Inconstitucionalidad de las medidas cautelares ordenadas por la A.F.I.P. en la ejecución fiscal aduanera – Dr. Harry Schurig

INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES   ORDENADAS POR LA A.F.I.P. EN LA EJECUCIÓN FISCAL ADUANERA

por Dr. Harry Schurig

I.- Situación normativa actual

El Código Aduanero en sus arts 1.122 a 1.124 prevé el régimen de ejecución de deudas en cabeza de la propia Aduana, para los casos en los cuales no se pagaren en término los tributos y multas cuya percepción le estuviere encomendada, así como los importes que debieran ser restituidos por haberlos indebidamente pagado en virtud de los regímenes de estímulos a la exportación. En caso de resultar infructuoso este trámite por ausencia de mercaderías de los deudores, garantes y demás responsables, o por ser éstas insuficientes, queda habilitada la vía de ejecución judicial de la deuda (arts. 1125 C.A.).

La ley 25.986[1] sustituyó el art. 1.126 del C.A. estableciendo que la ejecución judicial de deudas aduaneras tramitaría de conformidad a lo previsto en la Ley 11.683 de Procedimiento Tributario, cuyo art. 92 había sido anteriormente modificado por el art. 18 de la Ley 25.239[2].

Dentro de las innovaciones contenidas en la Ley 25.293, se previó la creación de seis juzgados con competencia específica en materia de ejecuciones fiscales tributarias y aduaneras, siendo remitidos los expedientes que tramitaban ante el fuero contencioso administrativo federal a los nuevos juzgados, los que comenzaron a funcionar recién a principios del 2006, es decir, más de cinco años después que fuera prevista legalmente su creación.

El citado art. 92 de la Ley 11683 introdujo una serie de limitaciones a las excepciones procesales oponibles a efectos de repeler el proceso de apremio, a la vez que incrementó en forma significativa las facultades de los agentes fiscales con la finalidad de dar mayor celeridad al trámite de cobro. Ello generó el planteo, en los expedientes que tramitaban por aquel entonces, de una avalancha de cuestionamientos vinculados a la constitucionalidad del citado artículo, con disímiles resultados.

II.- Inconstitucionalidad de las medidas cautelares dispuestas por el Fisco – Jurisprudencia actual

El texto vigente del artículo 92 de la ley 11.683 suprimió la aplicación directa del proceso de ejecución fiscal previsto en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, quedando éste como normativa supletoria. Por otra parte, limitó las excepciones admisibles y, entre otras modificaciones, estableció que la sentencia de ejecución fiscal sería inapelable. Pero lo que más rechazo causó a los contribuyentes fue el otorgamiento de facultades a la AFIP, para que por intermedio de sus agentes fiscales traben las medidas precautorias que éstos consideren pertinentes a efectos de garantizar el cobro de los montos reclamados.

De este modo los planteos de inconstitucionalidad se orientaron a cuestionar uno o más aspectos contenidos en esta norma, por lo que los ribetes y resultados alcanzados fueron a su vez diversos. En esta oportunidad nos detendremos específicamente en la solución que la reciente jurisprudencia ha sostenido en materia de facultades de la A.F.I.P. para disponer por si la aplicación de medidas cautelares sobre bienes de los ejecutados.

Si bien la defensa de inconstitucionalidad no forma parte de aquellas excepciones previstas en el texto vigente del art. 92 de la Ley 11.683, por vía jurisprudencial, se han ampliado los supuestos allí contemplados, de modo tal que el texto de la norma no puede ser sostenido de forma tal que implique una frustración de derechos federales[3], sin que ello desvirtúe el carácter sumario del proceso, por lo cual constituye requisito que la inconstitucionalidad resulte manifiesta y palmaria.

En cuanto al ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte de  organismos administrativos, si bien nuestro más Alto Tribunal reconoció su constitucionalidad[4], lo hizo en la medida en que se encuentren sujetos a un control judicial suficiente. Respecto a la ejecución fiscal, la jurisprudencia[5] expresó que “En las situaciones contempladas en la ley que reforma el art. 92 de la ley 11.683, ese `control suficiente´ no se encuentra previsto, dado que el ejercicio jurisdiccional por parte del órgano administrativo no se realiza en forma previa al del tribunal judicial, sino en reemplazo de éste. El procedimiento contemplado por la reforma no permite, siquiera, la coetánea o paralela supervisión, por parte del `Juez competente´, de la actividad jurisdiccional desarrollada por la A.F.I.P”. “…La decisión respecto de cuáles y cuántas son las medidas ejecutivas conducentes para asegurar el cobro de la deuda, se encuentra exclusivamente en cabeza del `agente fiscal´… sin que se exija, siquiera, comunicarla posteriormente al juzgado interviniente, lo cual se torna sólo obligatorio para el caso en que el cobro de la deuda requiera desapoderamiento físico de un bien”.

