La Inoportunidad (e Inconstitucionalidad?) del Decreto 891/2024 y su Impacto Negativo en el Sistema de Prevención del Lavado de Activos de Argentina – Dr. Miguel Cassagne
Introducción
El reciente Decreto 891/2024, publicado en el B.O. el pasado jueves 10 de octubre de 2024 (y con efecto inmediato desde su publicación), a través del cual se pretende eliminar sectores clave del sistema de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo (PLA/FT) en Argentina, ha generado un profundo debate jurídico y económico.
Esta medida, adoptada sin el debido proceso parlamentario, y aún mas, a pesar del extenso debate parlamentario recientemente ocurrido en el Congreso meses atrás, previo al dictado de la Ley 27.739, ha sido criticada por su falta de justificación técnica y por debilitar un marco regulatorio que históricamente ha tratado de alinearse con los estándares internacionales.
La exclusión del sector automotor y aduanero de la nómina de sujetos obligados informar a l UIF bajo la Ley N.º 25.246 es particularmente problemática, ya que contradice los propios informes de riesgo del GAFI y los análisis internos que identifican estos sectores como altamente vulnerable al lavado de activos o a la comisión de delitos precedentes del lavado de activos en nuestro país.
Este artículo tiene como objetivo analizar la medida desde una perspectiva crítica y jurídica, confrontándola con los principios constitucionales, en especial el de legalidad, y evaluando su impacto en el sistema de prevención del lavado de activos en Argentina.
Además, se abordará la exclusión de otros sectores vulnerables como los despachantes de aduana, y la importancia de respetar el proceso legislativo para evitar la manipulación del sistema por parte de un gobierno determinado.
I. Antecedentes y contexto del Decreto 891/2024.
El Decreto 891/2024 marca un cambio significativo en la política de supervisión y prevención del lavado de activos en Argentina. Hasta su promulgación, el sector automotor y aduanero habían sido considerados sectores altamente vinculados con operaciones de lavado de dinero delitos precedentes de lavado, debido a la facilidad con la que grandes sumas de dinero podían blanquearse mediante la compra y venta de vehículos de lujo y debido a que casi el 10% del total de los delitos precedentes de nuestro país está asociado al contrabando.
En este contexto, las normativas previas, habían incluido a los concesionarios de automóviles y a los despachantes de aduana como sujetos obligados a informar a la UIF y a establecer controles internos rigurosos de prevención de lavado, procesos de debida diligencia de sus clientes, monitoreo de operaciones y reportes.
La promulgación de este decreto ha sido justificada por el gobierno en términos de simplificación de las obligaciones empresariales y sobre la supuesta inexistencia de estas categorías de sujetos obligados en las 40 Recomendaciones del GAFI, pero ha generado preocupación entre expertos quienes ven en esta medida un debilitamiento del sistema de prevención.
La exclusión de sectores como el automotor y los despachantes de aduana de la lista de sujetos obligados plantea interrogantes sobre las motivaciones y el impacto de esta decisión.
II.Nuestra posición y recomendaciones pre-Decreto
Antes de la promulgación del Decreto 891/2024, publicamos un análisis donde se destacaba la necesidad de fortalecer los controles en el sector automotor. En dicha publicación argumentaba que las concesionarias de automóviles, especialmente las de alta gama, eran utilizadas frecuentemente como vehículos para el blanqueo de activos. Por ello, proponía reforzar los mecanismos de control y aplicar mejores prácticas internacionales, como las recomendadas por el GAFI.
Este análisis coincidía con las advertencias del GAFILAT y la última Evaluación Nacional de Riesgos de Lavado de Activos (ENR) de Argentina (aprobada en 2022), que identificaban al sector automotor como uno de los tres más utilizados para el lavado de dinero, y al contrabando —facilitado por despachantes de aduana— como uno de los delitos precedentes más comunes que representa, nada más ni nada menos, casi el 10% del total de delitos precedentes de las causas de lavado que tal Evaluación tuvo en cuenta. En ese sentido, lejos de ser excluido del sistema, los datos e informes de organismos especializados y expertos coinciden en que estos sectores deben mantenerse bajo estricta supervisión y dentro del sistema de prevención de nuestro país.
III. Análisis crítico del Decreto 891/2024.
El Decreto 891/2024, al retirar la obligación de reportar operaciones sospechosas y de implementar programas de cumplimiento en sectores clave como el automotor y los despachantes de aduana, refleja una tendencia preocupante hacia la desregulación en áreas sensibles de la economía. Esta exclusión no solo es contraria a las recomendaciones internacionales, como las del GAFI Latinoamérica (GAFILAT), sino que crea un vacío normativo que compromete la capacidad de la UIF para monitorear actividades sospechosas en esas áreas.
