La delegación legislativa en materia de tributos aduaneros – Una propuesta -Dres. Mariela S. Fonseca y Jorge Argentino Patricios

LA DELEGACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE TRIBUTOS ADUANEROS – UNA PROPUESTA

por Dres. Mariela S. Fonseca y Jorge Argentino Patricios

INTRODUCCION

En el marco del III CONGRESO DE DERECHO ADUANERO se presentó esta  propuesta de ponencia que se refiere a  la delegación de facultades legislativas en materia tributaria aduanera, destinada a otorgar al Poder Ejecutivo Nacional la posibilidad de gravar, desgravar y modificar los derechos de importación y de exportación.

Comenzamos por el artículo 664 del Código Aduanero vigente que enumera  “…las facultades con que cuenta el Poder Ejecutivo para hacer efectiva la política del arancel, para lo cual podrá gravar, desgravar y modificar los derechos de importación estableciéndose igualmente las finalidades que deben cumplirse…» (de la Exposición de Motivos de la Ley 22.415, Código Aduanero).

En sentido similar se expresa el art. 755 del C.A. respecto de los llamados derechos de exportación.

La diferencia entre una y otra situación, consiste en que respecto de los derechos de importación, el artículo 666 del C.A. establece un límite máximo que ya estaba prevista en el art. 125, apartado 4 de la  Ley de Aduana, mientras que en el art. 755 del C.A.  no se establece topes limitativos de la delegación efectuada. Agregamos que este límite también estaba  previsto en la ley 20.545 que también estableció similar delegación.

Este límite está ahora modificado por la Ley 24.425 al aprobar la República Argentina el Acuerdo de Marraquech  y el resultado de la Ronda Uruguay).

En ambos casos, la finalidad que se persigue con la delegación se refiere a numerosas situaciones y encuentra también su antecedente inmediato en la ley 20.54.

La finalidad de la delegación es tan amplia que dista en realidad de ser un límite transformándose  en una facultad descontrolada y de ninguna manera traduce una política claramente establecida que la justifique.

Algunos fallos de la Corte Suprema,  han aceptado que se otorgue autoridad al Poder Ejecutivo para reglamentar los detalles y pormenores de algunas obligaciones tributarias,  siempre que exista una ley que lo autorice y oriente el sentido de la facultad conferida dentro de la política legislativa establecida al efecto, siempre que no exista desplazamiento de las facultades legislativas del Congreso de la Nación.

El Poder Ejecutivo Nacional, ejercitando las facultades delegadas, ha dictado innumerables decretos que establecieron, redujeron y aumentaron las alícuotas en materia de derechos de importación y exportación, cuando no, ha  creado tributos que aplicó a hechos ni siquiera previstas en la delegación efectuada.

También la Ley 20.545 de “protección del trabajo y la producción nacional” así como la ley 22.450 de competencia de los Ministerios Nacionales, incluyeron  en su texto delegaciones diversas en materia arancelaria tanto al  Poder Ejecutivo como a los  Ministerios de Economía,  Hacienda y Finanzas, de Industria y Minería, y de Comercio e Intereses Marítimos respectivamente.

El Poder Ejecutivo Nacional ha delegado a su vez estas facultades en el Ministerio de Economía,  de acuerdo con el Decreto 751/74 reglamentario de la ley 20.545.

El Decreto 2.752/91 dictado  en función de la Ley de Ministerios –t.o. 1983 y su modificatoria Ley 23.930-  delegó en el Ministerio de Economía las facultades delegadas al Poder Ejecutivo por medio de los arts. 663, 664 y 755 del C.A. referidos a derechos de importación y exportación, así como las delegadas por los arts. 620 y 632 del C.A. referidos a prohibiciones a la importación y exportación.

Así, la facultad de aplicar tributos a la importación y a la exportación, que la Constitución Nacional reserva para el Poder Legislativo, con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados, ha quedado en la práctica en manos del Ministerio de Economía.

EL ORIGEN DEL TEMA EN NUESTRA LEGISLACION

Señala Ferro (Código Aduanero Comentado, pag 477, Ediciones DEPALMA 1982), refiriéndose  a la delegación prevista en el art. 664 del C.A. que “la fuente de estos preceptos se encuentra en el art. 125 del último ordenamiento de la Ley de Aduana, que resume una política de concesiones legislativas elaborada en virtud  de las leyes 12.964, art. 17; 14.391, art. 8; 14.769, art. 26; 15.798, art. 9 y 19.399, art. 1. A ellas se debe agregar  lo dispuesto  en los arts. 2 y 3  de la Ley 20.545…”

En realidad, la cuestión viene de más lejos y como bien lo señalan Di Fiori-Ferro-Di Fiori (“Ley de Aduana”- Depalma, 1977), “la particular redacción de inc. 1 del art. 67 (de la Constitución Nacional) dio lugar a una controversia, según la cual, para algunos, el Congreso  debía fijar los derechos y las avaluaciones, y para otros, sólo lo primero, quedando los aforos en manos del Poder Ejecutivo” (ob, citada, pag. 193). Recién con la sanción  de la ley 4933 la Tarifa de Avalúos se convierte en ley del Estado (Di Fiori-Ferro-Di Fiori, ob. citada,  pag.194).

