticinco (25) números, conteniendo artículos de doctrina, jurisprudencia y documentos con novedades nacionales y extranjeras.

Los artículos de doctrina y últimamente las notas a fallos, han sido incluidos en la plataforma de internet del Instituto que puede ser consultada de forma gratuita por todos los interesados del mundo entero. Cabe destacar que en la reunión anual de la Academia Internacional de Derecho Aduanero realizada en Roma en 2017, la revista fue elogiosamente mencionada.

XI.- Los congresos nacionales y trabajos en colaboración con el sector público

El Instituto participó con otras entidades del sector privado y del sector público en los tres Congresos Nacionales de Derecho Aduanero en los cuales tomaron parte tanto expositores del sector público como del sector privado. El primero de ellos se hizo en el país en 1985 y se reiteraron en 1995 y 2007. En la organización del primero de ellos tuvo activa intervención el Dr. Jorge Sarli, quien se desempeñaba en ese momento como Asesor Legal del Administrador Nacional de Aduanas. La convocatoria colmó la inmensa sala del Centro Cultural San Martín. Diez años después de aquel encuentro el Instituto tomó la iniciativa, ofreciendo a la administración aduanera no desperdiciar la oportunidad de repetir esa valiosa experiencia ocurrida die4z años antes. En este caso se le propuso co-organizarlo a fin de repartir la carga que implicaba su organización. Aceptada  la idea se integró una Comisión de Selección de Ponencias, integrada por especialistas de la Aduana y del Instituto que posibilitó la realización con éxito de esa actividad los días 31 de mayo y el 1º y 2 de junio de 1995 en el antes mencionado Centro Cultural San Martín de la Capital Federal. En 2007 la Administración Federal de Ingresos Públicos, creada en 1997, junto con la Dirección General de Aduanas organizó el Tercer Congreso de Derecho Aduanero en la que también tuvo activa participación el Instituto.

XII.- La actualización del Código Aduanero y el afianzamiento de la institucionalidad

En lo referente a la legislación aduanera, el Instituto tuvo una constante preocupación por las medidas que bajo la forma de leyes, decretos, resoluciones o simples instrucciones emitían las autoridades nacionales. Sería imposible mencionar en este espacio la multiplicidad de casos que motivaron notas o intervenciones del Instituto en el seno del Consejo Consultivo

Siendo consciente de que la legislación aduanera requería una actualización que mejorara los procedimientos vigentes,  el Instituto, en la convicción de que el Poder del Estado debe estar al servicio de los ciudadanos, consideró necesario que el sector privado aportara sus puntos de vista. A ese fin invitó a la Cámara Argentina de Comercio, la Cámara de Importadores, la Cámara de Exportadores y al Centro Despachantes de Aduana a trabajar en conjunto para elaborar propuestas de modificaciones al Código Aduanero por el sector privado. Cada entidad designó sus representantes que conformaron un Grupo de Trabajo que en una ardua tarea determinó los puntos que se proponían modificar o complementar redactando la norma y fundamentando las razones por las cuales se consideraba justificada su inclusión. Ello sucedió en octubre de 2002 habiéndose terminado y elevado por el sector privado a  las autoridades de la AFIP-DGA en septiembre de 2004. En esa oportunidad se propusieron cuarenta y un (41) modificaciones cuyo contenido y fundamentaciones pueden ser consultados en el Nº 16 de la Revista de Estudios Aduaneros del año 2004 (ps. 167 a 241).

En diciembre de 2018 ante la iniciativa de la AFIP–DGA de emprender una reforma del Código Aduanero, el Instituto decidió reiterar sus aportes anteriores añadiendo nuevas propuestas ante la experiencia adquirida en los catorce años previos. En el lapso de seis meses los representantes de cinco entidades que habían trabajado en el caso anterior, elevaron el 17 de mayo de 2019 a las autoridades de la AFIP-DGA, sus propuestas de modificaciones con los fundamentos que daban la razón de cada una de ellas. Fueron cuarenta y nueve (49) modificaciones cuyo contenido y fundamentaciones se encuentran publicados en el Nº 24 de la Revista de Estudios Aduaneros del año 2019 (ps. 107 a 361).

XIII.- El Instituto como Capítulo Argentino de la Academia Internacional de Derecho Aduanero (ICLA)

El 6 de junio de 2007 tuvo lugar en el Colegio de Abogados de Barcelona (España) la fundación de la Academia Internacional de Derecho Aduanero, con la participación de varios argentinos, todos ellos miembros de número del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros. Desde la primera reunión de Barcelona en 2007, la Academia Internacional realizó reuniones plenarias todos los años en diferentes países, salvo en 2020 en razón de la Pandemia desatada a principios de ese año.

En razón de la trayectoria y seriedad de la labor desarrollada por el Instituto desde su creación, la Academia Internacional de Derecho Aduanero designó al Instituto Argentino de Estudios Aduaneros como Capítulo Argentino de dicha Academia, lo que fue aceptado. Los días 4 y 5 de agosto de 2011 se realizó la Séptima Reunión Mundial de Derecho Aduanero, en las instalaciones del Marriot Plaza Hotel de Buenos Aires, oportunidad en que asistieron 300 especialistas de todo el mundo, siendo el Instituto la entidad organizadora.

