La creación del Registro Público de Beneficiarios Finales en Argentina: una señal sujeta a la forma en la que se implemente – Dras. Josefina Magyary y Maira Marcos
Mediante la sanción de la Ley Nº 27.739 de Reforma de la Ley de Lavado de Activos, Prevención del Terrorismo y Proliferación de Armas de Destrucción Masiva se incorporó como Capítulo III la creación de un Registro Público de Beneficiarios Finales.
El artículo 28 de la norma en cuestión, nombra a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), organismo autárquico en la órbita del Ministerio de Economía como autoridad de aplicación del Registro que contendrá los datos de aquellas personas humanas que revisten el carácter de beneficiarios finales en los términos definidos en el artículo 4° bis de la ley 25.246.
El registro se conformará con la información proveniente de los Regímenes Informativos establecidos por la propia AFIP y toda aquella información que podrá ser requerida por la autoridad de aplicación a organismos públicos.
La ley, además, en su artículo 29 prevé la obligación de todas las sociedades, personas jurídicas, u otras entidades contractuales o estructuras jurídicas, constituidas en la República Argentina o de origen extranjero que realicen actividades en el país y/o posean bienes y/o activos situados y/o colocados en el país, de informar su/s beneficiario/s final/es a efectos de su incorporación al Registro.
Incluye también a las personas humanas residentes en el país o sucesiones indivisas radicadas en él que posean participaciones societarias o equivalentes en entidades constituidas, domiciliadas, radicadas o ubicadas en el exterior, inclusive en empresas unipersonales de las que resulten titulares, como asimismo aquellos sujetos residentes en el país que actúen o participen, bajo cualquier denominación en fideicomisos, figuras fiduciarias, trusts, fundaciones, o de naturaleza jurídica equivalente, constituidas en el exterior de acuerdo con la legislación vigente en el respectivo país.
Para cumplimentar dicha obligación, la normativa dispone un plazo de sesenta (60) días a contar desde la entrada en vigencia de la presente.
La creación de este Registro es, sin dudas, un avance en pos de la transparencia y la lucha contra el crimen organizado. Asimismo, que la autoridad de aplicación sea finalmente la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) también puede verse como acertado por una cuestión de pragmatismo, toda vez que dicho organismo tributario es el que se encontraba hasta el momento en mejores condiciones de llevar
adelante la tarea, cuenta con mejor tecnología, recursos humanos y antecedentes en cuanto al manejo de información a gran escala.
Las opciones alternativas como una unificación en el Registro Nacional de Sociedades dentro de la órbita del Ministerio de Justicia quedaron pasadas de moda ante la decisión legal hoy vigente.
La inexistencia de un registro centralizado, entre otras cosas, impide realizar monitoreos para establecer patrones, analizar supuestos, utilización de instrumentos jurídicos, comportamientos, determinar perfiles e indagar sobre las relaciones entre los involucrados para aumentar la eficacia: alcanzar la mayor cantidad de operaciones posibles invirtiendo la menor cantidad posible de recursos.
El acceso a los datos que existen tiene un altísimo grado de dificultad o directamente de imposibilidad aún para las autoridades competentes. No existen cruces automáticos integrales, no hay transferencia de conocimiento y los organismos dedican sus esfuerzos únicamente a su esfera de injerencia. La fragmentación de los datos no permite formar una cosmovisión del tema.
En este sentido, el Registro -en teoría- unificado en cabeza de AFIP, es un principio de solución a algunos de estos males.
Por su parte, cabe realizar algunas otras consideraciones respecto a la novedosa medida.
En cuanto a la definición, la ley incorporó en el artículo 4 bis que los Beneficiario/s final/es son “la/s persona/s humana/s que posee/n participación y/o derechos de voto y/o ejerza/n por cualquier otro medio el control directo o indirecto de una sociedad, persona jurídica u otras entidades contractuales o estructuras jurídicas y/o la/s persona/s humana/s que ejerza/n su control efectivo final, con el alcance que se defina en la reglamentación”.
En este aspecto, queda claro que la Unidad de Información Financiera es quien definirá, en concreto, cuál es el alcance del concepto delimitando por ejemplo el umbral a considerar. No sería extraño que mantenga la definición vigente hasta el momento por imperio de la Resolución Nº 112/2021.