Agregan los autores citados que “El Poder Ejecutivo intentó recuperar la facultad de fijar los avalúos, sin mayor éxito”, aunque posteriormente y merced a las leyes 12.964, art. 17; 13.925, art. 10; 14.391, art. 8; 14.789, art. 26, puntos 1 y 2; 15.798, art. 9, punto 1 y 19.399, art. 1, punto 1, el Poder Ejecutivo terminó por recuperar su gravitación en la materia “…terminando por desplazar al Congreso no sólo en la discutida función de fijar las avaluaciones, sino en la más específica de determinar el monto de los impuestos, a través de sucesivas delegaciones …” (ob. citada,  pag. 195).        Una vez adoptada  por nuestro país la Nomenclatura Arancelaria de Bruselas, se dispuso que las mercaderías se despacharan por su valor CIF en Aduana, según la Definición de Valor de Bruselas, conforme con las leyes 16.690 y 17.352 respectivamente, razón por la cual dejó de tener vigencia la llamada Tarifa de Avalúos.

En la actualidad, rige para la República Argentina  el  Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994,  ratificado por ley 23.311, según el cual el valor de las mercaderías de importación en aduana se establece por su valor de transacción (art. 1º),  a excepción de los casos previstos en el art. 8º,  que se establecen las situaciones que determinan la corrección del precio realmente pagado o por pagar respecto de las mercaderías de importación.

El Poder Ejecutivo goza de las facultades delegadas por el Congreso Nacional, incluyendo en ellas las previstas en los arts. 664 y 755 del C.A.,  con un alcance de tal magnitud que se maneja discrecionalmente, lo cual se ha incrementado sucesivamente y hasta la fecha, respondiendo  tanto a las pautas de la delegación, como a las necesidades de las arcas estatales.

Además debemos mencionar otras delegaciones previstas en el Código Aduanero para las mercaderías de importación, tales las del art. 663 (derechos de importación específicos), la del art. 673 (impuesto de equiparación de precios), la del art. 687 y 697 del C.A. (derechos antidumping y derechos compensatorios).

Asimismo, el Código Aduanero prevé la aplicación de tributos con afectación especial, (art. 761 del C..A), tasa de estadística (art. 764, texto según ley 23.664, art. 3º),  tasa de comprobación de destino (art. 770 del C.A),  además de la facultad otorgada a la propia aduana para fijar y modificar las denominadas “tasa de servicios extraordinarios” (arts. 773 y 774 del C.A.) y “tasa de almacenaje” (arts. 775 y 776 del C.A).

LA CUESTION EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA Y SUS TRIBUNALES INFERIORES.

Fernández Lalanne (Código Aduanero Comentado y Anotado- Tº II, pag. 1065) señala que en el criterio de la Corte Suprema  se acepta  que el legislador otorgue cierta autoridad al P.E. o a un cuerpo administrativo a fin de reglar pormenores de la obligación tributaria, siempre que la política legislativa  haya sido claramente establecida.

El Poder Ejecutivo, en ejercicio de las facultades delegadas, ha dictado  decretos  cuya enumeración sería interminable.

A través de las últimas cinco décadas, diversos fallos de la Corte Suprema han legitimado tales delegaciones, abriendo una vía al Poder Ejecutivo para avanzar sobre las facultades que la Constitución Nacional otorga al Congreso de la Nación en materia impositiva.

Hemos recopilado cinco fallos representativos de la jurisprudencia de la Corte Suprema, que sintetizan su doctrina al respecto, los que serán desarrollados al momento de la exposición de la ponencia,

1º) El fallo recaído en la causa “S.A. LABORATORIOS ANODIA v. NACION ARGENTINA” (13 de febrero de 1968).

En la causa mencionada, la actora había demandado al Estado Nacional planteando la repetición de una suma de la suma de $ 57.995,15 pagados a su criterio indebidamente en virtud de los recargos cambiarios establecidos por el decreto 11.917/58 en el marco del decreto-ley 5168/58.

Este último, había creado la Comisión de Aranceles  para “…asesorar y proponer al Poder Ejecutivo modificaciones a los aranceles de importación y exportación …”, pudiendo “…atender  a todo lo relativo al ejercicio por el Poder Ejecutivo de las facultades que para modificar los aranceles aduaneros le acuerdan los arts. 125, 131 y 138 de la ley de aduana…”.

A su vez, el art. 14 del decreto-ley 5168/58 había establecido que “…cuando  medien razones de política monetaria y cambiaria, el Poder Ejecutivo Nacional directamente y sin intervención previa de la Comisión de Aranceles, podrá: a) establecer recargos transitorios a la importación y exportación de ciertos productos o grupo de productos; b) establecer retenciones de exportación en forma transitoria hasta el 25% del valor  de los productos exportables”.

En el marco mencionado, se dictó el decreto nº 11.917 que estableció en sus considerandos “…que mientras no se cuente con una tarifa arancelaria adecuada a la actual situación económica, es necesario adoptar medidas para estimular el genuino desarrollo industrial del país e impulsar el intercambio comercial con el exterior. Que por decreto ley 5168/58 se ha previsto la modificación y actualización de la Tarifa Arancelaria, autorizándose al Poder Ejecutivo a establecer recargos transitorios y retenciones sobre las importaciones y exportaciones…” los que serían  “…destinados a la ejecución del programa de estabilización para evitar los efectos de un impacto demasiado brusco en los distintos sectores de la economía del país.”

En el contexto indicado, se establecieron por el decreto 11.917/58 recargos de cambio transitorios a las importaciones, los que perduraron por más de seis años, en tanto que el plazo otorgado a la Comisión de Aranceles para expedirse era de un año.

Frente a ello, la actora plantea, entre otras cuestiones, la inconstitucionalidad del decreto 11.917/58 por ser originado en una delegación de facultades al Poder Ejecutivo netamente contraria a la Constitución Nacional y por exceder el tiempo de aplicación de los recargos de cambio toda pauta de razonabilidad.

