Innecesariedad de reclamo administrativo previo para acción indemnizatoria por acto administrativo ilegítimo – Dr. Clementino Colombres Garmendia
I.- Introducción.
A través del presente comentario se pretende abordar la ya repetida problemática que tiene que ver con uno de los caracteres del acto administrativo -como es la presunción de legitimidad- invocada por el Estado como una limitación para que la garantía convencional del acceso a la justicia por parte de quien demanda una indemnización derivada de ese acto ilegítimo, se efectivice.
O dicho en términos más llanos y formulado a modo del siguiente interrogante limitado al ámbito geográfico de la Provincia de Tucumán: ¿es necesario el agotamiento de la instancia administrativa para quien demanda por los daños y perjuicios derivados de un acto administrativo?
Desde ya adelanto que el precedente que se comenta brinda una saludable respuesta negativa a esa pregunta, fundada en una serie de principios y garantías constitucionales y convencionales que serán objeto de análisis en este breve trabajo.
Para ello se efectuará una descripción del marco teórico desde el cual se enfocará el asunto, y luego se analizará brevemente el caso “Benedicto”[1] resuelto recientemente por la Sala 1 de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo de Tucumán en el que se tocó la temática acá planteada.
Tal cuestión reviste importancia desde nuestra perspectiva toda vez que en el ordenamiento procesal de Tucumán[2], expresamente se consagró la regla que indica que no habrá plazo para que el particular accione por demanda cuando reclame únicamente los daños derivados del acto ilegítimo; a la vez que exceptuó de la obligación de agotar la instancia administrativa previa para los casos en que el particular demande solamente los daños y perjuicios derivados de una actuación estatal legítima o ilegítima [3].
Sin embargo, esta clara disposición procesal colisiona con otra normativa legal interna que entre los caracteres del acto administrativo incluye a la presunción de legitimidad[4]; la que sirvió para que el más Alto Tribunal local sostuviera que esta última norma desplazaba a la primera. Y que por tal motivo era necesario el agotamiento de la instancia aun cuando el particular demandase por los daños y perjuicios derivados de un acto administrativo.[5]
No obstante ello hay casos, como el que aquí se comenta, en los que la actual jurisprudencia de Cámara entendió –con acertado criterio- que la mentada presunción y el agotamiento de la instancia debían ceder ante la garantía convencional de la tutela judicial efectiva (cfr. art. 8.1 de la CADH)[6].
II.- Los hechos del caso.
En su demanda el actor pretende derivar el perjuicio cuya reparación reclama a la Provincia de Tucumán, por el dictado del Decreto N° 64/14 del 13/01/2013, a través del cual se dispuso su remoción como Escribano Titular del Registro Notarial N° 25 de la Ciudad de San Miguel de Tucumán.
Es decir que su pretensión principal se circunscribe únicamente a reclamar los daños presuntamente provocados por el dictado del acto administrativo antes citado, por lo que resulta claro que no pretende revertir lo decidido en aquel decreto ni tampoco que se le restituya el registro notarial del cual fuera removido por el acto en cuestión.
Pese a la claridad del objeto de la demanda la Provincia de Tucumán al contestar la acción incoada en su contra, opone la excepción de falta de legitimación para obrar en el actor por haber quedado firme el acto administrativo (artículo 41 inciso 2° del CPA)[7]. Alega que del escrito de demanda se desprende que la acción planteada identifica claramente al Decreto N° 64/14 del 13/01/2013, como el acto dañoso, del cual pretende luego encontrarse el factor de imputación que comprometa la responsabilidad específica que se reclama al Estado provincial. Indica que, según reiterada doctrina legal de la Corte Suprema local, la falta de oportuna impugnación del acto administrativo que se describe como lesivo, impide todo pronunciamiento judicial acerca de la concurrencia de antijuridicidad frente a una decisión administrativa que –dada su falta de impugnación oportuna– sólo puede ser presumida legítima.
Tal cual fue adelantado más arriba, el Tribunal rechazó la excepción previa opuesta por la Provincia de Tucumán y dispuso que el proceso siguiese su cauce normal hasta llegar al fondo del asunto.
III.- Análisis jurídico de la cuestión.
El asunto aquí debatido supone analizar la viabilidad de la facultad de oponer la excepción de falta de legitimación para obrar por firmeza del acto, frente a una pretensión resarcitoria (es decir, que tiene por objeto una indemnización de daños y perjuicios), invocando para ello la firmeza del acto administrativo presuntamente generador del daño que se reclama.
