Las obligaciones fiscales locales en la Ciudad de Buenos Aires: ¿prescriben alguna vez? La suspensión de la suspensión y un cuento de nunca acabar – Dra. Cintia L. Fernández

I.- Introducción:

Sabido es que el instituto de la prescripción en materia de obligaciones fiscales locales resulta más que controvertido. Los plazos, las formas de cómputo y las causales de suspensión e interrupción han dado lugar a innumerables fallos tanto de la CSJN como de tribunales inferiores locales y en especial, en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. Basta con recordar “Filcrosa”[i], “Bottoni”[ii], “Volkswagen”[iii], “Fornaguera Sempe”[iv] y “Barria Silvia”[v], por nombrar algunos.

En este oportunidad vamos analizar lo sucedido en la causa «ELISIUM S.A. CONTRA GCBA SOBRE ACCIÓN MERAMENTE DECLARATIVA (ART 277 CCAyT)» tanto la sentencia de Cámara[vi] de fecha 7/12/2017 como la recientemente dictada por el TSJ en fecha 08/02/2023 en oportunidad de la Queja presentada por el GCBA por el recurso de inconstitucionalidad denegado[vii], para ver si podemos dilucidar el interrogante planteado en el título del presente.

II.- Los hechos:

El GCBA dictó la Resolución N° 3880-DGR-1999 determinando de oficio las obligaciones fiscales correspondientes al Impuesto sobre los ingresos Brutos por los períodos fiscales 1994 (1° a 12° anticipos mensuales), 1995 (1° a 12° anticipos mensuales) y 1996 (1° a 7° anticipos mensuales) y aplicando multa por evasión.

Dicha resolución fue notificada a la contribuyente el 06/12/1999 y en fecha 15/02/2000 el Fisco inició la correspondiente ejecución fiscal ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario N° 4, quien en fecha 02/09/2005 rechazó la misma, haciendo lugar a la defensa de inhabilidad de título, sentencia que fuera confirmada por la alzada con fecha 29/09/2006.

Por su parte, la contribuyente dedujo una impugnación de acto administrativo contra la Resolución N° 3880-DGR-1999 ante el mismo Juzgado de la ejecución fiscal, obteniendo una  sentencia en fecha 19/12/2008 que declara la nulidad de la notificación del acto determinativo de oficio, motivo por el cual, se le vuelve a notificar la Resolución N° 3880-DGR-1999 recién con fecha 21/12/2011.

Frente a esta situación, la firma interpuso en fecha 08/03/2012 una acción declarativa de certeza contra el GCBA prevista en el artículo 277 del CCAyT con el objeto de que se declare prescripta la deuda que le fuera determinada de oficio en concepto de Impuesto sobre los Ingresos Brutos, correspondiente a los períodos fiscales 1994 (1° a 12° anticipos mensuales), 1995 (1° a 12° anticipos mensuales), 1996 (1° a 7° anticipos mensuales) y la multa que le fuera impuesta por evasión, según Resolución Nº 3880-DGR-1999.

Manifestó que el vencimiento del último período de la deuda en controversia operó en el mes de agosto de 1996 siendo exigible desde ese momento, no habiendo ninguna causa de interrupción de la prescripción, habiendo operado el tiempo de prescripción quinquenal de acuerdo a las normas locales del Código Fiscal y lo establecido por el Código Civil de la Nación.

Con fecha 17/12/2013 el Fisco de la Ciudad vuelve a iniciar una ejecución fiscal contra la firma Elisium S.A. a fin de reclamarle la deuda que fuera determinada mediante la Resolución N° 3880-DGR-1999.

El juez de grado con fecha 13/06/2016 resolvió la acción declarativa de certeza interpuesta por la contribuyente e hizo lugar parcialmente a la demanda, declarando prescripta la exigibilidad de la deuda impositiva determinada por la Resolución 3880-DGR-1999 respecto del período fiscal 1994 (1° a 11° anticipos mensuales) – aplicando el precedente del TSJ “Fornaguera Sempe Stella y otros c/ GCBA”- y rechazando la demanda en relación a las posiciones 1994 (12° anticipo mensual), 1995 (1° a 12° anticipo mensual) y 1996 (1° a 7° anticipo mensual).

III.- La sentencia de la Cámara de Apelaciones.