Es importante recordar que, tanto los concesionarios de vehículos y los despachantes de aduana han sido identificados como actores de alto riesgo en relación con operaciones de lavado de dinero. El retiro de estos sectores de la lista de sujetos obligados implica un debilitamiento significativo del sistema de prevención, justo antes de una evaluación clave del GAFI.
IV.Aspectos de inconstitucionalidad del Decreto 891/2024.
Uno de los problemas más graves del Decreto 891/2024 es su debilidad frente cualquier planteo de inconstitucionalidad. Al modificar sustancialmente la Ley N.º 25.246 mediante un decreto, puede perfectamente considerarse que el Poder Ejecutivo estaría vulnerando el principio de **reserva de ley**, establecido en la Constitución Nacional. La determinación de qué sectores deben ser sujetos obligados requiere una ley formal, debatida y sancionada por el Congreso, no un decreto administrativo.
Por otra parte el principio de legalidad, tal como lo plantea la doctrina especializada (Revista de Derecho Administrativo RDA. Edición N° 138. “Alcances del principio de legalidad en el régimen de policía de la Unidad de Información Financiera. Perspectiva actual y desafíos pendientes” del Dr. Tomás Mendy. Diciembre 2021), establece que las decisiones que restrinjan derechos y libertades, como la obligación de informar a la UIF, deben estar fundamentadas en una ley formal, no en un acto ejecutivo.
En este sentido, la exclusión de sectores vulnerables mediante un decreto constituye una violación al artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional, que prohíbe la emisión de decretos en materia penal, tributaria o que afecten derechos fundamentales.
Por otra parte, y tal como indica el propio Dr. Mendy en el citado trabajo, “La ley 25.246 no habilita al Ejecutivo (como tampoco a la UIF) para modificar o ampliar el listado de SO, con lo cual, para avanzar en ese sentido, debe necesariamente intervenir el Congreso”, recordando que una de las derivaciones del principio de legalidad consiste en que la Administración (en este caso la UIF) se halla vinculada a la ley en forma positiva, razón por la cual, para actuar necesita previamente de una norma legal que la habilite al efecto.
El mencionado autor agrega a su trabajo el hecho de que coincide “con la postura que celebra esta solución como una buena técnica de limitación del poder en resguardo de las libertades individuales, sobre todo teniendo en cuenta el intensivo ejercicio de policía administrativa que la UIF ejerce sobre cada sector regulado, tanto en su faz regulatoria, como sancionatoria, una vez definidos por ley los destinatarios de esa regulación (107).
V.Implicaciones y riesgos futuros.
El debilitamiento del sistema de prevención de lavado de activos en sectores clave como el automotor y los despachantes de aduana tiene implicaciones graves. Argentina se encuentra en la antesala de la emisión del Informe Final de la 4ta Ronda de Evaluaciones Mutuas que realizó el GAFI al país, y este retroceso regulatorio podría tener un impacto negativo en lo que respecta a evitar su inclusión en la lista gris del organismo, lo que traería sanciones financieras y dificultades en el acceso a mercados internacionales.
Además, la falta de controles en sectores vulnerables como estos incrementa el riesgo de que organizaciones criminales aprovechen la falta de supervisión para blanquear activos ilícitos. Esto no solo afectaría la seguridad financiera del país, sino también su reputación en la comunidad internacional.
VI.El Principio de Legalidad y sus Implicancias en el Marco de la Prevención del Lavado de Activos.
El principio de legalidad es un pilar fundamental en el funcionamiento de cualquier sistema normativo, y más aún en el contexto de la prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Como lo menciona el citado Dr. Mendy, en la ponencia antedicha “la concentración de facultades en la Unidad de Información Financiera (UIF) requiere garantizar ciertos límites constitucionales, siendo uno de los más importantes el principio de legalidad”.
En ese sentido, este principio garantiza que las acciones del Estado estén previamente establecidas por una ley, brindando previsibilidad y seguridad jurídica. En el caso del Decreto 891/2024, la exclusión del sector automotor y de los despachantes de aduana mediante un decreto, sin un debate parlamentario previo, y aún mas, desoyendo un amplísimo debate parlamentario previo y muy reciente (de meses) es una clara violación de este principio, lo que genera inseguridad jurídica y debilita el sistema de prevención.
VII. La Inclusión o Exclusión de Sectores Económicos como Sujetos Obligados: Un Debate Crítico del Sistema de Prevención.
La determinación de qué sectores deben ser incluidos como sujetos obligados en el sistema de PLA/FT es uno de los puntos más críticos del sistema. La exclusión o inclusión de un sector no solo afecta la capacidad de supervisión del Estado, sino que también determina si un sector queda expuesto a operaciones de lavado de dinero. Desde la sanción de la Ley N.º 25.246 en el año 2000, la lista de sujetos obligados siempre ha sido establecida mediante una ley, nunca por decreto.
