La afectación de los impuestos heterodoxos al derecho a la seguridad jurídica en Ecuador y Chile – Dr. Marcelo Naranjo Proaño (desde Ecuador)

El artículo 82 de la Constitución de la República del Ecuador, reconoce expresamente a la seguridad jurídica como un derecho que se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes. La aplicación de este derecho, permite a los ciudadanos, administrados, empresarios, inversionistas y contribuyentes tener una noción precisa de las condiciones jurídicas sobre las cuales podrán obrar.

Desde el punto de vista comercial, les permite a los empresarios saber a qué atenerse cuando decidan emprender un negocio en busca de ventura económica y conocer cuál será el mayor beneficio monetario que les regresará su inversión en cumplimiento con el ordenamiento jurídico interno. En ésta última línea de ideas, se encuentra la pertinencia de conocer el régimen tributario interno del Ecuador al momento de calcular riesgos, provisionar gastos y proyectar el efecto o afectación fiscal sobre la gestión comercial de una nueva inversión.

Pero ¿por qué se habla de riesgos y afectación fiscal al momento de considerar una inversión en Ecuador? Si bien es cierto, toda inversión o negocio nuevo conlleva un nivel de riesgo y se entiende que nadie emprende una nueva empresa sabiendo que el riesgo es mayor que la posible ganancia; no obstante, cuando abordamos el impacto tributario en el contexto del régimen ecuatoriano frente a negocios actuales o posibles inversiones nuevas, nos enfrentamos a una problemática de larga data, culpable incluso de que en nuestro país no contemos con un “sistema tributario” como tal; esto es, la falta de seguridad jurídica.

Como contribuyente generador de rentas gravadas, con ocasión del desarrollo de actividades comerciales, ¿hasta qué medida podrá prepararse para asumir una carga tributaria implementada por el Estado sin previo aviso y con fines recaudatorios agresivos mediante la implementación de impuestos heterodoxos?

El propósito del presente ensayo es analizar el impacto de la aplicación de impuestos heterodoxos frente al derecho de la seguridad jurídica en el régimen tributario ecuatoriano, y contrastarlo con el de Chile. Para lo cual, será necesario determinar qué se considera un impuesto heterodoxo y cuál es el alcance de la seguridad jurídica.

La profesora Eddy de la Guerra aborda de forma profunda el tema de los impuestos heterodoxos y señala:

La imposición heterodoxa está conformada por un conjunto de gravámenes periódicos o de temporada cuyo objeto es dar soporte al sistema cuando se presentan necesidades presupuestarias imprevistas en el Estado que lo contiene o a su vez cuando la política pública requiere un mecanismo tributario que cumpla con fines extrafiscales, tales como el control de actividades extraordinarias de los sujetos pasivos.[1]

Existen algunos elementos importantes que destacar de la definición citada, entre los cuales se encuentra la finalidad extrafiscal de la imposición heterodoxa y el carácter de “improvisto” de las necesidades presupuestarias del Estado. A su vez, existen profesionales del Derecho ecuatoriano que han cuestionado esta definición, pero para los fines que nos ocupan, no son relevantes.

Es importante señalar también, que este tipo de impuestos surge como un mecanismo para gravar situaciones nuevas o tipificar en la ley nuevos hechos generadores distintos a las figuras convencionales. Es entonces, cuando podemos hablar de una imposición heterodoxa que procurará establecer mecanismos de recaudación más eficaces por su simplicidad en la determinación del hecho imponible, aplicación de la tasa correspondiente y liquidación del impuesto.

Retomando la finalidad de este tipo de tributación, podemos convenir en que se busca cubrir necesidades presupuestarias en consecuencia de eventos imprevistos que pudieron haber causado un déficit fiscal. No obstante, la problemática se encontraría en que este tipo de impuestos se utilicen cada vez que el Estado ha administrado de forma irresponsable o poco previsiva su presupuesto, generando un gasto púbico insuficiente para satisfacer las necesidades colectivas.

Ahora bien, si un Estado se mal acostumbra a aplicar impuestos heterodoxos a sus contribuyentes con la misma velocidad con la que se queda sin presupuesto, generará un evidente perjuicio para personas naturales y jurídicas cuya planificación tributaria fue desarrollada en virtud de normas existentes a ese momento. Los beneficios tributarios y ventajas fiscales podrían perderse por las constantes reformas legales implementadas por el Estado para procurar abastecer el gasto público mediante impuestos que graven transacciones bancarias, nuevas figuras de anticipos de impuesto a la renta, entre otras.