En primera instancia se hizo lugar a la demanda y se mandó reintegrar  a la actora la suma reclamada por vía de repetición.

Apelada la sentencia por el Estado Nacional, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y Contencioso Administrativo, resolvió por sentencia del 24 de mayo de 1966 confirmar la sentencia apelada.

La Cámara de Apelaciones confirmó la sentencia recurrida, por estimar que el Poder Ejecutivo había hecho uso abusivo de la delegación de facultades que el Congreso le había otorgado.

A tal fin, señaló que el principio general sostenido por la CSJN y que surge de la Constitución Nacional, es el de la no delegación del  poder del Congreso para hacer la ley, pero que, no obstante, existe distinción fundamental  entre  ello y  conferir autoridad al Poder Ejecutivo detalles necesarios para la ejecución de la ley.

Agregó que  “…el Congreso no puede ampliar  por ley la competencia  constitucional del Poder Ejecutivo. La organización política  del país se apoya sobre la división de poderes del Estado y no resulta admisible, en principio,  el ejercicio promiscuo de ciertas atribuciones. Tampoco puede desprenderse de las facultades que les son propias para transferirlas a otro” y que “…en materia de contribuciones –lato sensu- resulta de disposiciones expresas de la Carta Fundamental (arts. 4, 67, inc. 1º). Como que el art. 44 dispone que la iniciativa de su creación corresponde a la Cámara de Diputados, por haberse considerado estar formada por los representantes más directos del pueblo.”

Pero amparándose en la facultad de reglamentar las leyes que otorgaba al Poder Ejecutivo el art. 86, inciso 2º, afirmaba “…que el legislador, sin enajenar sus atribuciones, puede encargar o delegar  en él la determinación, dentro de ciertos límites  expresos o virtuales, de algunas circunstancias  necesarias para el debido funcionamiento  del sistema o mecanismo legalmente organizado….” Agregando que debía intervenir “…en todo esto un aspecto de razonabilidad tanto en la delegación y en las pautas con que se realice, como en el ejercicio que se haga de las atribuciones delegadas…”.

En el caso en particular sujeto a decisión, la Excma. Cámara resolvió que el Poder Ejecutivo  al dictar el decreto 11.917/58 estableció recargos de cambio, que operaban como los derechos de aduana sin límites de tiempo, sin contar con autorización legislativa y sin pautas de razonabilidad ni límites para el libre albedrío del poder administrador, que no estaba autorizado a crear recargos con finalidades propias de los derechos aduaneros, razón por la cual hizo lugar a la repetición sin decretar la inconstitucionalidad de la norma en la cual se había realizado la delegación legislativa.

Planteado recurso extraordinario por el Estado Nacional, la CSJN (Fallos 270:42) revocó la sentencia recurrida, estimando que el Poder Ejecutivo no había hecho un uso irrazonable de las atribuciones que le fueron acordadas por el decreto-ley 5168/58, pues los recargos creadas por decretos 11.916, 11.917 y 11.918 sobre control cambiario  integraron un todo orgánico  y llevaron a cabo la política cambiaria y aduanera determinada por aquél, lo cual obtuvo en todo momento ratificación legislativa.

Para ello,  la CSJN fundándose en Fallos 148:430 sostiene “…que, ciertamente, el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo  o en otro departamento  de la administración ninguna  de las atribuciones  o poderes que le han sido expresa  o implícitamente conferidos” pero que “ desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo en ella…” agregando que es válido otorgar facultades al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo para regular aspectos y detalles referidos a la ejecución, pues tal como ya había sostenido en Fallos 246:345 “…no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones  que queden libradas  al arbitrio razonable  del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida…habida cuenta que, en tales supuestos, ese órgano no recibe una delegación proscripta  por los principios constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio  de la potestad  reglamentaria  que le es propia (art. 86, inc. 2º) cuya mayor o menor extensión depende del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder Legislativo…”.

Invoca asimismo jurisprudencia de la Suprema Corte de lo Estados Unidos en las causas “Field v. Clark” 143 US 649 de 1892 referida a la suspensión de importación de mercaderías; “J.W. Hampton  Jr. & Co. v. United States” 276 Us 394 de 1928, en la cual la Suprema Corte declaró la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley de Aranceles de 1922 que facultaban al Poder Ejecutivo a aumentar  o disminuir  los derechos de importación de manera que reflejaran  las diferencias de los costos de producción  que, a su vez , eran determinados  por el Poder Ejecutivo; “Norwegian Nitrogen Products Co. v. United States” 288 US del año 1933  en la cual  se sostuvo que las funciones de la Comisión de Aranceles y del Poder Ejecutivo consistentes en modificar las tarifas  arancelarias para ajustarlas a las nuevas condiciones  estaban permitidas por la Constitución.

2º) El fallo recaído en la causa “BANCO ARGENTINO DE COMERCIO v. MUNICIPALIDAD de la CIUDAD de BUENOS AIRES” (20 de septiembre de 1973).

En la mencionada causa se discutió la validez constitucional de la Ley 13.187 que incluyó el gravamen a las actividades lucrativas entre los impuestos y rentas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y facultó a esta para determinar el monto del impuesto en cuestión. En el año 1960 el Concejo Deliberante por Ordenanza nº 16.064 estableció el impuesto y dio lugar a la demanda por repetición que originó la causa en análisis.

En primera instancia, se rechazó la demanda, siendo ello ratificado por la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, Sala “C”.

Aunque no se trata de un caso referido a tributos aduaneros, es interesante destacar las conclusiones a las que arriba la CSJN en materia de delegación de facultades  para fijar el monto de las contribuciones, siguiendo los lineamientos genéricos del dictamen del Procurador General.

