La competencia judicial federal en las Zonas Francas – Nota a fallo – Dr. Enrique Bernabe

1.Preliminar.

1.1 Por el particular régimen que rige en las zonas francas argentinas, en las que conviven la aplicación de normas nacionales generales ( ver art 23 ley 24.331 ) con las especiales propias de los enclaves con sus beneficios fiscales y aduaneros, se presentan alternativas de conflictos en los que reclaman aplicación disposiciones de orden público y
de derecho administrativo, con reglas inherentes al ámbito privado.
Prueba de ello es que intervienen en la zona organismos públicos nacionales ( la dirección nacional de aduanas, senasa, seguridad eléctrica, etc.) con provinciales ( autoridades de aplicación de la ley 24.331, secretarias de trabajo locales, etc), el concesionario ( empresas privadas nacidas al amparo de una licitación con intervención nacional y provincial ) y firmas privadas que operan como usuarios directos ( con contrato con el concesionario ) o indirectos ( importadores, exportadores).
Además los que prestan actividades accesorias o complementarias que son de múltiples sectores ( transportistas, de seguridad, limpieza, etc).

1.2. Los vínculos entre todos estos actores con ingerencia en la actividad que se desarrolla en los predios, pueden ser regulados tanto por modelos de contrato propuestos por las autoridades provinciales de aplicación, casi todos ellos similares con los incluídos originalmente por el Ente de Administración y Explotación de la Zona Franca La Plata, como por contratos privados de locaciones de espacios y/o depósitos y/o de prestación de múltiples servicios ( vg de carga y descarga, de alquiler de máquinas, etc. ).
Lo dicho: un universo de relaciones de diferente tipo que generan, multiplican y difunden la actividad de las zonas francas pero que pueden, suscitar reclamos y controversias de diferente índole y la eventualidad de su solución por tribunales, organismos y autoridades de diferente jurisdicción.

1.3 La nota que hoy nos ocupa atiende, principalmente, a sólo uno de estos múltiples aspectos, motivado por la presentación
judicial de un concesionario de una zona franca adjudicada pero sin actividad, contra una decisión del Estado Provincial representada por su organismo local.

2. El caso resuelto en el ámbito de la Justicia Nacional Contencioso Administrativo Federal.

2.1 En la Justicia con asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tramitan los autos caratulados:” Zona Franca La Quiaca SA c/ Estado Nacional, Ministerio de Economía Ente de Administración de Zonas Francas de Jujuy y otro s/ Medida Cautelar
autónoma expte n* 71581/2022 “ en las que interviniera el Juzgado n* 7 y la Sala IV de la Cámara del fuero.

2.2. En síntesis, la empresa concesionaria se alzaba contra una decisión del organismo provincial, la n* 008/2022, por
la cual se resolvía el contrato de concesión oportunamente suscripto por diversos argumentos y consideraciones, y que había sido elevada al Ministerio de Economía de la Nación, para su convalidación.
En su escrito inicial señalaba que no obstante hallarse en pleno trámite un recurso administrativo ( recurso jerárquico por ante el Gobernador) interpuesto contra esa decisión, la provincia de Jujuy la había remitido a la autoridad nacional a los efectos de su conocimiento y eventual aprobación lo que implicaría, en los hechos, la frustración del remedio intentado y la convalidación de lo actuado.
En su mérito, entonces, planteaba una medida cautelar autónoma de “ inmediata suspensión de los efectos del acto administrativo” y que se ordene una medida cautelar de no innovar respecto del contrato de concesión de fecha 29 de noviembre de 2019, “ medida que deberá ser notificada al Ente de Administración de Zonas Francas de Jujuy”

2.3 No es del caso ahondar en los causas que han motivado la resolución dictada, no sólo porque excedería el limitado alcance de esta nota sino porque se hallan pendientes de decisión los recursos interpuestos ( no sólo provinciales sino las derivaciones que de los actos posteriores se puedan generar ) y las posibles acciones que puedan iniciarse con base en los hechos expuestos, sino  exclusivamente el fallo judicial dictado que adjudica a la competencia federal con asiento en la Capital Federal la decisión sobre la medida pedida.

2.4 Es de señalar que el fallo del Juez de Grado, en consuno con el dictamen fiscal, hallaba sustento en la literalidad de lo acordado por las partes en el art 25 del contrato de concesión, que disponía que:” las diferencias entre las partes derivadas del presente contrato, su ejecución, interpretación, cumplimiento, y extinción serán dirimidas ante los Tribunales Ordinarios de la ciudad de San Salvador de Jujuy.” y por tanto rechazaba la competencia federal.

