Las obligaciones de las administraciones aduaneras en relación al Convenio de Kyoto – Ab. Iván Augusto Navas Iturralde (desde Ecuador)

En mayo de 1973, bajo la iniciativa de la Organización Mundial de Aduana (OMA), se suscribió el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Convenio de Kyoto), uno de los primeros instrumentos a nivel internacional, que aborda aspectos concretos de la práctica aduanera a cargo de los Estados en miras de promover el comercio. De ahí que su ámbito de acción, obligue a los estados a tomar medidas que simplifiquen los trámites en aduana, así como faciliten el comercio, sin menoscabo obviamente, del cumplimiento de las normas pertinentes. El Art. 2 del Convenio refiere:

“Cada Parte Contratante se compromete a promover la simplificación y la armonización de los regímenes y prácticas aduaneros y, a tales efectos, cumplir, conforme a las disposiciones del presente Convenio, con las normas, normas transitorias y prácticas recomendadas establecidas en los anexos del presente Convenio. No obstante, no habrá ningún impedimento para que una Parte Contratante otorgue mayores facilidades que las previstas en este Convenio, y se recomienda a cada Parte Contratante que conceda las facilidades mencionadas tan ampliamente como le sea posible”.

El Convenio entró en vigencia el 25 de septiembre de 1974 y fue actualizado en 1995, contando desde entonces con el texto del Convenio propiamente dicho, con un Anexo General y Anexos Específicos. El Anexo General es de especial relevancia, pues parte estableciendo los principios aplicables al control y la actividad en aduana, procede a establecer las definiciones pertinentes para la aplicación del Convenio, y desde el capitulo 3 al Capitulo 10, nos encontramos con lineamientos en áreas sencibles del derecho aduanera, como por ejemplo:

• Se establecen pautas sobre el despacho de mercancías y los trámites aplicable; entre lo más llamativo al respecto tenemos: se establece quienes por defecto, podrán ser considerados declarantes en una importación; se establece la posibilidad de presentar declaraciones incompletas bajo compromiso de complementación posterior, sin que ello detenga el despacho de la carga, precisa que los documentos requeridos en una importación deben ser básicos

y no exagerados, establece el derecho de los importadores de acceder a las mercancías, y finalmente, se plasman criterios de promorcionalidad, al indicar que en caso de eventuales anomalías detectadas en una importción, no se han de imponer sanciones graves o altas ante errores de buena fe.

• Se establecen lineamientos sobre el pago de impuestos, su diferimiento y devolución, así como la posibilidad de presentar fianzas/garantías en las operaciones aduaneras, y la obligación del ente de control de devolverlas de manera inmediata cuando cese su razón de ser, así como establece que las mismas no podrán, en ningún caso, responder por valores que superen los eventuales montos en disputa.
• Se regula el control aduanero, para lo cual, el Anexo clarifica la forma en que se han de desarrollar los procesos de control, enfoncándose en esencia en los procesos de control posterior. Establece que los procesos se han de realizar mediante auditorías, deben ser iniciados bajo determinación de factores de riesgo, los cuales han de formarse en base a criterios precisos y no arbitrarios, priorizando la cooperación internacional, el intercambio de información con otras administraciones aduaneras y la cooperación con las propias empresas en aras de transparencia en la información.
• Se establece la necesidad de aplicar tecnología de la información a los procesos aduaneros, así como la representación de terceros ante la administración aduanera y las responsabilidad de dichos terceros, considerando entre otras cosas, que el mismo importador puede ser declarante, sin necesidad de un tercero; es decir, sin necesidad de un agente de aduana o asesor aduanero. Para concluir este punto, es importante señalar que, el Anexo General al Convenio de Kyoto, establece a las administraciones aduaneras, el deber de considerar todos los métodos de comercio electrónico, y en general toda comunicacíon electrónica, incluso en el intercambio de información con otros países, denotando el ánimo de simplificar procesos y evitar requisitos complejos, costosos o largos
• Se establece la transparencia de la información como obligación general a cuenta de las administraciones aduaneras (con las restricciones legales), tanto en cuanto a normas de carácter general, como a información que pudiese ser necesaria para el administrado. Obliga además a las administraciones

aduaneras, a otorgar toda la información necesaria a los administrados, con la debida anticipación del caso, respecto a un cambio normativo o posible modificación de disposiciones o resoluciones de rango administrativo en razón de un cambio legal.

• Para concluir, el Anexo General establece parámetros básicos del proceso de impugnación, como por ejemplo establece la no obligatoriedad de adjuntar la prueba a un recurso administrativo, sino la potestad de presentar la misma dentro de un período que se aperture para el efecto; establece también, la obligación de emitir resoluciones debidamente motivadas, con la explicación clara de sus fundamentos; incluso ante los recursos planteados por el administrado, tiene la obligación de sustentar la negativa e incluso la aceptación; y, finalmente, garantiza el derecho a recurrir tanto en vía administrativa como judicial.