La CSJN en la causa mencionada (Fallos 286:325) sostuvo en 20 de septiembre de 1973, remitiéndose a Fallos 185:12; 186:519, entre otros, que “…la existencia de una moderna y fuerte corriente doctrinaria  que admite, dentro de ciertos límites de razonabilidad, la delegación de facultades legislativas como una exigencia de buen gobierno en el Estado moderno. La permanente expansión del ámbito de actividad  del Estado social impone que la extensión  del área legislativa  adquiera singulares proporciones determinando ello la exigencia de la controlada y limitada delegación de facultades, sin perjuicio del principio de la división de poderes, ya que el Congreso no pierde la titularidad de su poder. Por otra parte, debe advertirse que no existe propiamente delegación de facultades legislativas cuando la actividad normativa del poder administrador encuentra su fuente en la misma ley, que de ese modo procura facilitar  el cumplimiento de lo que el legislativo ha ordenado. En verdad, no se delega el poder legislativo, lo que se transmite es un modo del ejercicio del mismo, condicionado y dirigido al cumplimiento de una fin querido por la ley.”

3º)  El fallo recaído en la causa “UFITO S.R.L. s/APELACIÓN MULTA LEY 20.680 (23 de diciembre de 1982).

La causa en cuestión se refiere a una multa aplicada por la  Secretaría de Comercio y Negociaciones Económicas Internacionales por infracción al apartado 1º de la resolución SSCI Nº 128/73, la cual fue confirmada por la justicia en lo penal económico. La firma sancionada, interpuso recurso extraordinario planteando  que la resolución mencionada precedentemente era inconstitucional, por resultar producto de una delegación genérica prohibida por el art. 29 de la Constitución Nacional y que igualmente era inconstitucional por carecer de atribuciones el funcionario del Poder Ejecutivo que la dictó. Si bien no se trata de una causa referida a cuestiones tributarias aduaneras, resulta interesante su análisis, en la medida que trata sobre la  delegación de facultades y es, precisamente, una de las causas que de común es citada en la jurisprudencia para justificar la delegación en materia de tributos aduaneros.

En ella la Corte Suprema expresó “…desde antiguo que el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento  de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes  que le han sido expresa o implícitamente conferidos por ser un  principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución  y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29. Declaró también que no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella, debiéndose distinguir entre la delegación de poder para hacer la ley  y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo  o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella. Cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester  de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada en el art. 86, inciso 2º de la Constitución, cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo (Fallos: 148:430).

Y agregó “que asimismo se dijo que no le es lícito al poder Ejecutivo, so pretexto de las facultades reglamentarias que le concede el art. 86, inc. 2º de la Constitución, sustituirse al legislador y por supuesta vía  reglamentaria dictar, en rigor,  la ley previa que requiere la garantía constitucional del art. 18 (Fallos: 237:636); pero más allá de dicho supuesto no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento  legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida (Fallos: 246:345; 270:42; 280:25; 282:97; 300:1318, etc.).

4º) El fallo recaído en la causa “CASE S.A. s/ACCION DE AMPARO” (5 de julio de 1984).

En la causa mencionada, la firma CASE S.A. interpuso acción de amparo para que se deje sin efecto la resolución 204/83 por medio de la cual el Ministerio de Economía, en uso de las facultades conferidas  por las leyes 20.545 y 22.520 y por el decreto nº 751/74, dispuso ajustes en la Nomenclatura Arancelaria y Derechos de Importación y fijó la alicuota de derechos de importación para ciertas mercaderías.

El Juez de primera instancia hizo lugar a la acción de amparo ordenando se deje sin efecto  la resolución 204/83  del Ministerio de Economía, decisión confirmada por la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.

Contra dicho fallo la parte demandada (Estado Nacional) dedujo recurso extraordinario, el cual fue concedido por estar cuestionada la validez de un  acto dictado por una autoridad nacional y ser la decisión impugnada contraria a su validez, conforme el art. 14, inc. 1º de la ley 48.

La Corte Suprema consideró inadmisible la acción de amparo, por no mediar arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, ya que la ley 20.545 facultaba al Poder Ejecutivo Nacional  no sólo a fijar los derechos de importación y exportación, sino también a efectuar modificaciones de la Nomenclatura Arancelaria y Derechos de Importación, de acuerdo con los criterios establecidos en el texto legal, entre los cuales destacaba “…el cálculo técnico de la protección efectiva que el bien específico requiere, teniendo en cuenta su grado de competencia con los restantes bienes protegidos, los requerimientos socioeconómicos del país y las metas de planificación…” (art. 3º inciso b) de la ley 20.545); mientras que  “…el decreto reglamentario 751/74 faculta al Ministerio de economía  para efectuar, con el asesoramiento de los organismos técnicos competentes, las modificaciones de la Nomenclatura Arancelaria y Derechos de Importación (N.A.D.I.) a que se refiere el art. 3º de la ley citada…”; agregando que “…cabe puntualizar que la resolución que se impugna fue dictada con fundamento en las normas legales indicadas…”.

Es decir, la CSJN consideró válida la delegación efectuada  por el Poder Legislativo en el Poder Ejecutivo (y de este a su vez en el Ministerio de Economía) para fijar los derechos de importación y exportación, así como para  modificarlos,  conforme surgía de la ley 20.545 y el decreto 751/74, en razón de la existencia de las pautas que la ley indicaba y por ello revocó la sentencia que había hecho lugar a la acción de amparo.

5º) El fallo recaído en la causa “CONEVIAL S.A.C.I.C.I. y F. v. ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ADUANAS.” (29 de octubre de 1987).