2.5 Contra ella se alzó la accionante, sosteniendo que a pesar de que el art 25 del contrato de concesión suscripto que adjudicaba con exclusividad la jurisdicición local para decidir toda cuestión relativa al mentado vínculo existían aspectos indisponibles  relacionados con los fines de la ley 24331 que justifican la competencia Contencios Administrstivo Federal, en particular lo dispuesto por la ley 24.331 en sus artículos 4 y 13 que disponen que el funcionamiento de las zonas francas será convergente con la politica comercial nacional y que el Ministerio de Economía nacional es la autoridad de aplicación. En particular se hacía
mención a la doctrina que se denomina de los establecimientos de utilidad nacional.” y el desarrollo conforme a la nueva clásula del progreso.

Ello así dado que con las zonas francas se buscan objetivos de fomento de las economias regionales, y de impulso de la
actividad industrial que son propias del Gobierno Federal.

2.6 El Fiscal de Cámara, por su parte, sostuvo la competencia federal y por ende la revocación del fallo dictado, por sus propios argumentos, entre los cuales se afirmaba que el agotamiento de las instancias previstas en la rescisión del contrato las que exigirán la intervencion del Ministerio de Economía Nacional, y que tal incumplimiento impedia a la autoridad de aplicación federal – del régimen de zonas francas- cumplir con la intervencion que el ordenamiento le reconoce respecto de la extinción de un contrato para cuya adjudicación intervino brindando su conformidad según aquél también lo impone.

2.7 Por fin la Sala interviniente señaló que la competencia federal tiene su razón de ser en el interés o propósito federal, objetivo, real, concreto y con entidad suficiente, que se pone en juego de manera directa en la controversia. destacando la imposibilidad de prorrogar tal jurisdicción cuando ella se suscita en razón de la materia. ( Cfr fallos 311:1912, 2680, 312: 2010, 314:1076, 315:1479, 319:1397, 324:2078, 328:3906, entre otros).
Se afirma también que la competencia administrativo federal se sostiene no por el organismo productor del acto sino por la materia en debate, por su contenido juridico y por el derecho que se intenta hacer valer, ( Fallos 164:186, 253:25, 295:112, entre otros ).
Establece que como punto de partida cabe señalar que conforme se desprende de los arts 9, 75 inc. 1, y 10, 126 de la Constitución Nacional, la materia aduanera comprendía lógicamente todo lo referido a la creación y delimitación de las zonas francas, que es
competencia privativa del Congreso de la Nación, ( Fallos 316:2797, 325:2395).
Siguiendo tales prerrogativas el 2 de marzo de 1981, el Congreso de la Nación aprobó la ley 22.415, Código Aduanero, que define y regula las zonas francas. Además y con fecha 18 de mayo de 1994 se sancionó la ley 24.331 mediante la cual se facultó en forma expresa al Poder Ejecutivo Nacional, para crear en el territorio de cada provincia una zona franca ( art 2 ), y que la creación de las zonas francas previstas en el artículo anterior se podrá materializar en aquellas provincias que hayan adherido a las previsiones de la presente a través del convenio respectivo a ser celebrado entre el Poder Ejecutivo Nacional y los titulares de los gobiernos de las provincias. “ Además de fijar los objetivos de los enclaves en impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora “ y
finalmente que el funcionamiento de ellas debe converger con la politica comercial nacional. “

Por otra parte establece que la autoridad de aplicación de la ley fuere el entonces Ministerio de Economia y Obras y Servicios Publicos.

En el caso en particular, el 2 de febrero de 2018, se suscribió el respectivo Convenio de Adhesión entre el Presidente de la Nación y el Gobernador de la Provincia de Jujuy, que fue ratificado por la ley provincial 6065. En dicha norma se adhiere en forma expresa a las disposiciones de la ley 24.331 y se acordó la creación de dos zonas francas, una en Perico y la restante en la ciudad de La Quiaca. Por imperio de estas normas se creó el Ente de Adimistración de las zonas francas de la provincia de Jujuy, por decreto 6600/2018.

Siguiendo el derrotero propio del régimen, por resolución 317/2018, se aprobó el Reglamento de Funcionamiento y Operación de las zonas Francas de Perico y La Quiaca, del Ministerio de Economía Nacional continuando con el paso siguiente previsto esto es la aprobación del Pliego de Bases y Condiciones Generales Particulares y de Preclasificación de Empresas y se efectuó el llamado a licitación, (Resoluciones 22/18, 13/19 y 14/19 del ente que culminó con la adjudicación de la concesión.).

