La desnaturalización del tributo aduanero a la Exportación – Dr. Horacio F. Alais
LA DESNATURALIZACIÓN DEL TRIBUTO ADUANERO A LA EXPORTACIÓN
por Dr. Horacio F. Alais
Con motivo del conflicto que vienen sosteniendo las autoridades del Poder Ejecutivo Nacional con un vasto sector del campo, y luego de haber escuchados todos los argumentos que los sectores en pugna han expuesto, sumado a las opiniones de expertos tributaristas, aduaneros, economistas, juristas, políticos y politicólogos, estimo adecuado efectuar algunas consideraciones sobre el tema, con el afán de dar cierta claridad a un conflicto que se advierte como político y jurídico.
Debemos recordar que hay que precisar la terminología utilizada, ya que su imprecisión no permite obtener conclusiones ciertas.
Así, no corresponde utilizar más el término retenciones, sino que debe hablarse de derechos de exportación. Esto es más preciso, ya que la terminología cuestionada encuentra su raíz en un seudo derecho de exportación creado en nuestro país a fines de la década del cincuenta, y que tenía por finalidad retener parte del precio que el comprador abonaba al exportador argentino con motivo de la liquidación obligatoria de las divisas.
Por su parte el derecho de exportación tal como está definido y creado por el artículo 724 del Código Aduanero, grava la exportación para consumo, y esta se produce cuando la mercadería se extrae del territorio aduanero por tiempo indeterminado (cfr. art. 725 C.A.).
Bajo este encuadre, el hecho imponible surge con nitidez, el hecho gravado está establecido, y se determina que el obligado al pago siempre resultará el exportador, es decir, aquel sujeto que registra el permiso de embarque y en consecuencia aparece como responsable de la obligación tributaria.
Los artículos siguientes al señalado, establecen los elementos que han de contener la base imponible, cómo se determina y calcula y los demás efectos que el registro de la operación de exportación genera.
Aclaramos, como acontece con los tributos al comercio exterior, que son gravámenes sumamente simples y de muy fácil recaudación, ya que el servicio aduanero, en la medida que no sean cancelados, no admitirá el libramiento de la mercancía, más allá de las modalidades de espera que se puedan conceder según sea el régimen que corresponda.
Esto ya nos permite sostener que, sin perjuicio de las dificultades que pueda tener la formación de la base imponible –sobre todo por el tema de la sobre o subfacturación, o el establecimiento de un valor teórico por parte del servicio aduanero-, estamos ante un tributo simple, sencillo y de rápida recaudación por parte del Estado Nacional.
Los derechos a la exportación, por otra parte, son considerados por la doctrina y los organismos especializados como un tributo aduanero o un tributo al comercio exterior.
Esta categorización permite sostener que, sin perjuicio que les resultan aplicables los principios jurídicos que el moderno derecho tributario establece para los tributos en general por la finalidad que persiguen, no necesariamente están vinculados a ser fuente exclusiva de recursos del tesoro nacional.
Es cierto que en la actual redacción del artículo 4º de la Constitución Nacional se establece que “El Gobierno Federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y exportación (…)”, pero el artículo 755 del Código Aduanero, más entendemos que, en virtud de las facultades contenidas en el artículo 75 ap. 1 de la Constitución Nacional como facultad del Congreso de la Nación, se podrá gravar con derechos la exportación para consumo de aquella mercadería que no se encuentra alcanzada por el tributo; desgravar del derecho la exportación de mercadería que se encuentra gravada; y modificar el derecho de exportación establecido.
Pero estas facultades, tal como se señala en el mismo artículo, solo podrán ejercerse con el objeto de cumplir con las siguientes finalidades: a) asegurar el máximo posible de valor agregado en el país con el fin de obtener un adecuado ingreso para el trabajo nacional; b) ejecutar la política monetaria, cambiaria o de comercio exterior; c) promover, proteger o conservar las actividades nacionales productivas de bienes o servicios, así como dichos bienes y servicios, los recursos naturales o las especies animales o vegetales; d) estabilizar los precios internos a niveles convenientes o mantener un volumen de ofertas adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno; e) atender a las necesidades de las finanzas públicas.
Se trata claramente de un tributo destinado a resolver cuestiones puntuales que no tienen vocación de permanencia ni constituye una fuente regular de abastecimiento del tesoro.
El artículo 756 del Código Aduanero señala, adecuadamente, que las facultades otorgadas en el artículo anterior deberán ejercerse respetando los convenios internacionales vigentes.
De la lectura de estas normas advertimos varios puntos de conflicto: el primero de ellos versa sobre si la delegación que efectúa el Código Aduanero al Poder Ejecutivo en el artículo 755 indicado, tiene vigencia a partir de la reforma producida en la Constitución Nacional del año 1994, sobre todo cuando se estableció claramente el recupero de las facultades delegadas por el Congreso Nacional en cabeza de este. El segundo de ellos se refiere a que, aún cuando se entienda que la delegación subsista o esté en manos del Congreso Nacional, las finalidades de incremento o desgravación tienen que ajustarse a las pautas establecidas en el apartado 2 del citado artículo 755.