En la reforma reciente de la Ley N.º 25.246 a través de la Ley N.º 27.739, se discutió en detalle qué sectores de la economía debían ser incluidos como sujetos obligados, y se decidió, tras un amplio debate parlamentario, mantener a sectores como el automotor y los despachantes de aduana en la lista, incluir a otros sectores (PSAV, abogados, proveedores de crédito no financiero, etc.) y excluir a otros (OSFL). El Decreto 891/2024 ignora llamativamente este rico y profundo debate y elimina, sin argumentos, a sectores que han sido expresamente identificados por la última Evaluación Nacional de Riesgos de Lavado de Argentina (ENR) y el GAFILAT como altamente vulnerables.
VIII. La Necesidad de un Debate Parlamentario y Técnico: Un Sistema de Prevención que No Debe Ser Manipulado por el Ejecutivo.
Modificar el listado de sujetos obligados sin un debate parlamentario y sin fundamentación técnica no solo es inconstitucional, sino que también pone en riesgo la estabilidad y credibilidad del sistema de prevención. Restaría aun gobierno de turno derogar por Decreto un solo artículo de una Ley (el art. 20 de la Ley 25.246) para tornar al sistema de prevención vacío de contenido.
El Decreto 891/2024 sienta un precedente peligroso, permitiendo que el Poder Ejecutivo de turno, mas con los antecedentes y la idiosincrasia política argentina, manipule el sistema de prevención a piacere y según sus intereses políticos y sectoriales sin la participación del Congreso.
Es claro que desde su concepción y génesis, y siguiendo por los lineamientos internacionales dictados por e GAFI en la materia, lo que se busca es que el sistema de prevención de lavado de activos de un país (en este caso de Argentina) sea considerado como una “política de Estado” que trascienda gobiernos, intereses ideológicos o partidarios, y se mantenga firme en su estructura y fundamentos técnicos. La decisión de excluir sectores clave como el automotor y los despachantes de aduana pone en riesgo la reputación del país en vísperas de una evaluación internacional clave.
IX.Conclusión Crítica.
El Decreto 891/2024 ha generado un retroceso significativo en la lucha contra el lavado de activos y financiamiento del terrorismo en Argentina.
La exclusión del sector automotor y los despachantes de aduana como sujetos obligados a informar operaciones sospechosas a la Unidad de Información Financiera (UIF) bajo el Decreto 891/2024 representa un retroceso grave en el sistema de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo en el país. Esta medida ignora no solo el extenso debate parlamentario que tuvo lugar durante la sanción de la Ley N.º 27.739, sino también los informes técnicos emitidos por organismos internacionales, como el GAFILAT, y nacionales, como la Evaluación Nacional de Riesgos (ENR). En concreto el mencionado organismo regional, e n su Informe de Tipologías regionales GAFILAT de diciembre de 2021 expresa que «el sector bancario fue el más explotado por las organizaciones criminales, seguido de los notarios, sector automotriz y sector inmobiliario». Al mismo tiempo el mencionado Informe de la última ENR de 2022 sostiene que entre las causas de lavado de activos, el 42% son delitos tributarios, el 29% narco criminalidad, el 10% delitos contra la propiedad y el 9% proviene de delitos aduaneros.
El debate sobre qué sectores de la economía deben ser considerados sujetos obligados es una de las decisiones más cruciales dentro del diseño de cualquier sistema de prevención de lavado de activos. Este debate no puede, bajo ninguna circunstancia, resolverse mediante la simple emisión de decretos ejecutivos, ya que modificar la nómina de sujetos obligados requiere un análisis profundo que incluya un estudio de riesgos y vulnerabilidades.
Este proceso debe pasar necesariamente por el Congreso Nacional, ya que es el foro donde se recogen los informes técnicos, datos estadísticos y las opiniones de expertos en la materia, asegurando que la decisión esté fundamentada en la mejor evidencia disponible. Solo mediante este procedimiento se garantiza la transparencia, la credibilidad y la previsibilidad de todo el sistema de prevención.
Al alterar la nómina de sujetos obligados sin el debido proceso legislativo, y aún mas desoyendo el amplísimo debate que efectivamente se dio en el Congreso previo a la sanción de la Ley 27.739 (en donde se decidió, por razones obvias, mantener a los despachantes de aduanas y las concesionarias de autos dentro de los sujetos obligados a informar a la UIF) el Decreto 891/2024 vulnera no solo los principios fundamentales de seguridad jurídica, sino también el principio de legalidad, que exige que cualquier medida que restrinja o afecte derechos individuales debe ser establecida por una ley formal sancionada por el Congreso.
