La ley de Zonas Francas Argentina – Su reforma – Dr. Enrique Bernabé

1. Introducción.

1.1 La ley de zonas francas Argentina, n* 24.331, fue publicada en el Boletín Oficial del 17 de junio de 1994, luego de un arduo debate sobre el proyecto enviado desde el Poder Ejecutivo. ( ver los respectivos diarios de Sesiones de Diputados y Senadores ).

Dentro de las clasificaciones reconocidas no existen dudas de que se trata de un régimen relativo a las zonas francas comerciales y de servicios. Ello no obstante su declamado propósito de favorecer la exportación de productos locales, consagrado en sus considerandos y en algunos de sus artículos. (vg 4, 6 etc.).

Producto de esa acotada visión su desarrollo y expansión estuvo más vinculada a vicisitudes propias de la variable economía nacional que a los beneficios de su contenido.

1.2 En otras ocasiones nos hemos referido a la necesidad de su reforma para adecuar el instituto a los tiempos modernos y acercarla a ese declamado objetivo inicial.

En este sentido no sólo se han referido al tema múltiples actores relacionados con el comercio exterior sino también diferentes funcionarios públicos colocando el tema de nuevo en consideración pública.

1.3 El presente se abocará, entonces,  a reseñar sólo algunos de estos temas, con el fin exclusivo de alertar sobre la conveniencia de las modificaciones que el régimen requiere.

2. Necesidad de su Reforma.

2.1 La ley 24.331 ha cumplido 26 años.

Puede decirse que, en comparación con las normas existentes en el derecho comparado, que reciben modificaciones con asiduidad, ha quedado antigua.

También cabe señalar que nació anticuada e insuficiente ya que desde su mismo origen, padecía de carencias e inconsistencias que la destinaban a su segura condición de marco legal para generar depósitos de importación de tiempos mayores que los depósitos fiscales privados, con escasas posibilidades de agregar valor o de brindar servicios a los bienes ingresados.

Además, la patente política pública de ignorar al instituto, común a todas las administraciones desde 1994 a la fecha, ha colaborado activamente para que su situación sea la languideciente actual.

Asimismo se ha asistido a nuevas operaciones desde algunos sectores que en lugar de promover el crecimiento de sus propias actividades parecen centrarse en la observación de otra que sólo concentra una mínima participación en el comercio exterior argentino.

2.2. Pero no sólo esto afecta a las zonas francas locales, sino además los factores externos  dados por la cercanía de países que sí se preocupan por la cuestión y avanzan sin respiro en dotar a sus propios enclaves de soluciones imaginativas y novedosas.

Sólo como ejemplo puede citarse al Uruguay y Colombia y también a Chile y Méjico con regímenes mucho más modernos y alentadores de la inversión y el desarrollo.

2.3. En un intento de agendar el tema, pueden citarse las expresiones vertidas por Lisandro Ganuza, miembro argentino de la Junta Directiva global de la Organización Mundial de Zonas Francas ( World FZO) y de Graciela Corvalán, presidente del Consejo Federal de Zonas Francas, quienes aludieron, con fuertes términos,  a esta necesidad de reforma y que destaco por su condición de funcionarios públicos en oportunidad de manifestar sus opiniones.

Del mismo modo, el Secretario de Industria, Economía del Conocimiento y Gestión Comercial Externa, Ariel Schale, quien, a fines de diciembre del 2021, señaló que es “ uno de los objetivos del Gobierno reformar la ley 24.331 durante el curso del año 2022”.

3. Los diversos proyectos de Reforma.

3.1 Desde su misma creación, la norma fue objeto de serios cuestionamientos relativos a,  la efectiva integración del país con el mundo, respecto del modelo económico que la sustentaba, las relaciones de la Zona Franca con el territorio general, las economías regionales, el vínculo con el Mercosur, los alcances reales de los beneficios previstos, y la cantidad de zonas francas, etc.

Y como necesario corolario, a través de los años, fueron sumándose diversas presentaciones para lograr su reforma.

Algunas de ellas presentadas por los mismos legisladores y otras por distintos organismos, como el propio Consejo Federal de Zonas Francas.

3.2 Reseñaré, mínimamente, sólo algunos de estos últimos proyectos.

3.2.1.-  Expediente 3344-D-2017. Se trata de un proyecto que propone la modificación de varios artículos de la ley vigente, entre ellos, el art. 9 por el cual se autoriza la venta minorista en zonas francas en ciudades y pueblos fronterizos con países limítrofes que posean zonas francas en cualquier parte de su territorio.