Por otra parte, los Anexos específicos establecen disposiciones, que principalmente versan sobre:

• Generalidades de la importación y exportación: como el caso de itinerarios, oficinas y lugares específicos para la nacionalización y despacho de mercaderías en actividades de comercio internacional, la posibilidad de establecer horarios ampliados, la obligación de regular los costos de los servicios, entre otros.
• Figuras específicas: como es el establecimiento de depósitos aduaneros, zonas francas, el tránsito aduanero, el transbordo, el transporte de mercancías por cabotaje, el perfeccionamiento activo perfeccionamiento pasivo, “drawback”, la transformación de mercancías para consumo, admisión temporal, admisión temporal, establece regímenes especiales como el régimen de Viajeros, Tráfico postal, la situación de los medios de transporte con fines comerciales, el caso de provisiones, envíos de socorro.

Se regula inclusive, cuales son considerados elementos de viajero, ajenos por ende a una eventual operación de comercio internacional y al ánimo mercantil, y además la posivilidad que otros efectos personales puedan ser ingresados a un régimen provisional mientras dure la estadía en otro país. Es importante resaltar que el Anexo Específico J, establece que son efectos personales (de manera no exahustiva): “joyas personales, cámaras fotográficas y cinematográficas acompañados de una cantidad

razonable de películas, cassettes y accesorios de las mismas; aparatos de proyección de diapositivas o de películas portátiles y sus accesorios y una cantidad razonable de diapositivas o de películas; gemelos; instrumentos de música portátiles; aparatos de reproducción de sonido portátiles incluyendo grabadores, lectores de discos compactos portátiles y dictáfonos con cintas, y discos; aparatos receptores de radio, portátiles; teléfonos celulares o móviles; aparatos de televisión portátiles; máquinas de escribir portátiles; computadoras personales y accesorios; máquinas de calcular portátiles; coches de niños; sillas de ruedas para inválidos, equipos deportivos”.

• Infracciones Aduaneras: establece prerrogativas de la administración aduanera, como retener medios de transporte, mercancías e incluse detener personas, cuando claro está, la conducta sea de la gravedad que amerite dichas medidas, pues incluso se establece que, ante infracciones menores, se ha de contar con una oficina para realizar el pago de la multa generada y continuar con el despacho. Establece además como regla general, que toda mercancía podrá liberarse bajo la presentación de una garantía, y que solo bajo presunciones debidamente fundamentadas, se pueden realizar revisiones corporales o de establecimientos para efectos de descartar o confirmar eventuales infracciones.
• Consideraciones de origen: se establece que las administraciones aduaneras, podrán requerir a los importadores, prueba documental del origen de las mercancías, únicamente en los casos en que exista una exoneración tributaria o tratamiento preferencial, e incluso establece una serie de casos en los cuales no se debe requerir dicha prueba documental de origen, como es el caso por ejemplo, de “envíos comerciales cuyo valor global no exceda un monto determinado que no será inferior a US$60”. Establece además un formato de certificación de origen y prohibe al país importador, requerir que el certificado de origen sea traducido o se emita en el idioma nacional del país receptor. Se regula finalmente, la posibilidad de establecer declaraciones de origen, principalmente cuando los montos de las operaciones comerciales sean bajos (US$300).

Para ahondar aún más en el desarrollo del Convenio, la OMA ha dado paso a Directivas sobre los diferentes capítulos del Anexo General, directrices que profundizan aún más las regulaciones precedentes, como por ejemplo, en materia de controles aduaneros, se establecen fases previas a las auditorias, planificaciones anuales de controles y sus parámetros, reuniones con auditores, consideraciones del

personal y recursos humanos, indicadores de riesgo, el despacho obligatorio de mercancías cuando no se cuenta con certeza de subpartidas aplicables (sujeto a verificaciones posteriores), controles sobre procesos internos y sistemas y no solo sobre tributos, etc., es decir; se establecen controles en afán de promover condiciones óptimas para las operaciones comerciales y aduaneras, más no predomina el ánimo recaudatorio.

Toda esta regulación ligada al Convenio de Kyoto, es mínimamente considerada en Latinoamérica, y sobre todo aplicada por los diferentes Estados, a los cuales el crecimiento y agilidad del comercio internacional, les impone un desarrollo y progreso aduanero constante, más aún cuando el Convenio es aplicado por los principales partícipes del comercio internacional, como son por ejemplo Reino Unido, Estados Unidos o la Unión Europea.

Ab. Iván Augusto Navas Iturralde.