Se planteaba en el caso la repetición de tributos con fundamento en la ilegitimidad de la Resolución conjunta  178/81 y 181/81 de los ex  Ministerios de Comercio e Intereses Marítimos  y de Industria y Minería respectivamente, que había dispuesto elevar los derechos de importación de ciertas mercaderías del 5% al 48% por considerar que los mencionados Ministerios carecían de competencia para dictar esa medida. Tal planteo se sustentaba en dos argumentos: El primero referido a la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo de la facultad de establecer y modificar los derechos de importación, de acuerdo al art. 3º de la ley 20.545, lo cual no podía, a su vez, ser objeto de delegación en el Ministerio de Economía por medio del decreto 751/74, en razón de lo prescripto por los arts. 67, inc. 1º y 2º y 89 de la Constitución Nacional; y en cuanto al segundo argumento, porque aún cuando se obviara esta falta de adecuación al texto constitucional,  aún así, la delegación del decreto 751/74 lo fue en el Ministerio de Economía y no en los ministerios de los que emanó la medida,  respecto de los que no existió un acto concreto que los habilitara para ejercitar esas facultades.

El juez de grado rechazó la demanda,  sentencia que fue revocada por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala IV (27/12/85) se estableció que «…toda facultad de una norma de habilitación para ejercer una competencia propia del Legislativo, es vicaria y, además, limitada o sometida a la ley, sin que su ejercicio suponga nunca exorbitar aquella habilitación”.

De allí que el Ejecutivo que actúa «poderes» parlamentarios no puede pretender nunca para sí una posición «in loco et in ius» mejor que la del legislativo mismo…» agregando que «… en delegación de facultades debe distinguirse aquella que supone la delegación para hacer la ley de aquella que confiere cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella. La primera está prohibida, la segunda en cambio está permitida.»

En la misma causa se destaca que el principio de legalidad en materia impositiva sólo queda satisfecho si la Ley que crea el tributo contiene las alícuotas que se aplicarán para fijar el monto del mismo.

Pero la CSJN, al resolver el recurso extraordinario planteado por la ex Administración Nacional de Aduanas revocó la sentencia en cuestión, sosteniendo:

1º) Que por medio de la ley 20.545 el Poder Legislativo, con el propósito de proteger el trabajo y la producción nacional a través de la nomenclatura arancelaria,  autorizó al Poder Ejecutivo para efectuar la modificación general de la misma y fijar los derechos de importación correspondientes, pudiendo delegar el ejercicio de dichas facultades en los ministerios correspondientes, conforme a  las pautas concretas establecidas en lo concerniente a la elevación y fijación de esos derechos.

Agregó la Corte Suprema que la ley estableció entre dichas pautas  que los derechos de importación que se fijaran en razón de lo dispuesto, no podían exceder el triple del más alto derecho existente en ese momento en la referida Nomenclatura y dispuso asimismo, que el Poder Ejecutivo debería informar al Congreso de la Nación, al finalizar el trimestre, sobre le uso de las facultades que le habían sido conferidas.

Retomando el criterio de la jurisprudencia anteriormente citada (Fallos 270:42, entre otros), expresó respecto de la validez constitucional de la delegación de facultades que “…el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la Administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos, y que, desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo en ella…” y agregó que “…existe una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella…” y que, en el caso en cuestión no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida.

En tal sentido, la Corte Suprema consideró  que “…dicho recaudo resulta atendido suficientemente conforme al texto de la ley 20.545, a cuyas disposiciones, por lo demás se ajustó el ejercicio de las atribuciones  allí contenidas toda vez que …ejecutar una política legislativa determinada implica también el poder de dictar normas adaptadas a las cambiantes circunstancias, sobre todo en una materia que por hallarse tan sujeta a variaciones  como la de que se trata, se estimó conveniente dejar librada  al prudente arbitrio del Poder Ejecutivo, en vez de someterla a las dilaciones propias del trámite parlamentario.

Finalmente expresó que, en tales condiciones, las normas cuya invalidez se ha declarado no importaron  una delegación propia de facultades legislativas sino un ejercicio condicionado y dirigido al cumplimiento de las finalidades queridas por el legislador, de una actividad normativa circunscripta a los límites  de la ley en la que encuentra su fuente.

Y con respecto a las objeciones referidas a la competencia de otros ministerios ajenos al de Economía en el dictado de la resolución impugnada, sostuvo la Corte que ello devenía correcto porque como la Ley de Ministerios 20.524 se había reformado por la ley 22.450, los actuantes habían ejercido la competencia que esta último les había otorgado y que anteriormente pertenecía al Ministerio de Economía.

Por tal razón revocó la sentencia de la Cámara de Apelaciones y  confirmó la resolución administrativa impugnada.

Como se podrá advertir y más allá del esforzado argumento en torno a la competencia ministerial que la Corte utilizó para convalidar el aumento de tributos, no puede dejar de señalarse que la ley 20.545 establecía no sólo un límite numérico a los aumentos de tributos que el órgano administrativo podía ejercitar, sino además la obligación de rendir cuenta al Poder Legislativo en forma trimestral,  de lo cual no existen registros en torno a su cumplimiento.