En el estado actual de cosas, lo cuestión planteada no puede abordarse sin sopesar la profunda penetración que han tenido, en forma transversal, los derechos humanos incorporados con rango constitucional en la reforma de la Carta Magna nacional operada en 1994 (en sentido concordante, el artículo 24 de la Constitución Provincial de 2006); y la innegable evolución que dicha penetración ha forzado en los institutos tradicionales de todas las disciplinas jurídicas, sin que el derecho administrativo pueda mantenerse ajeno a este fenómeno. Ello impone y torna ineludible una hermenéutica actualizada de aquellos institutos tradicionales, desde la perspectiva de los derechos fundamentales.
Es sabido que en el ámbito del derecho procesal administrativo operan condiciones especiales de acceso a la Justicia, que funcionan como privilegios o prerrogativas a favor de la Administración en su relación con la Justicia (justificados materialmente en su condición de gestora de los intereses de la comunidad y el consecuente interés público que subyace en toda su actuación); y correlativamente como restricciones al acceso a la Justicia por parte de los ciudadanos. En dicha lógica se insertan las cargas de agotar previamente la vía administrativa y de interponer la acción judicial dentro de un plazo breve de caducidad.
Estos institutos tienen por objeto (junto a la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad de los actos administrativos) tutelar la implementación efectiva e inmediata de las decisiones de la Administración, dotándolas de una posición preferencial frente a la Justicia: estableciendo que – como punto de partida- se presumen legítimas y que la Administración puede ponerlas en práctica sin un juicio declarativo ni ejecutivo previo por parte del Poder Judicial; que para impugnarlas en sede judicial el particular debe plantear previamente la cuestión ante la propia Administración; y que luego debe interponer la acción judicial dentro de un plazo de caducidad
Sin embargo la condición de privilegios o prerrogativas procesales que detentan institutos como los que analizamos, conlleva una necesaria interpretación restrictiva de sus alcances.
Esto es así toda vez que las mentadas prerrogativas encuentran un fuerte contrapeso en el principio de tutela judicial efectiva, de amplio reconocimiento en tratados sobre derechos humanos con rango constitucional (artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículo XVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
Con este principio se relaciona el derecho de acceso a la Justicia y uno de sus corolarios principales, que es el principio in dubio pro actione [8], el cual se traduce en una regla que obliga a buscar, en cada caso concreto, la interpretación que resulte más favorable al ejercicio de la acción y –por ende- más favorable al acceso a la jurisdicción.
Por ello las excepciones previstas en los artículos 35 inciso 2[9] y 41 inciso 2 CPA constituyen el carril procesal que el ordenamiento jurídico acuerda a la Administración para que pueda incorporar al proceso, como defensa, los privilegios instituidos por la ley en su favor: la caducidad de la acción o la falta de agotamiento previo de la vía administrativa.
Como consecuencia de ello, las excepciones mencionadas –tal como lo señala acertadamente el Tribunal- no pueden sino circunscribirse al ámbito natural en el que aquellos dos institutos actúan. Es decir, estas excepciones procesales únicamente resultan proponibles cuando la pretensión del actor tiene por objeto revertir o dejar sin efecto lo que el acto decide, (restituir in natura la situación jurídica subjetiva modificada por el acto), no así cuando la pretensión persigue exclusivamente una indemnización de daños y perjuicios, de carácter sustitutivo.
Encontrándose fuera de discusión la ejecución inmediata y en especie de la decisión administrativa, queda satisfecha la finalidad que inspiraba el establecimiento legal de los privilegios estatales. En ese contexto, exigir la impugnación en término del acto, con agotamiento de la vía, como condición para acceder a la indemnización (sustitutiva) de los daños provocados por el acto, supone extender los privilegios estatales más allá de los fines para los que fueron concebidos estos institutos.
IV.- Conclusión.
En un sistema constitucional en donde las libertades ciudadanas constituyen la regla (artículo 19 de la Constitución Nacional), la aplicación de privilegios establecidos por vía de ley a favor del Estado, merece un escrutinio riguroso. Máxime cuando dichos privilegios se encuentran en tensión con el principio de tutela judicial efectiva, en la medida que condicionan el acceso a un proceso judicial tendiente al reconocimiento de un resarcimiento por daños. Este esquema de cosas no admite una interpretación extensiva del sistema de autotutela de las decisiones administrativas, que desborde los fines que razonablemente motivaron su establecimiento por ley.
