La eliminación del registro de importadores y exportadores. Las suspensiones para operar (segunda parte) – Dr. Horacio Félix Alais

En una edición pasada efectuamos una serie de comentarios a las reformas introducidas por el Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023 al Código Aduanero.

Se destacó que algunas de esas modificaciones se han considerado interesantes ya que de alguna manera incorporan prácticas y normas que se adecuan a la realidad del comercio internacional y que se encuentran ya contenidas en Acuerdos internacionales como es el caso del Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC.

Pero también mencionamos que algunas de estas modificaciones parciales y derogaciones producidas en otros artículos del Código Aduanero no parecen haber sido la mejor solución ya que lucen anticipamos al menos apresuradas.

Se centró el análisis en la eliminación del Registro de Importadores y Exportadores y las dificultades que ello trajo aparejada.

Se destacó que el registro y el marco legal comentado, más allá de algunos abusos en determinadas administraciones de aplicar suspensiones preventivas por el máximo permitido por la ley en líneas generales funcionó razonablemente bien partiendo de la base que la función de la aduana es el control de las mercaderías afectadas el tráfico internacional sino también a los operadores vinculados con la actividad. Por ello no solo tenía registros además del comentado, para los Despachantes de Aduana, sus apoderados generales, Agentes de Transporte Aduaneros, sus apoderados generales y otros operadores vinculados al comercio exterior -proveedores de abordo, reparadores de medios de transporte etc.-

Recordemos que el DNU 70/2023 modifica sustantivamente el régimen, ya que directamente lo elimina y establece causales de incompatibilidad para realizar operaciones de importación y exportación a quienes se encuentren en determinadas situaciones.

El art. 92 sustituido establece ahora que todas las personas humanas y jurídicas podrán solicitar destinaciones aduaneras y realizar operaciones de comercio exterior sin necesidad de inscribirse en ningún registro.

Por ello hubo que sustituir el art. 94 establecido quienes no podrán realizar operaciones de exportación o importación las personas humanas que estén comprendidas en algunos de los siguientes supuestos: 1°) haber sido condenado por algún delito aduanero, impositivo o previsional, siempre que no haya transcurrido el doble del máximo de la pena prevista en la ley para dicho delito desde el momento de cumplida la condena; 2°) haber sido socio ilimitadamente responsable, director o administrador de cualquier sociedad o asociación, cuando la sociedad o la asociación de que se tratare hubiera sido condenada por cualquiera de los ilícitos mencionados en el punto 1). Se exceptúa de esta inhabilitación a quienes probaren haber sido ajenos al acto o haberse opuesto a su realización; 3°) contar con procesamiento firme o encontrarse sumariado en jurisdicción de la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS, entidad autárquica en el ámbito del MINISTERIO DE ECONOMÍA, por cualquiera de los ilícitos indicados en el punto 1) mientras no fuere sobreseído o absuelto por sentencia o resolución firme. No obstante, podrán actuar en tal carácter si el servicio aduanero resuelve aceptar que la persona otorgue garantías suficientes en resguardo del interés fiscal. 4°) ser fallido; 5°) estar inhibido judicialmente para administrar o disponer de sus bienes mientras esta situación subsistiere; 2. Las personas jurídicas no podrán realizar operaciones de importación o exportación cuando: a) la sociedad, asociación o alguno de sus directores, administradores o socios ilimitadamente responsables, fuere judicialmente procesado o condenado por algún delito aduanero, impositivo o previsional. Esta suspensión solo se aplicará cuando el procesado o el condenado no cesare en su función dentro de los CUARENTA (40) días siguientes a la intimación que a tal fin el servicio aduanero efectuare a la mencionada persona de existencia ideal y subsistirá hasta que el procesado o el condenado cesare en sus funciones o hasta que fuere absuelto o sobreseído. No obstante, ello, podrán actuar en tal carácter si el servicio aduanero resuelve aceptar que la persona jurídica otorgue garantías suficientes en resguardo del interés fiscal. b) hubieran sido declarados en quiebra; c) fueren sometidos a sumario administrativo, siempre que se lo estimare necesario por resolución fundada en la gravedad de la falta investigada, en relación con la seguridad del servicio aduanero. Esta suspensión tendrá carácter preventivo y no podrá exceder los CUARENTA Y CINCO (45) días prorrogables por única vez por otro plazo igual, mediante decisión fundada, siempre que se mantuvieren las circunstancias que dieron origen a tal medida, pero nunca más allá de la fecha en que quedare firme la resolución definitiva dictada en el sumario de que se tratare. No obstante, ello, podrán actuar en tal carácter si el servicio aduanero resuelve aceptar que la persona jurídica otorgue garantías suficientes en resguardo del interés fiscal; d) incurrieren en reiteración de inconductas sancionadas o en una falta grave en el ejercicio de su actividad que hiciere su permanencia incompatible con la seguridad del servicio aduanero.

