En un capítulo especifico de Tax Administration 2024 se trata el tema de la brecha fiscal. Allí se dice que mejorar el cumplimiento tributario y reducir la brecha fiscal suele ser uno de los principales objetivos de una administración tributaria (AT).
Por ello, muchas jurisdicciones están calculando el tamaño de su brecha fiscal. Aunque la brecha fiscal puede tener una definición relativamente simple, su estimación es compleja e incluye muchos matices.
En el documento se ofrece una descripción general de los conceptos clave de la brecha fiscal y ejemplos de experiencias internacionales en investigación sobre brechas fiscales.
- DEFINICIÓN DE BRECHA FISCAL
La brecha fiscal se define generalmente como la diferencia entre los ingresos fiscales potenciales y los ingresos fiscales reales.
Se puede dividir en dos tipos: brecha de cumplimiento y brecha de políticas.
La brecha de cumplimiento es una posible pérdida de ingresos fiscales debido al incumplimiento de las leyes tributarias actuales.
Una de las principales funciones de la mayoría de las AT es reducir el incumplimiento tributario, por lo que se centran principalmente en la brecha de cumplimiento más que en la brecha de políticas.
Además, la mayoría de las jurisdicciones no tienen en cuenta las actividades ilegales en su estimación de la brecha fiscal debido a las incertidumbres en los impuestos que podrían aplicarse.
La brecha de políticas mide otras pérdidas de ingresos fiscales debido a diversas políticas fiscales.
Esta brecha puede incluir gastos fiscales intencionales, como créditos fiscales para lograr ciertos resultados de políticas, o gastos fiscales no intencionales, como la evasión fiscal debido a lagunas en la legislación fiscal.
Dado que las políticas fiscales suelen estar gestionadas por un ministerio de finanzas o un departamento del tesoro, a menudo están fuera del control de las AT.
Aunque existe una definición común de brecha fiscal, puede que no sea exactamente la misma para las distintas jurisdicciones.
Por ejemplo, algunas jurisdicciones incluyen los pagos atrasados como parte de su brecha fiscal, mientras que otras no lo hacen.
Es posible que otras no incluyan en absoluto una brecha de pago en su brecha fiscal general.
Además, las estimaciones de la brecha fiscal podrían estar vinculadas a un año de actividad económica (por ejemplo, el año fiscal) o implicar todos los ingresos entrantes durante un período determinado (por ejemplo, el año fiscal).
Por lo tanto, una comparación directa entre varias jurisdicciones debe interpretarse con cautela y tener en cuenta las diferencias en los sistemas, definiciones y metodologías fiscales.
- TIPOS DE BRECHA FISCAL
Una brecha fiscal puede dividirse en función de las fuentes de incumplimiento, como el registro, la presentación, la declaración o el pago.
La mayoría de las jurisdicciones se centran en estimar el incumplimiento en materia de presentación de informes (75%) y de pago (64%), ya que son fuentes importantes que contribuyen a la brecha fiscal.
Además, el incumplimiento en materia de registro y presentación de declaraciones puede ser más difícil de estimar, ya que abarca una población que puede ser desconocida para la administración tributaria.
- PUBLICACIÓN DE LAS ESTIMACIONES
Un pequeño número de jurisdicciones publican sus estimaciones de la brecha fiscal global en el dominio público (29%) y algunas de ellas tienen la obligación legal de hacerlo.
Varias jurisdicciones no publican su brecha fiscal global, pero hacen público un componente de la brecha fiscal (normalmente, el IVA).
La frecuencia de las publicaciones varía de anual a cada cuatro años o sigue un calendario irregular. Casi el 40% de las jurisdicciones que publican su estimación de la brecha fiscal lo hacen anualmente.
- FACTORES CLAVES
En los últimos años, la estimación de la brecha fiscal se ha convertido en un tema de debate cada vez más popular entre las AT.
Sin embargo, algunas administraciones cuentan con equipos especializados en brecha fiscal desde hace más de 40 años.