6.- Síntesis:

La Corte Suprema ha revocado los fallos de instancias inferiores en los cuales se declaró la inconstitucionalidad de las delegaciones en materia tributaria aduanera.

a)      Acepta el Alto Tribunal que el legislador otorgue cierta autoridad al P.E.  o a un cuerpo administrativo a fin de reglar pormenores de la obligación tributaria, siempre que la política legislativa  haya sido claramente establecida. Concuerda en ello con la doctrina de la Corte Suprema de los EEUU.

b)      También ha aceptado que cuando el Poder Ejecutivo ejercite sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester  de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada en el art. 86, inciso 2º de la Constitución, cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo (Fallos: 148:430).

c)      En la práctica, bajo esa apariencia,  se ha excedido largamente esa previsión, existiendo una verdadera delegación legislativa en la materia de tributos  aduaneros, bajo la forma de  “ejercicio condicionado de las finalidades queridas por el legislador”.

d)     Agregamos que más grave aún  es la situación creada con las facultades concedidas al Poder Ejecutivo Nacional en la Ley 22.415 (Código Aduanero), a las que hemos hecho referencia  anteriormente, las que comportan en más de un caso una verdadera delegación de facultades legislativas que, aunque reconoce límites, son de tal latitud que bien podrían haberse suprimido las mismas.

LOS EXCESOS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL EN ESTA MATERIA.

A la facultad de gravar, desgravar y modificar los derechos de importación y de exportación, que surge de la legislación vigente, se han agregado otras situaciones, que evidencian el ejercicio abusivo de la delegación por parte del Poder Ejecutivo Nacional.

Sin que ello agote el espectro de situaciones en las cuales este último ejercido estas facultades exorbitando la mera posibilidad de regular algunos aspectos y pormenores de la obligación tributaria, a continuación se citan algunas situaciones generadas al respecto.

I.- El régimen de las mercaderías importadas temporalmente para perfeccionamiento, transformación, elaboración, combinación, mezcla o reparación, ha sido motivo en el transcurso de los años de diversas reglamentaciones, en las cuales el Poder Ejecutivo Nacional ha aplicado tributos a la importación, sea por medio de decretos o por resoluciones administrativas con las cuales se intentaba impulsar un estímulo a las exportaciones, el incremento de la actividad productiva y el mejoramiento del nivel ocupacional.

La reglamentación por el decreto 1.554/86, introdujo el llamado derecho de importación adicional, cuya finalidad era desalentar la nacionalización de las mercaderías que se habían importado en forma temporal.

El artículo 17 del decreto 1.554/86, prohibía la importación para consumo de las mercaderías introducidas al amparo del régimen de importación temporal  que el mismo decreto establecía, salvo excepciones taxativamente definidas:

El artículo 18 del decreto 1.554/86 establecía que cuando se solicitaba la nacionalización de las mercaderías importadas temporalmente para perfeccionamiento, elaboración o alguna de las otras finalidades detalladas en el artículo 251 del Código Aduanero, además de los tributos que con carácter general gravan la importación a consumo de la mercadería correspondía pagar una suma adicional en materia de derechos de importación del 100% del valor en aduana de las mercaderías.

Con ello se pretendía que el importador temporal cumpliera con la finalidad específica: La reexportación de un nuevo producto elaborado o perfeccionado industrialmente y se desalentaba la nacionalización de mercaderías importadas temporalmente, lo cual resulta de dudosa legitimidad frente a las pautas de la delegación y al texto constitucional.

En este aspecto, la cuestión parece responder  más a la imposición de una pena que a la aplicación de un tributo incluido en la delegación mencionada.

El decreto 1.554/86 fue derogado por su similar 590/91 y posteriormente entró en vigor el decreto 2.284/91, cuyo artículo 33 estableció un nuevo régimen, que se reglamentó a su vez por la Resolución 72/92 del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos.

En lo atinente al tema que nos ocupa, los llamados “derechos adicionales de importación”, el artículo 15 estableció que cuando se autorice la importación para consumo de una mercadería ingresada bajo el régimen de importación temporal, se deben abonar, además de los tributos correspondientes a esta destinación, vigentes a la fecha de registro de la destinación para consumo, una suma adicional en concepto de derechos de importación, equivalentes al 30% del valor en aduana de la mercadería al momento del registro de la correspondiente solicitud de destinación y,  en caso de exportarse la mercadería importada temporalmente, sin cumplir el perfeccionamiento industrial previsto, se deberá pagar un derecho de exportación del 20% de la base imponible de la mercadería exportada.

Posteriormente se estableció un nuevo régimen de importación temporaria por medio del decreto 1.439/96, cuyo artículo 22 señala que se podrá solicitar a la Secretaría de Industria, Comercio y Minería, la autorización para importar para consumo las mercaderías importadas temporalmente.

Según el artículo 23, se deberá pagar, además de los tributos correspondientes a esa destinación vigentes a la fecha del registro de la solicitud o despacho, una suma adicional del 2% mensual, calculada sobre el valor en aduana de esa mercadería a la fecha.

Esa suma se calcula a partir del primer mes computado desde el momento de la importación temporaria cubriendo el período que transcurra hasta tanto se autorice la destinación definitiva de importación y en ningún caso podrá ser inferior al 12% del mencionado valor en aduana, salvo que dicho valor resultare inferior al que se hubiese determinado para la mercadería a los efectos de su importación temporaria, en cuyo caso se tomará en cuenta este último valor.

Similar impuesto se ha creado para el caso en que se exporte la mercadería sin cumplir el perfeccionamiento industrial

Como se advierte, el Poder Ejecutivo Nacional incorporado gravámenes a situaciones que el legislador ni siquiera imaginó.

La Cámara Nacional Contencioso Administrativo Federal, Sala 2, declaró la inconstitucionalidad del denominado derecho adicional de importación aplicado a las operaciones de importación temporaria en numerosos fallos:

II.- Otra situación que pone en evidencia la incorrecta utilización de esta facultad otorgada al Poder Ejecutivo se expresa libremente en los decretos 519/89 y 553/89 y en otras normas similares que dieron continuidad a la exacción por ellos implantada.