Por lo dicho es que se destacó que se presentarían problemas consistentes en saber cómo la Dirección General de Aduanas va a tomar conocimiento que el importador o exportador se encuentra incurso en alguna de esas inhabilitaciones o situaciones jurídicas, ya que al no haber registro no hay obligación de asentar o recabar información en el legajo correspondiente.

Tampoco se ordena a que los tribunales competentes en la materia tengan que hacer informes al servicio aduanero.

La conclusión a la que arribamos es que al no existir más el Registro se derogan los arts. 95, 96, 97, 98, 99 del Código Aduanero que establece las causales de suspensión del registro y de eliminación como el cumplimiento de obligaciones de presentar documentación contable a la  Aduana, y las autorizaciones que debían cumplir el Estado Nacional, las provincias, las municipalidades, las dependencias de la administración pública central, los entes descentralizados, las empresas estatales y las sociedades del Estado.

Ahora bien, de manera curiosa mantiene las sanciones del art. 100 del Código Aduanero por el cual el Director General de Aduanas, según la índole de la falta cometida, el perjuicio ocasionado o que hubiera podido ocasionarse y los antecedentes del interesado, podrá aplicarle las siguientes sanciones: a) apercibimiento; b) suspensión o prohibición para efectuar operaciones de comercio exterior.

Esto deberá determinarse para su aplicación en el correspondiente sumario administrativo el que se sustanciará en plazos y con garantías procesales correspondientes.

El problema es ¿dónde se va a asentar esa suspensión o prohibición para efectuar operaciones de comercio exterior, en un anexo del legajo impositivo donde está asentado el CUIT? Al no existir el registro cómo se registrará que tal o cual importador o exportador se encuentra suspendido o prohibido para efectuar operaciones de importación o exportación.

Se destacó que el Juzgado Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal N° 12[1] intervino en una solicitud de una medida cautelar presentar por un importador/exportador al que se le aplicó un día de suspensión del Registro, sanción disciplinaria dispuesta con anterioridad de la vigencia del DNU 70/2023. El Servicio Aduanero informó que la sanción no se aplicará por la razón que el Registro como también otras normas vinculadas fueron derogadas, pero reconoce que se mantienen las facultades disciplinarias del servicio aduanero para aplicar a los importadores y exportadores. El tribunal declaró abstracto el tema y rechazo el pedido de medida cautelar. Ahora la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala III declaró inoficioso los planteamientos recursivos contra condenas por faltas administrativas por no existir el registro de despachantes de aduanas a donde asentar la sanción disciplinaria.[2]

Se destacó que otro tema que se desprende de la eliminación del registro lo encontramos en el proceso de ejecución administrativa contenido en el art. 1122 del Código Aduanero.

Este artículo establece que si no se pagaren los importes de los tributos y las multa cuya percepción les estuviere encomendada al servicio aduanero, así como los importes que debieren ser restituidos al fisco por haber sido pagados indebidamente en virtud de los regímenes de estímulo a la exportación, con los accesorios correspondientes -intereses- dentro del plazo de 15 días de quedar ejecutoriado el acto por el cual se hubiere liquidado o fijado su importe, o en su caso antes del vencimiento de la espera que se hubiera acordado para su pago, el administrador procederá a suspender el libramiento de la mercadería que se encontrare a nombre, por cuenta, o que fuere propiedad de los deudores, garantes o responsables de la deuda, embargar la mercadería que se hallare en zona primaria aduaneras, y a suspender del registro correspondiente al deudor, garante, o responsable que estuviere inscripto en alguna de las matrículas cuyo control se encontrare a cargo del servicio aduanero.

A su vez como es lógico el art. 1123 del Código Aduanero señala que esas medidas cesarán con el cumplimiento del pago.

Como se puede advertir, el Registro de Importadores y Exportadores resultaba un método infalible que aseguraba en general el debido cumplimiento de las obligaciones tributarias y pago de las multas firmes que se hubieran determinado por infracciones aduaneras.

Ningún importador y exportador quería estar suspendido del Registro ya que ello implicaba no poder operar ante el servicio aduanero, y se transformaba en un mecanismo eficaz que tendió siempre al cumplimiento de las obligaciones por parte de los operadores.