En este marco, se consideró que los loables fines que pudieron haber inspirado la modificación normativa, tendientes a combatir la evasión fiscal, no podrían justificar la violación de los derechos de propiedad y de defensa en juicio amparados constitucionalmente, en tanto que la traba de medidas cautelares impiden al particular el pleno disfrute de su derecho de propiedad, extremo al cual puede llegarse únicamente mediante el dictado de una sentencia judicial (definitiva o interlocutoria). Las eventuales reparaciones que pudieran intentarse con posterioridad, sea en cabeza del Fisco o del propio agente que trabó unilateralmente la cautelar, resultan tardías e insuficientes a efectos de mantener incólumes los derechos de los contribuyentes.

Los planteos de inconstitucionalidad dirigidos a cuestionar las facultades del Fisco de ordenar cautelares en el marco del citado art 92, han sido mayormente acogidos por vía incidental, declarándose la inconstitucionalidad de la norma, pero limitada únicamente a éste aspecto y ordenando el inmediato levantamiento de las medidas de prevención ya trabadas.

La jurisprudencia en otros casos fue mas lejos aún, declarando de oficio la inconstitucionalidad. En este caso [6] el fisco había librado oficio dirigido al Banco Central de la República Argentina a efectos de lograr el embargo general de fondos en las cuentas bancarias que llegare a poseer el ejecutado, sin que a la fecha de la sentencia se haya informado si la medida dispuesta había resultado exitosa, al haberse encontrado alguna cuenta cuya titularidad corresponda al deudor. No obstante la medida por sí sola, generaba un perjuicio al impedir el normal desarrollo de la actividad comercial, desde el momento que el contribuyente quedaba imposibilitado de operar su cartera dentro del sistema bancario. Desde que la medida había sido efectivamente comunicada y diligenciada, se consideró que existía suficiente afectación de los derechos del contribuyente, descartándose la idea de un mero agravio abstracto.

En la oportunidad, el Tribunal recordando un relevante fallo de la Corte Suprema[7] sostuvo que es facultad de los jueces declarar de oficio la inconstitucionalidad de aquellas normas que repugnen cláusulas constitucionales de forma manifiesta e indubitable, en tanto que la ley 11683 otorga a la AFIP facultades reservadas al Poder Judicial. En esta oportunidad se expresó que “la norma viola los derechos de propiedad y la tutela judicial (arts 17 y 18 de la Constitución Nacional) y ello no se atenúa ni se resuelve estableciendo que la responsabilidad por la procedencia, razonabilidad y alcance de las medidas adoptadas por el agente fiscal quedarán sometidas a las disposiciones del art. 1112 del Código Civil, sin perjuicio de la responsabilidad profesional pertinente ante su entidad de matriculación”, desde el momento que “frente a esta norma, la cuestión no es reparar, sino evitar que los perjuicios se produzcan y, para ello, el sistema de nuestra Constitución asigna a un juez del Poder Judicial las suficientes atribuciones para ello”.

La traba de medidas sobre los bienes de los contribuyentes en los procesos de apremio, independientemente de si se tratan de medidas cautelares o ejecutivas, están dirigidas a asegurar el cumplimiento efectivo de la sentencia a dictarse y por ende a permitir la realización del crédito reclamado. No pueden utilizarse entonces, por el irrazonable o arbitrario ejercicio que de ellas se hagan, como un instrumento de presión sobre el contribuyente a efectos de compelerlo a abonar lo reclamado, en tanto ésta resultaría la vía más rápida para liberarse de las restricciones aplicadas sobre su patrimonio.

La determinación de la validez constitucional del art. 92 de la Ley 11.683 reviste diversos matices, tanto por la amplitud de las facultades asignadas a los agentes fiscales, como por las variables facetas que su ejercicio puede asumir en la práctica. Por ello, resultaría conveniente, en tanto no se produzca una reforma normativa, que el Fisco ejercite sus legítimos derechos -tales como asegurarse el efectivo cobro del crédito ejecutado- de una manera armónica con el texto constitucional, evitando el dispendio jurisdiccional (tanto para la propia AFIP como para el Poder Judicial) que implica debatir una y otra vez en los distintos expedientes  la constitucionalidad del ejercicio de estas facultades. Máxime, cuando podría igualmente obtener la traba de las medidas -en tanto resulten necesarias, proporcionadas y razonables – previa petición judicial.-

Dr. Harry Schurig

harryschurig@yahoo.com.ar

Diciembre 2007

diciembre 2.007