Estos decretos fueron dictados en razón de la crisis generada por la depreciación monetaria que agobiaba al país en 1989, conocida como “hiperinflación y,  según el Poder Ejecutivo Nacional, en ejercicio “…de las facultades conferidas por el artículo 86, inciso 2 de la Constitución Nacional y por los artículos 755 y 829 del Código Aduanero y 32 de la Ley 19.640”.

Según el art. 1º del decreto 519/89, se estableció un “derecho adicional de exportación” aplicable a todas las exportaciones de mercaderías para consumo comprendidas en la NOMENCLATURA ARANCELARIA Y DERECHOS DE EXPORTACIÓN, aún las que estuvieran desgravadas.

El tributo que crea  su artículo 1º , se llama “derecho de exportación adicional”, cuando que al ya existente a la fecha de su creación lo llama “derecho de exportación” cuando se refiere a las mercaderías exentas con anterioridad, exención que mantiene de acuerdo al artículo 2º.

En el artículo 4º inciso a), se refiere “…a las exportaciones para consumo gravadas con derecho de exportación…” y elabora la fórmula para determinar el derecho de exportación total con que se gravarán las exportaciones en lo sucesivo. En razón de dicha fórmula que el decreto 519/89  desarrolla, hace referencia en varias ocasiones a la “…suma total de tributos aplicables a la exportación para consumo, EXCLUIDO EL CREADO POR EL ARTICULO 1º…”  en una clara referencia a la creación por este decreto 519/89 de un “tributo de exportación adicional”.

La frase “creación de tributo” al referirse el artículo 4º al derecho adicional de exportación establecido por el artículo 1º del decreto, así como en el artículo 3º a la exención del derecho adicional de exportación establecido en el artículo 1º del decreto, dan a las claras que se trata de dos tributos perfectamente diferenciados y que el tema va más allá de una mera cuestión lingüística.

El decreto 553/89 establece un derecho adicional de exportación del 20% diferenciado incluso del establecido por decreto 519/89 razón por la cual le cabe similares consideraciones que las vertidas respecto del anterior.

III.- Más en la actualidad y a título meramente ejemplificativo, pues se trata sólo de un caso que demuestra el exceso del poder Ejecutivo en el ejercicio de las llamadas “facultades delegadas”, corresponde señalar el caso de la resolución nº 10/2007, del M.E., dictado en función de los previsto en la Ley 22.415, la Ley de Ministerios y en uso de las facultades conferidas por los decretos nº 2275/94 y 2752/91, según reza en último considerando, mientras que en el primero señala que en anteriores resoluciones se fijaron derechos de exportación a ciertas mercaderías, a las cuales ahora se fija un “derecho  de exportación adicional” (art. 1º), mientras que, en el art. 2º se establece que este derecho adicional de exportación se debe sumar a los ya existentes con anterioridad, dejando así claramente establecido que existe una diferencia entre ambos.

Estos decretos y el tributo adicional que crean, así como el artículo 755  del Código Aduanero, son contrarios al artículo 44 (actual artículo 52) de la Constitución Nacional.

El artículo 755 del Código Aduanero, al igual que el artículo 664 del mismo ordenamiento, es producto de un período en que un gobierno de facto reunía en sus manos tanto las funciones ejecutivas como las legislativas. Estas últimas estaban en manos del Poder Ejecutivo Nacional y el Congreso de la Nación estaba en cabeza de la llamada C.A.L. (Comisión de Asesoramiento Legislativo).

Puede sostenerse, aunque poco importa, si ello  fue después aceptado legislativamente o no, pero lo cierto es que el Poder Ejecutivo, que también ejercía funciones legislativas, sancionó la ley 22.415 y, entre otras “delegaciones”, estableció la del artículo 755 del C.A.; se delegó a sí mismo la función de gravar mercaderías con derechos de exportación y no respetó las exigencias de la Constitución Nacional al respecto.

La exigencia de una ley formal  emanada del Congreso de la Nación, con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados  (arts. 44 y 67 de la Constitución Nacional de entonces, actuales artículos 52 y 77 posteriores a la reforma de 1994), fue obviada en razón de la situación institucional existente.

Y esto no es un tema menor ni se enmienda con la posterior ratificación de estas “leyes” dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional, ni siquiera con la convalidación de la ley 22.645 que convalidó ciertas delegaciones existentes con anterioridad a  la reforma constitucional de 1994.

¿Es posible sostener que es válida una delegación que en sí misma es inválida, porque impone tributos y nació del propio Poder Ejecutivo Nacional que “legisló” y se delegó a sí mismo?.

Podríamos discutir sí mediante leyes generadas en épocas institucionales de normalidad, el Congreso de la  Nación puede dictar una ley que delegue en el Poder Ejecutivo algunas de sus atribuciones, aunque sean “pormenores” referidos a la “regulación” de las mismas.

Este tema ha sido objeto de largo debate en  doctrina  y pueden sintetizarse las posiciones entre aquellas que niegan en forma absoluta tal delegación,  como Linares Quintana (Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional); Becerra Ferrer (Delegación de Facultades Legislativas) y los que las admiten con limitaciones, como Cassagne (Derecho Administrativo).

Los primeros señalan con precisión la imposibilidad de los legisladores de modificar por ley lo establecido por los constituyentes; mientras que los segundos se refieren particularmente a la necesidad que impone la cambiante realidad de ciertas y determinadas materias, sobre todo las que hacen al derecho económico, que es el argumento que comúnmente introduce el fisco para justificar su pretensión en esta materia.