Es cierto que en un estado de falencia absoluta esto era irrelevante, pero la realidad es que los importadore y exportadores en línea generales cumplen y quieren seguir operando.

La eliminación del Registro de Importadore y Exportadores, deja sin sustento al art. 1122 del Código Aduanero, y por lo tanto hoy ante cualquier deuda aduanera por tributos o por multas al no tener consecuencia inmediata conduce inexorablemente al proceso de ejecución fiscal judicial contenido en la Ley 11.653 conforme al reenvío que hace el art. 1126 del Código Aduanero.

Por ello se concluyó que la reforma no tuvo sentido práctico ni desregulatorio y que en todo caso debería haberse hecho a los fines de quitar requisitos formales como el de aportar documentación contable -que de hecho ya estaba previsto en la reglamentación de la AFIP- y en también en haber definido más los supuestos de suspensión preventiva contenidos en el art. 97 del Código Aduanero.

También se mencionó que la eliminación afecta a nuestro parecer la labor del control aduanero en determinar saber con quién opero en materia de comercio exterior, y que impacta en ciertos regímenes especiales como el Operador Aduanero Confiable, pautas de determinación de riesgo, etc., y de esta forma se incumple con los estándares que la Organización Mundial de Aduanas recomienda.

Lo que nos ocupa ahora es que a pesar de la eliminación del registro de importadores y exportadores el servicio aduanero ante la falta de pago de tributos y multas firmes suspende no ya del registro sino del sistema informático Malvina, lo que en la práctica resulta un bloqueo operativo.

Justifican su accionar en que consideran que lo autoriza el art. 1122 del Código Aduanero y el perfil de riesgo de los importadores y exportadores como la de los despachantes de aduana conforme a lo establecido en la Res. Gral. AFIP 5472/2023 que fue dictada con motivo de las derogaciones introducidas por el DNU 70/23.

La citada resolución general fue dictada conforme a las facultades establecidas en el art. 7 del DNU 618/1997.

Dicha norma reglamentaria en principio al crear los Registros Especiales y el Registro de Operadores de Comercio Exterior, fija la necesidad de inscribirse a todas las personas humanas y jurídicas que quieren operar en importación y exportación, y en esencia deberán acreditar no estar incurso en algunas de la inhabilitación fijadas por el DNU 70/23. En igual sentido aplica para los Despachantes de Aduana.

Luego en el anexo para cada tipo de registro y operador fija diversas situaciones que serán de aplicación automática para poder operar o no aduaneramente, entre las que se encuentran poseer deuda líquida exigible en materia aduanera, previsional o impositiva.

Lo curioso que la norma nada dice sobre requisitos particulares, como si lo hace con los otros operadores, aplicables a los importadores y exportadores.

Acá ya tenemos un tema complejo ya que no está definido en la norma reglamentaria que se entiende por perfil de importador y exportador. Por otra parte, los requisitos que se prevén en el micrositio específico del portal oficial de la AFIP son para comenzar a operar y en esencia se centra en no tener antecedentes penales, y contar con ciertas inscripciones impositivas.

Lo expuesto nos permite concluir lo siguiente:

1. La eliminación del registro de importador y exportar por un DNU no puede ser sustituido o implementado por una resolución general ya que de la lectura detenida del art. 7 del DNU 618/97 no lo permite. Y es lógico que así sea ya que el registro aludido estaba creado por ley.
2. La eliminación expresa del universo jurídico le quita aplicación al supuesto contenido en otra norma como es el caso del art. 1122 del Código Aduanero. De modo que no puede haber suspensión operativa de un importador o exportador o un despachante de aduana de un registro que no existe.
3. La creación de un perfil determinado no especificado no puede ser la causa de suspensión ni de aplicación del art. 1122 del Código Aduanero ya que no es lo que dice la ley, y además no está especificado por perfil del importador/exportador.
4. La única solución legal para que el Código Aduanero tenga armonía y coherencia jurídica es crear nuevamente el derogado registro de importadores y exportadores, o no aplicar el art. 1122 del Código Aduanero en el punto de la suspensión sin perjuicio de iniciar el proceso de ejecución como acontece con toda deuda exigible o líquida de deuda aduanera.

Dr. Horacio F. Alais

julio 2024

1] Causa “Sadesa SA c/AFIP-DGA Expte. 1-252072/18 s/Medida cautelar autónoma”, abril 2024.

[2] Cfr. CNCAF, Sala III, “Fernández Esteban Daniel c/Ministerio Economía – DGHA s/Código Aduanero” Expte. 17257/2021, 04/07/2024.