XIV. Conclusión de esta reseña

En la breve reseña efectuada en estas páginas hemos procurado esbozar la trayectoria del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros durante estos cincuenta años que se puede resumir diciendo que abrió la brecha que dio cabida a una especialidad cuyo desarrollo en nuestro país fue reconocido en otras partes del mundo, siendo la característica más notable la de su desprendimiento y búsqueda de la perfección. Ello está acreditado con  testimonios de su largueza en la transmisión de sus conocimientos, arduamente obtenidos con los esfuerzos de sus miembros. Ese desprendimiento explica su colaboración franca con el sector público al que, cualquiera fuera la actitud, posición o ideología de los funcionarios a cargo, siempre han recibido con respeto y consideración la opinión que le  hubieran requerido.

Este faro iluminó durante cincuenta años el correcto camino de progreso para su comunidad y la del mundo entero. Valgan, entonces, estos renglones como un merecido homenaje a quienes fueron sus fundadores y a quienes, habiendo sido sus continuadores, no dudan que los estudios para facilitar el comercio internacional, de los cuales los aduaneros son los más visibles, son los que nos permiten dialogar con conocimiento de causa ahuyentando agresiones y violencias entre nuestras naciones.

Dr. Enrique C. Barreira

*El presente trabajo fue publicado en el Número 25 de la Revista de Estudios Aduaneros, órgano del «Instituto Argentino de Estudios Aduaneros”.

 

 

 


[i] La Aduana de Buenos Aires había sido recientemente federalizada luego del ingreso de la Provincia de Buenos Aires en la Confederación Argentina y su adhesión a la Constitución de 1853 con la modificación de la Convención Constituyente de 1860. Al reasumir el General Bartolomé Mitre la presidencia de la Nación en 1868 designó a Cristóbal Aguirre (1820-1892) como Ministro de Hacienda interino en reemplazo del Dr. Lucas González, cargo que

siguió desempeñando interinamente hasta el año 1870. Con posterioridad, al crearse la Dirección General de Rentas de la Nación en 1878, Aguirre fue designado Director de la misma (PICCIRILLI, Ricardo, ROMAY, Francisco y GIANELLO, Leoncio, “Diccionario Histórico Argentino”, Ediciones Históricas Argentinas, Buenos Aires, 1953,T° I,  p. 82).

[ii] JARACH, Dino, “Finanzas Públicas y Derecho Tributario”, Abeledo Perrot, 1996, p. 373.

[iii] SARDÁ, Juan, “Uniones aduaneras y uniones económicas”, Editorial Aguilar, 1953, Capítulo VI, p. 166 y sigts.

[iv] Además del Dr. Sortheix, integraron esa Comisión Ricardo Xavier Basaldúa, Julio T. Rubens y Rojo y Juan Patricio Cotter Moine.

[v] Se enviaba preferentemente siempre el mismo funcionario según el Comité en que estaba especializado  procurándose su mayor experiencia y conocimiento, no sólo de los temas que se debatían, sino de las personas con quienes trataba en cada Comité. Algunos de ellos fueron luego girados a las Rondas del GATT en las que se trataban temas de la especialidad en la que intervenían, para mantener una política uniforme en los diversos escenarios en los que el país podía llegar a comprometerse. Menciono como ejemplos de la persistencia en el seguimiento año tras año con presencia estable y reconocimiento de sus opiniones en los Comités, entre otros (pidiendo perdón por involuntarias omisiones en que puedo incurrir) a Mario A. Alsina, Ricardo X. Basaldúa, Daniel E. Zolezzi, Horacio Vicente y Alfredo Saraví.

[vi] Nos referimos a la revista “Derecho Aduanero”, dirigida por Adolfo S. Chouhy, editada en Buenos Aires por Ediciones Contabilidad Moderna, y cuya publicación tuvo vigencia durante cinco años. Al discontinuarse esta revista José Di Fiori y su hijo, el Dr. Jorge Di Fiori publicaron la revista “Régimen Aduanero” que tuvo dos períodos: uno de 1974-1975  y otro de 1980-1981.

[vii] BIDART CAMPOS, Germán, “Manual de Derecho Constitucional”, Ediar, Bs. As. 1979, Capitulo XIII, p. 253.

[viii] Los miembros de número que bajo la Presidencia del Dr. Jorge Di Fiori aprobaron el Estatuto de la Asociación Civil “Instituto Argentino de Estudios Aduaneros”, sobre la base de un proyecto en el que trabajó con ahínco el Dr. Juan P. Cotter Moine, se reunieron para ese acto en 1988 y fueron (por orden alfabético) Alfredo Abarca, Dalmiro Alsina, Mario Alsina, Enrique Barreira, Rodolfo Bronenberg, Fernando Camauër, Carlos Carena, Arturo Casanovas , Hernán Celorrio, Juan Cotter Moine, José Di Fiori, Jorge Di Fiori, Laureano Fernández, Francisco García, Álvaro Izurieta y Sea, Juan Carlos Laurens, Alicia Peteira, Jorge Petersen, Julio Rubens y Rojo, Juan J. Sortheix, Héctor Tow, Héctor G. Vidal Albarracín y Gustavo Zunino,