Justicia Aduanera en el marco del Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC – Ab. Rodrigo González Holmes (desde Chile)

Ponencia del abogado Rodrigo González Holmes como panelista en el Seminario “Justicia Aduanera: una Mirada Crítica desde Chile y España” realizado el 19 de marzo de 2021 por el Instituto Chileno de Comercio Internacional, la Universidad Andrés Bello de Chile, la Academia y la Fundación Aduanera de España y la Universidad Rovira i Virgili de España.

En este seminario se llevó a cabo con la participación de Marisa González, integrante del Tribunal Económico Administrativo Central Español, Luis Alfonso Pérez, Juez del Tribunal Tributario y Aduanero de Santiago de Chile y Rodrigo González, abogado especialista en Derecho Aduanero, en que se trataron diversos aspectos relacionados con la justicia aduanera en ambos países, en base a tres ejes planteados por el moderador, el abogado Javier Alarcón Rojas que fueron: la Revisión de las Actuaciones Administrativas, la Fiscalización versus el Control Judicial,  Jurisprudencia Relevante y Balances y Desafíos.

Revisión de actuaciones administrativas.

Sobre la revisión de las actuaciones administrativas, el Acuerdo de Facilitación de Comercio de la OMC obliga a los miembros a garantizar a toda persona a quien vaya dirigida una decisión administrativa aduanera, el acceso a un recurso administrativo ante una autoridad administrativa superior al funcionario u oficina que haya emitido la decisión o independiente de ese funcionario u oficina, o revisión administrativa por tal autoridad; y/o b) recurso o revisión judicial de la decisión.

Sobre el particular la legislación contempla la posibilidad de revisión administrativa, normalmente mediante el recurso de reposición o reconsideración establecido en la normativa general sobre Procedimiento Administrativo, sin perjuicio de otros recursos ordinarios y extraordinarios contemplados en dichas normas generales.

Paralelamente con el sistema de Tribunales Tributarios y Aduaneros de Chile, se garantiza el acceso a la revisión judicial que contempla el Acuerdo de Facilitación.

Uno de los aspectos centrales de la regulación chilena sobre la revisión de las actuaciones administrativas es el carácter voluntario del recurso de reposición administrativa, el que debe presentarse ante la misma autoridad regional o local que emite la decisión sujeta a revisión. En consecuencia existe la posibilidad de recurirr en forma previa por la via administrativa o bien, presentar el reclamo directamente ante los tribunales de justicia.

En este punto llamamos la atención que siendo la autoridad aduanera la misma que emite el acto reclamado administrativamente, se genera la crítica natural respecto de la falta de independencia o de imparcialidad necesaria para resolver el asunto sometido a su conocimiento. El fundamento de esta crítica se encuentra en que dicha autoridad aduanera local no es independiente, pues forma parte de la administración aduanera central y se encuentra sujeta al cumplimiento de las normas e instrucciones de su superior jerárquico como organismo de la Administración del Estado.  Incluso más, la misma autoridad se encarga de la ejecución de planes y programas de fiscalización, cuyos resultados suelen estar medidos en términos de resultados, que se manifiestan, en muchos casos, en actos sancionatorios o liquidaciones que impliquen cobro de tributos, suceptibles de recursos administrativos que deben ser resueltos por el mismo funcionario directivo a quien le corresponde supervisar el cumplimiento de esos programas de fiscalización.

El resguardo para que el sistema opere equitativamente se encuentra establecido en la misma ley de bases de los procedimientos administrativos, en cuanto el titular del órgano público se encuentra obligado a actuar de manera objetiva e imparcial, respetando siempre el principio de probidad y fundamentando debidamente sus decisiones.

Fiscalización versus Control Judicial.

Los servicios de aduana ejercen su rol de fiscalización de manera selectiva, en base a la metodología de gestión de riesgos, con el objeto de aplicar los recursos en aquellos envíos, medios de transporte u operadores que representen un mayor nivel de riesgo y posibilidad de ocurrencia de afectación fiscal o daño social. De esta forma se logra realizar una fiscalización efectiva sobre los nuevos fenómenos de ilícitos transfronterizos relacionados con el movimiento de personas, bienes y servicios.

El ejercicio de la función de fiscalización aduanera, en una proporción importante de sus diversas áreas de aplicación, da como resultado la emisión de denuncias por infracciones o delitos y liquidaciones de tributos adicionales a los declarados por los usuarios, actuaciones que son reclamables ante los tribunales aduaneros en los diferentes procedimientos que establece la ley.

Desde luego que en la fase administrativa de revisión de decisiones aduaneras es un imperativo que exista uniformidad de criterios dentro de las distintas unidades nacionales y locales aduaneras respecto de materias que presentan antecedentes fácticos iguales o análogos, como son las decisiones sobre clasificación arancelaria y criterios de aplicación de métodos del Acuerdo del Valor.

En el plano judicial es importante analizar el efecto relativo de las sentencias judiciales, en el sentido que teniendo las decisiones jurisdiccionales efectos entre las partes del proceso, es posible o deseable que algunos de los criterios contenidos en las mismas sirvan para retroalimentar el proceso de fiscalización. Estimamos como altamente beneficioso para el sistema que dicha relación se produzca, en términos que puedan ajustarse determinados aspectos de la fiscalización al criterio jurisprudencial asentado y ratificado por los Tribunales Superiores de Justicia para algunas materias.

Jurisprudencia relevante.

Tras una década de funcionamiento del nuevo sistema de justicia aduanera, existen materias en que claramente se ha desarrollado una doctrina en torno a determinadas materias relacionadas con la aplicación de los diferentes esquemas de integración comercial o tratados de libre comercio y sobre algunos aspectos de valoración aduanera.

Sobre los tratados de libre comercio, prima en la jurisprudencia un criterio de valorar el fondo sobre la forma, en términos de acoger reclamaciones respecto de cobros que dejan sin aplicación las preferencias arancelarias que fueron fundados en la omisión de determinados requisitos formales en que no existe cuestionamiento respecto del origen de las mercancías, señalando que los tratados internacionales deben aplicarse de buena fe.

En materias de valoración, destacan sentencias en que se exige a la administración expresar y comunicar al importador los antecedentes que sirvieron de fundamento al procedimiento de duda razonable previsto en el Acuerdo del Valor, de manera de poder verificar el cumplimiento de los requisitos para aplicar un determinado método de valoración al caso concreto.

Finalmente, y de manera especial respecto de actos sancionatorios aunque también extensible a actos administrativos de naturaleza tributaria, la doctrina de los tribunales ha sido invariable en orden a exigir en éstos su debida fundamentación en términos de contener todos los elementos de juicio, tanto de hecho como de derecho, que demuestren la concurrencia de los requisitos para la emisión del acto administrativo.

Balances y Desafíos.

Como todo sistema, la institucionalidad de la justicia aduanera es revisable por ejemplo en materia de protección de los derechos de los contribuyentes, del modo en que se contempla en la legislación tributaria interna y, por otra parte observamos que es posible avanzar en medidas para acortar algunos plazos legales de tramitación.

Pero sin duda valoramos en forma muy positiva esta institucionalidad que nos permite contar con el acceso a una justicia aduanera independiente de los servicios fiscalizadores; imparcial en la adopción de sus decisiones; transparente, en cuanto ejerce su función a través de decisiones judiciales revisables mediante los recursos procesales que cualquiera de las partes puede intentar ante los Tribunales Superiores y, finalmente,  especializada, al contar con jueces, resolutores y abogados que cuentan con conocimientos y experiencia en materias aduaneras.

Dr. Rodrigo González Holmes

Marzo 2.021