En ese sentido se señala que si bien el conflicto se suscita en torno del contrato de concesión celebrado entre el actor y la provincia de Jujuy, respecto de la validez de un artículo del mismo, no lo es menos cierto que “ resulta innegable el preponderante
interés federal involucrado en el caso. Ello en tanto que el vínculo contractual en cuestión -cuya extincion se controvierte- tiene como finalidad principal el cumplimiento de una politica pública nacional en materia aduanera, definida por el Congreso de la Nación, de acuerdo a una competencia que le es privativa- e implementada por el Poder Ejecutivo Nacional, mediante la celebración del respectivo convenio con el objeto de impulsar el comercio y la actividad industiral exportadora.

“ En efecto notese que para sostener la pretensión la actora invoca en forma expresa la afectación del interés federal como consecuencia del obrar ilegítimo del ente demandado. En este sentido se ha dicho que la instalación de una zona franca en cuanto implica extraterritorialidad a los efectos aduaneros a una porción del territorio nacional, y teniendo en cuenta que la materia aduanera es de competencia federal supone el ejercicio de facultades propias del Estado Nacional, y que en consecuencia la necesaria coexistencia potestades de distinta jurisdicción, nacional, provincial y aún municipal respecto de las diversas materias incluidas en la instalación, regulación y control de un área franca refuerza la norma del art 3 de la ley 24.331 en cuanto exige el acuerdo entre la Nación y la Provincia.
Por todo ello y teniendo en cuenta que la competencia federal en razón de la materia resulta improrrogable y que en esos autos se discute una cuestión sustancial del vínculo contractual – su continuidad nada menos, “ corresponde declarar la inaplicabilidad al caso de las disposiciones del art 25 del contrato de concesión, y admitir la jurisdicción federal.y de ello revocar la decisión apelada y remitir las actuaciones al juzgado de origen para que reasuma su competencia”.

3. Los alcances de la decisión dictada.

3.1 Resulta de singular valor el fallo que analizamos, por cuanto establece un criterio medular en las relaciones entre dos actores
sustanciales en la operación de las zonas francas argentinas, las provincias en cuyos territorios se las han creado, al amparo de la ley 24331 y sus concesionarios adjudicados, en tanto impone como criterio rector que las decisiones adoptadas por sus  autoridades locales de contralor, que las instancias de revisión de sus actos, en cuanto afectan a la actividad de comercio exterior y régimen aduanero aplicables pueden ser revisadas por la justicia federal contencioso administrativo con asiento en la capital
federal.

3.2 En diverso orden no escapa a estas consideraciones la visión general que la Sala IV realiza sobre las operaciones en los
enclaves, las que atento a su complejidad y diversidad de actores intervinientes y regulaciones vigentes, establece con rigor la concreta eventualidad de intervención de diversas jurisidiciones, nacional, provincial, judiciales y administrativas y aún municipal, con injerencia en los distintos conceptos.

3.3. Prueba de ello es que hemos conocido la existencia de múltiples ejemplos de actuación de juzgados provinciales de distintos
fueros, que han debido intervenir en la resolución de diversos conflictos suscitados en la actividad desplegada en las zonas francas.

3.4 Sólo como ejemplos me permito citar, la intervención de la justicia local civil y comercial de La Plata, en la dilucidación de los conflictos derivados del pago de los servicios prestados por el concesionario de la zona franca, cobros ejecutivos y ordinarios, medidas cautelares, etc.

Por otra parte, la actuación de los diversos Juzgados en lo contencioso adiministrativo de esa ciudad en los casos de conflicto por la renovación contractual entre aquella empresa y algunos usuarios directos, en la aplicación del régimen tarifario, en amparos por mora y en juicios de expropiación.
En diverso orden, se ha verificado también la actuación de la justicia penal de la misma ciudad, ante conductas de posible encuadre en figuras del derecho penal general, cometidos en el ámbito del predio.

3.5 Asimismo, se han constatado intervención de los Juzgados Federales, con dicho asiento, en cuanto a la investigación de hechos susceptibles de constituir posibles delitos contemplados en el Código Aduanero, o en las leyes y/o disposiciones aduaneras ( ej la resolución AFIP 270/98) o de comercio exterior, cuestiones todas éstas propias de la materia federal incolucrada.

3.6 Finalmente en la actuación que le es propia de acuerdo con lo previsto en el Digesto Normativo, de la autoridad de contralor provincial en materia de faltas en el ámbito de la zona franca La Plata, de limitada aplicación.