Además modifica el art 2 autorizando al PEN a crear en el territorio de cada provincia una zona franca, incluyendo a las ya existentes a los efectos de este cómputo. Sin perjuicio de ello permitía la creación de nuevas zonas francas en los sectores limítrofes de cada una de las provincias pertenecientes a la región patagónica y cuatro más en zonas de excepción debidamente fundadas en cualquier parte del territorio.

Finalmente se modificaba el art. 28 por el cual a las mercaderías que se extraigan de la zona franca al TAG serán consideradas como una importación, con excepción de las mercaderías consumidas por turistas nacionales o extranjeros y/o pobladores de localidades o regiones de frontera.

3.2.2.-  Expediente S-184/18. Presenta una amplia reforma a la ley que incluía modificaciones al art. 6, relativo a las actividades previstas como autorizadas, incluyendo particularmente la posibilidad de destinar la producción industrial de zona franca al Territorio Aduanero General o Especial. Incorpora un art 6 bis que describe, minuciosamente, las actividades comerciales, industriales, de actividad científica y de servicios posibles de radicarse. También prevé la modificación del art. 7 que define los procesos a los que pueden ser sometidas las mercaderías ingresadas, incluyendo la transferencia de las mismas sin límites.

Por su art. 4 se crea el Comité Federal de Zonas Francas, y por el art 5 el Registro Nacional de Zonas Francas, inexistentes hasta el momento.

En su art. 7 establece el régimen de aplicación del IVA, tanto para la venta de mercaderías y prestación de servicios a terceros países cuanto para su destino al Territorio Aduanero General o Especial.

Como beneficio particular y por su art. 13, modificatorio del art 41 actual, se preveía una disminución de las contribuciones patronales, de un modo proporcional a la distancias del lugar de radicación al puerto de Buenos Aires, comenzando con un 10% para las más cercanas, hasta llegar a un 90%, para las más lejanas.

Esta ley también sería aplicable a las zonas francas creadas por las leyes 5142 y 8092, sentando el principio de aplicación de la legislación más favorable.

En una incorporación de indudable valor sostiene la posibilidad de emisión de warrants o certificados de depósitos de mercaderías, materias primas y productos nacionales y extranjeros almacenados en sus depósitos, los que podrían ser negociados, una vez refrendados por los Comités de Vigilancia de cada una de las zonas, generando una genuina financiación para las actividades de los usuarios radicados.

3.2.3. – Expediente 3723-D-2019. Actualmente, en comisiones de cámara de origen, que propugna una amplia reforma de la ley, que incluye la modificación del art. 4, en virtud de la cual se acentúa el perfil industrial exportador de las zonas francas, mediante activas políticas al respecto, diseñando que éstas sean un “ instrumento de creación de empleo, y de captación de nuevas inversiones de Capital, contribuyan  a ser un polo de desarrollo que promueva la competitividad en las regiones que donde se establezcan, y que desarrollen procesos industriales altamente productivos y competitivos, y que, en fin, “ simplifiquen los procedimientos del comercio de bienes y servicios para facilitar su venta”.

Además propone la modificación del art 6 relativo a las actividades que pueden realizarse en las zonas francas, agregando específicamente la reparación de averías surgidas durante el transporte o almacenamiento mediante operaciones como ensayos y puesta en estado de marcha de equipos, reparación y puesta a nuevo de automotores equipos y maquinarias nuevas y usadas, la fabricación, transformación, combinación, mezcla, armado, ensamble y/o perfeccionamiento industrial de materias primas, productos semielaborados y/o partes nacionales y extranjeras que modifiquen la naturaleza del producto, etc.

Incorpora, también, la emisión de warrants para los usuarios de los enclaves respecto de las mercaderías y bienes nacionales y extranjeros, almacenados en sus depósitos.

La venta de mercaderías y la prestación de Servicios hacia la zonas francas serán considerados como exportación a terceros países, ( art. 5 modificatorio del art 23 ).

Y muy especialmente crea el régimen de Subzonas francas existentes en diversos países del mundo, facultando al PEN a autorizar los proyectos presentados por cada Provincia debidamente fundados.