La inexistencia de una definición única hasta el momento, incrementaba la dificultad de comprender el concepto de BF y en tal sentido, en parte se subestimaba su importancia.
Las facultades concurrentes hasta la sanción de la presente ley, no tenían un criterio unificador entonces se exigían enormes esfuerzos interpretativos para dilucidar
competencias de los organismos, conceptos, límites y alcances, obligaciones y derechos. Se actuó siempre en “compartimentos estancos”.
No solamente a nivel federal sucede la falta de coordinación sino, especialmente, entre los organismos públicos federales y los estamentos locales.
En algún punto, los contribuyentes terminan perdiendo la noción del por qué, para qué, cómo y para quién se recopilan los datos. Los datos están en los registros pero no llegan a transformarse en información útil para articular e implementar políticas públicas transversales, controles eficaces y sanciones disuasivas.
Cabe recordar que hasta el momento, la UIF y la AFIP tenían diferente criterio en cuanto a la definición de BF. El criterio de la UIF se encuentra en línea con la definición de GAFI y el umbral establecido por dicha autoridad (10%) puede considerarse bajo, no obstante, la definición establecida por la AFIP en la Resolución General Nº 4697/20 y modificatorias, que dice “independientemente de su porcentaje de participación”, es más amplia y por ende, abarca mayor cantidad de casos.
En miras a la nueva legislación, podemos inferir que será la definición de la UIF la que prevalezca debiéndose AFIP adecuar a ello y de ninguna manera duplicarse registros y/o pedidos de información distintos invocándose diversos ámbitos de injerencia.
Respecto a la frecuencia con la cual se deberá informar, dado que también aquí difería el criterio entre la UIF y AFIP, habrá que esperar a ver quién prevalece en este punto. Si se lo considera una cuestión propia de la facultad registral será la AFIP y si se entiende como algo propio de la función sustantiva, entonces será la UIF.
Como se mencionó, la coordinación con las provincias resulta vital. La sanción de la ley evidencia a las claras la necesidad de trabajar en una política de adhesión de las autoridades locales a las que hoy el tema del BF en parte les es bastante ajeno. Son pocas las provincias que lo incluyen en su legislación interna y la norma federal es una buena oportunidad para transversalizar la agenda.
Por último, un tema crucial y que en nuestra opinión le da sentido a la existencia del Registro es su publicidad. Si bien la ley indica desde su título que el mismo será “público”, luego se encarga de restringir con recelo esa característica y devolver las cosas prácticamente al estado en el que se encuentra la cuestión en la actualidad.
La ley parece haber venido a zanjar una discusión interna entre los organismos, especialmente por la conocida postura cerrada de la AFIP invocando el secreto fiscal aún en relaciones interadministrativas con organismos que tienen injerencia. Sin
embargo, no parece haber hecho demasiado por el acceso público al registro que posibilidad lo esencial y verdaderamente transformador: el control ciudadano.
Así que es que la remisión a lo que reglamente al respecto la autoridad de aplicación, nos hace presumir que continuará siendo un criterio restrictivo como tradicionalmente ha sido con la AFIP y alejado de una apertura coherente como sería esperable.
El desafío que implica la medida analizada pone en relieve una vez más lo que tantas veces se ha señalado antes en cuanto a la interoperabilidad de los datos de los registros, la integridad de la información y la simplificación a la hora de administrar la base de datos. Estos retos siempre presentes deberán sortearse en este caso puntual para que la iniciativa sea útil y no se pierda en el océano de regímenes informativos con que el Estado en todos sus estamentos acostumbró a los contribuyentes.
Finalmente, lo más importante del caso tiene que ver con que el registro se utilice y se acompañe de medidas sancionatorias efectivas para quienes cometan delitos. En ese punto, todo queda por hacer y apenas el registro asoma como una herramienta más cuya relevancia será probada con el correr del tiempo y la voluntad de quienes tengan a cargo la ejecución de las funciones en las que está comprometido el orden económico y la buena administración. De otra forma será cambiar la ley para que nada cambie en esencia.
Dras. Josefina Magyary y Maira Marcos