Dr. Clementino Colombres Garmendia *
Diciembre 2020
[1] “Benedicto, Juan Carlos vs. Provincia de Tucumán y otro s/ Daños y Perjuicios” Expte. n° 548/19, Sentencia nº 1296, del 03/12/2020, disponible en www.justucuman.gov.ar.
[2] El art. 10, inciso 2, del Código Procesal Administrativo de Tucumán (Ley n° 6205), en adelante CPA, establece: “Salvo lo que corresponda particular en materia de prescripción, no habrá plazo para que el particular accione por demanda o recurso, cuando se pretenda únicamente el resarcimiento de daños y perjuicios, dejando subsistente el acto administrativo ilegítimo. En este supuesto, no será requisito de admisibilidad de la pretensión indemnizatoria la impugnación recursiva, en sede administrativa, del acto viciado, generador de los perjuicios que se aleguen.
[3] El art. 13, inciso 2 del CPA expresamente dispone: “Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior (necesidad del agotamiento de la instancia administrativa) aquellos casos en que el particular pretenda, frente a la administración pública, centralizada o descentralizada: Únicamente daños y perjuicios causados por actos o hechos administrativos, legítimos o ilegítimos, si el monto de la indemnización no estuviere determinado en norma legal o reglamentaria”.
[4] El art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo n° 4537 expresa: “El acto administrativo goza de presunción de legitimidad, salvo que estuviera afectado de un vicio que surja de él mismo; su fuerza ejecutoria faculta a la administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieran la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efecto, salvo que una norma expresa establezca lo contrario”.
[5] La Corte Suprema de Justicia de Tucumán, en la causa “Hernández Mesón, María Luisa vs. DIPOS s/ Cobro de Pesos”, Sentencia n° 900, del 30/10/2020, expresó: “Como se advierte, en ambos supuestos (artículo 10, inciso b y artículo 13, inciso b del C.P.A.) se trata de disposiciones de carácter netamente procesal, sin entidad para alterar las norma de fondo en la materia, como lo es el artículo 47 de la Ley 4.537, modificado por Ley 6.311, que expresamente consagra la presunción de legitimidad del acto administrativo, cuya declaración de ilegitimidad no fue demandada judicialmente, lo que impide su revisión judicial y el consecuente acogimiento de las pretensiones originadas en su alegada ilegitimidad.
[6] Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
[7] El art. 41, inciso 2, del CPA dispone: “En la contestación, la parte demandada opondrá todas defensas o excepciones de fondo que tuviere, corriéndose traslado contraparte por cinco (5) días y reservándose pronunciamiento definitiva. Pero deberán ser resueltas con carácter previo y, en caso de resultar procedente, disponerse el rechazo de la demanda, si se tratare de las siguientes defensas: Falta de legitimación para obrar en el actor, por haber quedado firme el acto administrativo que se impugna, salvo que la firmeza obedeciere a la caducidad de la acción.
[8] La importancia de este principio fue igualmente subrayada por la Corte Suprema de Justicia Nacional, que en reiteradas oportunidades señaló que en materia de acceso a la Justicia y habilitación de la instancia, y particularmente en lo concerniente a la materia contencioso administrativa, el principio rector es el de in dubio pro actione, cuya aplicación tiene por finalidad permitir el acceso a los tribunales de justicia en procura de garantizar el derecho de defensa (CSJN, 15/07/2008, «Lof, Casiano c. Provincia de Río Negro», Fallos 331:1660; idem, 04/09/2001, «Elemec S.A. c. D.E.B.A.», Fallos 324:2672; idem, 03/04/2001, «Electroingeniería S.A. c. Dirección de Energía de Catamarca», Fallos 324:1087; idem, 18/07/1995, «Biain, Abel Rubén y otro c. Instituto de Previsión Social de la Provincia del Chaco», Fallos 318:1349, entre otros.
[9] El art. 35, inciso 2, del CPA expresa: “Dentro de los primeros diez (10) días para contestar la demanda, el demandado podrá oponer, además de las previstas en el Código Procesal Civil y Comercial, las siguientes excepciones de previo y especial pronunciamiento: Caducidad, por haber sido interpuesta vencido el plazo legal.”