3.2.4.- Expediente 0260-D-2020. En este caso se trata de una reforma parcial del art. 44, relativo a la caducidad de los plazos de inicio de las obras de infraestructura fijando el mismo en 30 años desde la fecha de formalización del convenio entre Nación y la respectiva Provincia.

4. El emblemático caso.

4.1 Como digresión al desarrollo de la nota pero como punto particularmente distintivo nos permitiremos comentar brevemente un caso de notorias similitudes con la situación nacional que ha sido, durante largos años, ilustrativo de las bondades del sistema.

4.2 Y nos referimos, claro está, a la zona     establecida en Shannon, Irlanda.

A finales de la década de 1950 el aeropuerto de Shanonn dependía exclusivamente de los pasajeros en tránsito y del reabastecimiento de combustible para los vuelos transatlánticos. Con los modernos aviones que no necesitaban de reaprovisionamiento su destino parecía sellado. El entonces director Brendan O^Regan presentó una propuesta para desarrollar una zona especial de incentivo fiscal y de fabricación en las cercanías del aeropuerto.

La zona franca de Shanonn estaba destinada a atraer inversiones a cambio de esos incentivos y de reducciones arancelarias, y de procedimientos, que impulsaban decididamente la radicación de empresas con fuerte sesgo en los avances tecnológicos y científicos.

El resultado, fue, un crecimiento exponencial que no reconoció detenciones. En 2019, y a pesar de que algunos de esos iniciales beneficios ya no regían, en la Zona Franca se había establecido un parque empresarial en el aeropuerto, más una segunda zona cercana en Smithstown, con más de 100 empresas internacionales radicadas y más de 8000 personas empleadas en forma directa.

Hoy esa experiencia ha sido reflejada en múltiples países alrededor del mundo, de muy diferentes culturas, condiciones macroeconómicas, y de muy distintos sistemas e ideologías políticas, a los largo de Asia, Medio Oriente, Africa y América. Se conocen más de 4500 zonas económicas especiales, con 70 millones de empleos, participando en forma importante en el PBI de cada uno de los países en que se encuentran radicadas.

Cual es la concreta razón por la cual acudimos a la experiencia irlandesa?. No sólo por ser la primera y exitosa, luego superada por otras de diferentes países, sino porque Irlanda al momento de su establecimiento era un país eminentemente agrícola con exportaciones afincadas en productos primarios alimenticios y muy dependiente de la economía británica.

El punto inicial de su despegue fue la decisión de radicar la zona franca de Shanonn. Irlanda,  partir de 1959, se dirigió hacia una economía abierta, con principal énfasis en la exportación. Y Mas allá de sus crisis, la Economía ha crecido sin pausa desde entonces, sustituyendo la precaria condición previa, a una economía sustentable, con fuerte sesgo industrial, con principales actividades en los sectores de computación, ingeniería de instrumentos, farmacéutica y química.

En todos estos casos, las primeras inversiones fueron realizadas en el viejo aeropuerto y su fuerte crecimiento, motivó su expansión al resto del País.

5. Conclusiones.

5.1. El objetivo de estas palabras no es más que el tantas veces esbozado, de colocar el tema de la reforma integral de la ley de zonas francas en la agenda pública y que la promesa efectuada por las autoridades nacionales sea efectivamente cumplida.

5.2 En el interín los países vecinos avanzan en actualizar sus normas a fin de atraer inversiones y de promover empleo y producción.

Ilustrativo al respecto es el avance en la reglamentación de la resolución 33 del CMC, por parte del Uruguay que ya ha dado concretos ejemplos de producción argentina derivada a sus enclaves para su posterior distribución.

Mientras en el caso local la propia disposición permanece entre dependencias estatales sin resolución cercana.

5.3 Y en rigor, no se trata sólo de la modificación requerida sino de implementar una verdadera política pública con destino a las zonas francas, a semejanza de las antes referidas, con permanente actualización de sus disposiciones y con la creación de dependencias estatales con incumbencias propias de modo de establecer condiciones de conocimiento y técnicas con capacidad de resolución de los temas.

Los proyectos antes expuestos de reforma integral así como el propuesto por el Consejo Federal lucen adecuados, y con algunos retoques dotarían a las zonas francas de un régimen eficiente.

5.4. En el mientras tanto, la participación de las zonas francas argentinas no ya en la generación del PBI, sino en su intervención en el comercio exterior se mantendrá en niveles marginales.

Dr. Enrique Bernabé

Agosto 2.022