Este principio actúa como una barrera frente a posibles decisiones arbitrarias del Poder Ejecutivo, y su violación pone en peligro la estabilidad del sistema de prevención del lavado de activos en Argentina.
Además, cuando las modificaciones se realizan sin una justificación técnica adecuada, el sistema de prevención corre el riesgo de perder su capacidad de anticiparse y responder eficazmente a las dinámicas del lavado de activos, afectando gravemente su eficacia operativa.
La inclusión o exclusión de sectores vulnerables dentro del sistema, como el sector automotor y los despachantes de aduana, es una cuestión de suma importancia, ya que impacta directamente en la capacidad del Estado para monitorear, detectar y prevenir operaciones ilícitas.
La compra-venta de automóviles, como ha sido señalado en diversos informes, es uno de los mecanismos más frecuentemente utilizados por delincuentes para blanquear activos ilícitos (el segundo de más importancia luego del sector financiero y escribanos, según el GAFILAT). Del mismo modo, los despachantes de aduana desempeñan un rol clave en el comercio internacional y son un punto crítico en la lucha contra el contrabando, uno de los delitos precedentes del lavado de activos más comunes en Argentina (que representa, según la última Evaluación Nacional de Riesgos de Lavado de Activos de Argentina del año 2022, casi el 10% del total de delitos precedentes de las causas de lavado de activos analizadas).
Al excluir estos sectores, el Decreto 891/2024 literalmente “apaga las cámaras de seguridad” del sistema, facilitando la operación de grupos criminales que, sin la presión de controles rigurosos, podrán usar estos sectores con mayor libertad para lavar dinero.
Esta situación es particularmente alarmante porque abre la puerta a posibles presiones de lobbies y otros actores que pueden buscar modificar la normativa para servir a intereses particulares, alejados de los fines legítimos del sistema de prevención del lavado de activos.
De hecho, al establecer un precedente de que el listado de sujetos obligados puede modificarse vía decreto, se desestabiliza el sistema, exponiéndolo a decisiones impulsadas por la conveniencia política o económica del momento, en lugar de basarse en criterios técnicos y en las mejores prácticas internacionales.
Ante esta preocupante realidad, es fundamental que la UIF, en su carácter de organismo autónomo y autárquico, actúe en defensa de la estabilidad y credibilidad del sistema de prevención del lavado de activos en Argentina que tiene bajo su cuidado. Para ello fue creada. La UIF tiene la capacidad, y la responsabilidad, de actuar en situaciones como estas.
Una posibilidad sería plantear la propia inconstitucionalidad del decreto, con el objetivo de restablecer la legalidad y credibilidad del sistema. Al presentar dicho recurso, la UIF no solo protegería la estructura del sistema de prevención, sino que también enviaría un mensaje claro de que el sistema debe ser blindado contra la manipulación política y garantizar su continuidad y eficacia, independientemente del gobierno de turno. Además demostraría al GAFI que en Argentina la UIF cuenta con la autonomía que exigen sus Recomendaciones, y dicha “autonomía buscada por el GAFI” cumple en Argentina con la función que se tuvo en cuenta al exigírsela, cual es la de lograr, a través de ella, preservar y hacer estable y robusto su sistema de prevención, librándolo de cualquier influencia externa.
Es importante recordar que Argentina se encuentra a tan solo días de una evaluación crítica del GAFI, cuyo resultado puede afectar significativamente la posición del país en el escenario internacional.
Cualquier percepción de debilitamiento del sistema de prevención, especialmente en áreas clave como el sector automotor y los despachantes de aduana, podría tener consecuencias graves para la economía argentina, incluyendo posibles sanciones y restricciones financieras internacionales.
En este contexto, es esencial que las decisiones respecto al sistema de prevención de lavado de activos se tomen con seriedad, rigurosidad técnica y con un compromiso claro hacia la estabilidad, la confiabilidad y la eficacia del sistema.
Finalmente, el sistema de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo debe constituirse como una verdadera, fuerte y asentada “política de Estado” libre de interferencias o cambios arbitrarios, y siempre regido por criterios técnicos que protejan la seguridad financiera del país.
Un sistema sólido y estable no puede ser manipulado mediante decretos ejecutivos, sino que debe regirse por criterios técnicos y decisiones legislativas bien fundamentadas, las cuales (como las que ocurrieron hace meses atrás con la sanción de la Ley 27.739 DEBEN SER ACATADAS por todos los estamentos del estado y los ciudadanos, circunstancia que pareciera no haber sido tenida en cuenta en este caso.
El Decreto 891/2024 debilita la credibilidad del sistema argentino y compromete su capacidad de cumplir con los estándares internacionales, por lo que debe ser revisado con urgencia para evitar que el país se vea expuesto a mayores riesgos en el futuro cercano.
Dr. Miguel Cassagne
(Titular de CASSAGNE Consultores)