La Corte Suprema, nunca ha admitido de derecho la delegación de facultades legislativas como tal, se la admite en cuanto implique nada más que conferir una facultad para reglar pormenores y detalles necesarios para la ejecución de la ley, siempre que en la misma la política legislativa haya sido claramente establecida.

En la práctica ha dado lugar a políticas legislativas difusas y a la creación de impuestos aplicables a situaciones nunca imaginadas.

Consideramos inconstitucionales a estos tributos adicionales a la importación y a la exportación,  porque se ha excedido la mera facultad de establecer una reglamentación referida a detalles y pormenores de algunas obligaciones tributarias, para producir un verdadero desplazamiento de las facultades legislativas del Congreso Nacional en materia tributaria. Un decreto que termina creando un tributo, además de resultar contrario al artículo 52, excede las pautas reglamentarias previstas en el anterior artículo 86 de la Constitución Nacional (actual artículo 99 de nuestra Carta Magna).

Además, porque esta clase de tributos adicionales a la importación y exportación, ni siquiera fueron previstos en las normas legales respectivas, excediendo las mismas y configurando una verdadera creación tributaria en manos del poder administrador.            Si hay una materia que no admite la posibilidad de ser legislada por el Poder Ejecutivo Nacional por vía reglamentaria y ni siquiera por el deplorable método del decreto de necesidad y urgencia, es precisamente la materia impositiva, pues el artículo 99 de la Constitución Nacional actual lo prohibe expresamente y el artículo 86, anterior a la reforma de 1994, al referirse a la reglamentación de las leyes,  de ninguna manera lo preveía como posible.

El actual artículo 99 de la Constitución Nacional es claro en cuanto a la imposibilidad del Poder Ejecutivo Nacional de emitir disposiciones de carácter legislativo, e incluso fulmina con la nulidad absoluta e insanable las que se dicten eludiendo esta prohibición. La misma norma constitucional prohibe también la utilización de la vía de los decretos de necesidad y urgencia para legislar, entre otras,  sobre la materia impositiva.

Los artículos 4º, 17, 52 y 75 de la Constitución Nacional son claros al respecto: las contribuciones las impone el Congreso de la Nación, con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados y no el Poder Ejecutivo Nacional.

Nuestra Constitución Nacional adopta el modelo de la estadounidense, la cual se inspira en la revolución contra la corona británica: Una de las frases más célebres de los revolucionarios era: “no taxation with out representation” (sin representación no hay impuestos).

Los artículos 664, 755 y otros similares que prevé el Código Aduanero, nacidos del propio Poder Ejecutivo Nacional, con sus límites difusos y genéricos,  han excedido largamente la reglamentación de detalles y pormenores de algunas obligaciones tributarias: Permiten al Poder Ejecutivo Nacional la creación de tributos aduaneros en violación de la Constitución Nacional.

Pero además, estos tributos adicionales a la importación y exportación, son incluso ajenos a esa delegación.

Si alguna duda aún cupiera, el artículo 76 de la Constitución Nacional, según el texto posterior a la reforma constitucional de 1994, expresa claramente la prohibición de delegaciones legislativas en el Poder Ejecutivo, excepto en materias determinadas  de administración o de emergencia pública, con plazo fijo y dentro de las bases que la propia delegación establezca, lo cual dista bastante de las “delegaciones” contenidas en  el Código Aduanero.

Y en la “DISPOSICION TRANSITORIA” (Octava) correspondiente a este artículo, se estableció que “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley.

Alguna doctrina sostiene que estas delegaciones se encuentran prorrogadas por la Ley 25.645, lo cual es rigurosamente inexacto.

En primer lugar, por las razones constitucionales que ya hemos expuesto;  en segundo orden, porque estas delegaciones vencieron en 1999, según la cláusula transitoria citada, en tanto que la ley 25.645 es de 21 de agosto de 2002 y su plazo de prórroga venció a los dos años, es decir, en 2004.

Aún reconociendo que el artículo 3º de la Ley 25.645 se refiere a la aprobación de la totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994, es obvio que la misma no valida las delegaciones tributarias previstas en la Ley 22.415 (Código Aduanero), pues si así se pretende interpretar, la ley resulta inconstitucional frente a los artículos 4º, 17, 52, 75, 76 y 99 de la Constitución Nacional vigente.

La ley no puede validar aquello que la Constitución Nacional prohibe. Los legisladores no pueden desconocer la decisión de los constituyentes.

Es obvio que el legislador ha querido convalidar las delegaciones preexistentes,  para proteger la seguridad jurídica de situaciones agotadas, pero no puede convalidar para el futuro una delegación que la propia Constitución Nacional prohibe.

En definitiva, las delegaciones legislativas preexistentes a favor del Poder Ejecutivo, en materia de tributos aduaneros, son inconstitucionales

Por lo expuesto la RECOMENDACIÓN es que se deben reformar los artículos 663, 664, 673, 687, 697, 755, 761 y 764 del Código Aduanero, estableciendo taxativamente las causales que autorizan la modificación de los tributos y tasas que surgen de sus textos y el límite máximo de la alícuota en cada caso, siempre que la política legislativa  haya sido claramente establecida,  a fin de ajustarse al texto constitucional.

De esta manera, la imposición de tributos estará en cabeza del Poder Legislativo, como manda la Constitución Nacional y el Poder Ejecutivo quedará facultado exclusivamente a reglar los pormenores de la obligación tributaria,

Dres. Jorge Argentino Patricios y  Mariela S. Fonseca

en representación de AIERA.

colaboración de Luis Marcos Almada  en recopilación de jurisprudencia

Junio 2007