Según una presentación del FMI durante la reunión de 2024 de la Comunidad de Interés (COI) del FTA sobre Brecha Fiscal, los principales factores para tener éxito en la investigación de la brecha fiscal son los datos, una metodología, los recursos humanos, el apoyo de la gestión y la orientación institucional
- METODOLOGÍAS DE ESTIMACIÓN
La estimación de la brecha fiscal es compleja y requiere un análisis matizado. En general, existen dos enfoques principales para estimar la brecha fiscal
Metodologías descendentes: generalmente se utilizan datos macroeconómicos agregados (por ejemplo, datos de cuentas nacionales) para estimar el tamaño de la base imponible y la obligación tributaria teórica. La diferencia entre la obligación tributaria teórica y el monto real de impuestos pagados o declarados es la brecha tributaria estimada.
Metodologías de abajo hacia arriba generalmente se utilizan datos microeconómicos (por ejemplo, datos de auditoría) para extrapolar el incumplimiento potencial y estimar la brecha fiscal. Las fuentes de datos más comunes para estas metodologías son datos de auditorías aleatorias o auditorías basadas en riesgos.
La mayoría de las jurisdicciones (89%) prefieren utilizar enfoques descendentes, y algo más de la mitad (57%) utilizan enfoques ascendentes.
Un enfoque descendente suele ser un buen punto de partida para las jurisdicciones que no tienen experiencia en la estimación de la brecha fiscal.
Además, las jurisdicciones tienden a empezar con la brecha del IVA, que tiene una metodología descendente bastante establecida.
Algunas AT (54%) utilizan el apoyo de terceros para la estimación de la brecha fiscal, como el FMI, académicos, un ministerio de finanzas, consultores independientes u otras organizaciones
Una de las principales fuentes de datos para los enfoques ascendentes es la auditoría aleatoria, pero puede que no siempre esté disponible en todas las jurisdicciones.
Por lo tanto, algunas AT utilizan auditorías operativas (por ejemplo, datos de auditorías basadas en riesgos) u otros datos disponibles a nivel micro.
Por ejemplo, algunas metodologías ascendentes utilizan datos del censo, datos de informes de terceros y datos de presentación y pago administrativos en lugar de datos de auditoría.
- DESAFÍOS RELACIONADOS CON LA ESTIMACIÓN DE LA BRECHA
Los principales desafíos para la estimación de la brecha fiscal suelen estar relacionados con los datos, la metodología, los recursos y la legislación.
Las jurisdicciones intentan aprender de las mejores prácticas internacionales y aplicar diversas técnicas para superar estos desafíos, pero algunas limitaciones pueden limitar la capacidad para la estimación de la brecha fiscal.
- USO DE LA BRECHA FISCAL
Las jurisdicciones tienen diversas razones para estimar las brechas fiscales, incluido el apoyo a la toma de decisiones basada en datos.
Las principales aplicaciones mencionadas por las jurisdicciones son las siguientes:
– Satisfacer los requisitos legislativos
– Proporcionar transparencia al público y al parlamento.
– Seguimiento de las tendencias emergentes y comprobación de la salud del sistema tributario
– Identificar áreas en el sistema tributario y la AT que puedan necesitar mejoras
– Informar a las áreas de cumplimiento sobre los riesgos de incumplimiento y los factores de comportamiento subyacentes.
– Impulsar la investigación sobre cumplimiento adicional
– Proporcionar información a los responsables de las políticas y permitir la toma de decisiones basadas en datos.
– Facilitar las inversiones y la planificación organizacional.
– Medir el desempeño a largo plazo de una AT o junto con otros indicadores
Si bien las estimaciones de la brecha fiscal pueden brindar mucha información útil para las AT, es posible que no sean una buena base para establecer objetivos explícitos de desempeño debido a una serie de limitaciones.
No obstante, algunas jurisdicciones sí utilizan estimaciones de la brecha fiscal para comprender el desempeño general del sistema tributario.
Las brechas fiscales pueden ser utilizadas no sólo por las AT, sino también por otros actores, como el público, los políticos, otros departamentos gubernamentales, académicos y otras organizaciones.
Su uso de las brechas fiscales puede variar con respecto al uso de las estimaciones de brechas fiscales por parte de la AT.
Por ejemplo, en Suecia, además del uso por parte de la AT, las estimaciones de brechas fiscales se utilizan para mejorar la calidad de las estadísticas de cuentas nacionales.