No vamos a extendernos, por una razón de espacio, sobre el primer conflicto, aunque advertimos que existen opiniones encontradas, anticipando que adherimos, en principio, a la tesis de que actualmente el Poder Ejecutivo Nacional no tendría vigente esta facultad, pero si vamos a intentar analizar el segundo de ellos.
Consideramos que el apartado 2 del artículo 755 del C.A. establece una suerte de prelación y jerarquía de los fundamentos para incrementar o gravar con este tributo a la exportación a consumo, y que, conforme a lo expuesto, las necesidades tendientes a socorrer las finanzas públicas está en el último eslabón de la cadena . Tal evidencia es sumamente reveladora por parte del legislador.
Esto nos permite sostener que las finalidades de los derechos de exportación resultan más específicos y superiores al objeto primario de otorgar recursos al Estado Nacional, aunque reconocemos que está contemplado, pero en un último lugar.
Es por ello que, cuando se sostiene que deben mantenerse los altos niveles de alícuotas para ciertos productos en consideración al alto valor internacional que tienen, y con el propósito de que el resultado que se obtenga se destinará a redistribuir el ingreso y la riqueza de los argentinos, en realidad se está desnaturalizando la finalidad y el objetivo del tributo aduanero.
En efecto, tales argumentos que son absolutamente válidos y legítimos desde el punto de vista de un plan de gobierno, deben ser expuestos, analizados, estudiados desde la perspectiva de otro tributo nacional que es el Impuesto a las Ganancias, al cual esas finalidades y objetivos le resultan propios.
Pero tal consideración despierta otros inconvenientes arduos: a) nos plantea la necesidad de realizar una reforma tributaria integral a nivel nacional; b) por definición, como se trata el Impuesto a las Ganancias de un tributo coparticipable, es decir que conforme a los pactos fiscales celebrados entre las provincias y la Nación, y la Ley de Coparticipación Federal se distribuye en la forma proporcional que corresponda, necesariamente esto tiene que se redefinido por el Congreso Nacional; c) mientras la desnaturalización del objetivo primario y básico del derecho de exportación siga así, al tratarse de un tributo no coparticipable seguirá todo lo recaudado en poder de la Nación, sin perjuicio que el Estado Nacional en forma indirecta lo canalice a través de obras públicas o de fomento en el interior del país; d) la vocación de permanencia como recurso genuino de abastecimiento del tesoro desnaturaliza el objeto y función del derecho de exportación, lo que genera el lógico reclamo de participación por parte de las autoridades y sectores activos de la economía de las provincias.
Como se advierte, nuevamente la discusión del período patrio y de los Constituyentes de 1853, 1860 y 1866 se presenta con toda lozanía.
Las actuales circunstancias, y sin entrar en consideraciones de índole política y economía de coyuntura, nos permiten señalar que deben reencuadrarse los objetivos que tienen los actuales derechos de exportación vigentes y adecuarlos en su medida a los propósito que el artículo 755 del Código Aduanero establece, pero para tal labor ha de ser necesaria la intervención del Congreso Nacional.
La cuestión pone en evidencia que las correcciones que se tienen que hacer desde el punto de vista tributario en la actual circunstancia tienen que poner énfasis en el objetivo y modificación de otro impuesto que es el de las ganancias, ya que por la dinámica propia del tributo aduanero, el único obligado resulta el que exporta, pero como se trata de un impuesto indirecto, el exportador lo hace repercutir hacia atrás, con la conclusión que siempre ha de ser el productor primario el que abona efectivamente el tributo afectando la rentabilidad de su negocio.
También se advierte conforme lo establece el artículo 756 del Código Aduanero, que la determinación de derechos de exportación en el ámbito del comercio internacional entre Argentina y los demás socios del MERCOSUR, en el afán de obtener recursos para el Estado Nacional, no se compadece con la limitación que ha efectuado el Tratado de Asunción, que consagra el principio fundamental de la libre circulación de las mercaderías comunitarias sin aplicación de tributos aduaneros. Tal circunstancia no solo implica un desconocimiento por normas internas de una norma superior que constituye el tratado internacional, sino que además afecta la competitividad de las exportaciones argentinas dentro del bloque.
La ciencia tributaria, reclama precisión y tributos técnicamente concebidos para no desnaturalizar, ni afectar actividades productivas, y que en todo caso los incentivos y aliento o desaliento de actividades relativas al campo tienen que ser establecidas en un proceso o plan integral con vista al mediano y largo plazo, otorgando seguridad a los actores.
Conviene recordar el principio que expresa que los Estados modernos no se abastecen en proporción importante con los tributos aduaneros, sino que con los mismos se propende a desarrollar una política tributaria que favorezca la aplicación de tributos que no sean recesivos y que como consecuencia de ello, se genere una cadena virtuosa de desarrollo y fomento, sirviendo ello al mejoramiento de los ingresos del tesoro de la Nación y de las provincias.
Si nos quedamos con necesidades temporales y transitorias con el único propósito de obtener recursos a cualquier costo, mediante políticas tributarias inadecuadas, se habrá perdido una gran oportunidad, demostrando el egoísta espíritu del Estado, que lesionará gravemente los fundamentos de la integración del MERCOSUR.
Dr. Horacio F. Alais
Profesor de Derecho Aduanero, Facultad de Derecho, Universidad Austral
Mayo 2008