Al hablar de derechos de contribuyentes, podríamos identificar una afectación directa a la seguridad jurídica, sin olvidar que una aplicación desmedida de nuevos impuestos sin previo aviso suficiente, podrían desestabilizar el sistema tributario de un país al afectar principios como equidad, eficiencia entre otros. Así se recoge en un trabajo desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo en 2012:

En el corto plazo, algunos de estos impuestos pueden ser mecanismos expeditos de recaudación, pero no son instrumentos apropiados para promover la eficiencia, la equidad ni la estabilidad y pueden incluso erosionar la solidez del resto del sistema tributario.[2]

Respecto a Chile, podemos señalar que gozan de un sistema tributario mucho más ordenado que el régimen tributario de Ecuador, siendo esta una de las causas principales de que, en la última década, se hayan convertido en una de las economías latinoamericanas salientes que encabezan el desarrollo de la región.

Chile, citando el análisis de Darío González, “no ha aplicado ningún tributo heterodoxo, aunque si tiene en su legislación regímenes especiales heterodoxos para determinadas actividades de los pequeños contribuyentes (por ej. agricultura, mineros, suplementeros, etc.)”.[3] De lo citado, podemos verificar que sus sistema tributario opera con un orden lógico que permite planificar una política fiscal de forma ordenada, destinando a determinados sectores productivos la aplicación de regímenes heterodoxos de imposición.

Lo contrario ocurre en nuestro país al tener reformas tributarias consuetudinarias que atentan incluso al sistema jerárquico normativo reconocido en la Constitución cuando una resolución, circular o reglamento reforman lo establecido en leyes fiscales. Por otro lado, en Ecuador se ha mantenido una práctica que parece ser adoptada con más frecuencia en la región andina, consistente en crear impuestos heterodoxos con un supuesto corte temporal para aliviar necesidades fiscales, pero que ha superado de largo el plazo por el cual fueron creados. Un claro ejemplo de esta situación es el impuesto a la salida de divisas o las mal llamadas “contribuciones” solidarias, humanitarias o de emergencia que se recaudan sin un tiempo prudencial previo, carecen de técnica legislativa y en muchas ocasiones han sido confiscatorias por cuanto algunos contribuyentes han tenido que recurrir a préstamos bancarios para cumplir sus obligaciones tributarias. En este sentido ¿dónde queda la seguridad jurídica?

La seguridad jurídica en materia tributaria constituye un derecho y una herramienta para evitar la arbitrariedad, además, “implica certeza pronta y definitiva acerca de la cuantía de la deuda tributaria, así como ausencia de cambios inapropiados que impidan calcular con antelación la carga tributaria que va a recaer sobre los ciudadanos. Implica también certidumbre de que no se realizarán alteraciones ´que vayan para atrás´, cambiando las expectativas precisas sobre derechos y deberes.”^[4]

La importancia de mantener un sistema tributario confiable donde se respete la seguridad jurídica, que permita efectuar provisiones económicas precisas, no solamente es una garantía para los contribuyentes, sino también una manera indispensable de atraer y mantener inversión extranjera al país, lo cual contribuiría a la Administración Tributaria y finalmente, en favor del gasto público que se nutre en parte de la recaudación.

En las Constituciones de Ecuador y Chile, el derecho a la seguridad jurídica está plenamente enmarcado como una garantía para los ciudadanos y contribuyentes; no obstante, en la práctica ecuatoriana, con pesar podemos identificar varios casos de compañías que o pequeños negocios que trasladan su operación a distintos estados o que deciden liquidar porque no tienen certeza jurídica de la afectación nefasta que tendrán la próxima reforma tributaria.

Como conclusión general, podemos afirmar que la seguridad jurídica es un pilar fundamental en cualquier sistema o régimen tributario de un estado pues permite a sus contribuyentes planificar sus finanzas, saber con antelación de sus obligaciones tributarias, y de hecho, contribuir responsablemente sin acudir a prácticas elusivas o evasivas. No obstante, la carencia de una estructura ordenada y coherente de política fiscal por parte de Ecuador, vulnera el derecho de los contribuyentes a tener una certeza sobre la imposición nacional. Claramente en Ecuador se han utilizado los impuestos heterodoxos como una herramienta recaudatoria de emergencia disfrazada de políticas extrafiscales, lo cual ha generado un importante detrimento en la confianza de inversionistas nacionales y extranjeros.

Bibliografía

• Corbacho Ana, Fretes Cibils Vicente y Lora Eduardo, edit. Recaudar no basta, Los Impuestos como Instrumento de Desarrollo. Washington D.C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2012.

• De la Guerra Zúñiga, Eddy. El régimen tributario ecuatoriano. Quito, Corporación de Estudios y Publicaciones, 2012.
• González, Darío. “La Política Tributaria Heterodoxa en los Países de América Latina”, CEPAL, enero de 2009, https://www.cepal.org/ilpes/noticias/paginas/4/29744/Dario_Gonzalez_La_Politica_Tributaria_Heterodoxa_en_los_paises_de_AL.pdf
• Villegas Héctor B. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Buenos Aires, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, 2003.

Dr. Marcelo Naranjo Proaño

29 de marzo de 2022