Ahora bien, contra la decisión del magistrado de grado, ambas partes apelaron, argumentando lo siguiente:

El GCBA se agravió de que el juez de primera instancia le haya negado a la notificación practicada en sede administrativa el 06/12/1999 el efecto interruptivo o suspensivo de la prescripción y, en consecuencia, tuviera por prescripta la deuda correspondiente al período 1994 anticipo 1° a 11°. Sostuvo que una notificación declarada nula no pierde su efecto interruptivo o suspensivo de la prescripción.

Por su parte, la contribuyente sostuvo que al ser declarada nula la cédula de notificación de la resolución determinativa, todo lo actuado no posee efecto alguno con relación a la prescripción, e insistió que la controversia debía ser resuelta según las normas del Código Civil de la Nación.

Asimismo, sostuvo que respecto de la ejecución fiscal iniciada el 17/12/2013 se superaron los plazos legales de prescripción por cuanto habían transcurrido dieciséis (16) años desde el último periodo fiscal exigible. Agregó que resultaba erróneo considerar el 01/01/2007 como fecha de reinicio del plazo de prescripción, en virtud del rechazo de la ejecución fiscal por la Cámara de Apelaciones del 28/09/2006, por lo que precisó, que la fecha que se debía tomar para el reinicio del plazo era el 02/09/2005, fecha del pronunciamiento del juzgado de primera instancia que puso fin a la ejecución.

Por último, sostuvo que la suspensión dispuesta en la ley 2569 no le era aplicable por modificar las previsiones del Código Civil, consideró que el plazo para reclamar la deuda tributaria era el 02/09/2011.

¿Qué resolvió la Cámara frente a estos planteos? Con fecha 07/12/2017 por mayoría la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario resolvió: rechazar el recurso de apelación del GCBA y hacer lugar al recurso de apelación deducido por la parte actora y, en consecuencia, revocar la sentencia apelada, declarando prescripta la acción de cobro de las deudas fiscales y de la multa establecida en la Resolución Nº 3880- DGR-1999.

De los votos de los Camaristas resulta interesante destacar las siguientes conclusiones:

La Dra. Schafrik de Nuñez expresó que: “En función de lo expuesto, toda vez que la notificación de la Resolución N° 3880-DGR-99, por la cual se la intimó administrativamente a la actora al pago del gravamen adeudado, ha sido declarada nula y en virtud de una razonable interpretación de la norma en cuestión, no corresponde asignarle al referido acto el carácter suspensivo pretendido por la demandada.” Consideró que la ejecución fiscal «GCBA c/ ELISIUM S.A. s/ Ejecución Fiscal» iniciada el 15/02/00, carece de efecto interruptivo del curso de la prescripción dado por el rechazo de la misma.

A su vez, señaló que “… pese a que ha quedado sobradamente fundado que el instituto de la prescripción resulta ser materia de regulación por el legislador local, resulta necesario precisar que el alcance de dichas facultades debe ser razonable, de modo tal que otorgue a los contribuyentes la suficiente previsibilidad de sus obligaciones con relación al tiempo en que éstas se encuentran vigentes. Con esto quiere significarse que establecer sucesivas y reiteradas suspensiones al plazo de prescripción, puede conllevar a situaciones de inseguridad que los jueces deben impedir, en pos del principio de razonabilidad y seguridad jurídica que rige en todo estado de derecho.”

Y por último, refirió que al momento de iniciarse la demanda correspondiente a la acción declarativa de certeza, las acciones para el cobro de las obligaciones tributarias discutidas se encontraban prescriptas.

El Dr. Carlos Balbín en su voto, coincidió en que al haberse decretado la nulidad de la notificación de la Resolución N° 3880-DGR-99 en los autos «Elisium S.A. c/ GCBA s/ impugnación de actos administrativos», dicha diligencia carece de efecto suspensivo sobre el plazo de prescripción.

Reafirmó que el régimen jurídico aplicable en materia de prescripción es materia local, y que la demanda iniciada en el año 2000 («GCBA c/ Elisium S.A. s/ Ejecución fiscal»), concluyó por la admisión de la excepción de inhabilidad de título, de allí que no sea posible desconocerle efecto interruptivo de la prescripción, pues dicha consecuencia se sigue incluso de la demanda defectuosa y que más allá de si dicho cómputo debía iniciarse desde el primero de enero del año siguiente o si debía computarse desde el momento de cese del efecto interruptivo – 28/09/2006- lo cierto es que en cualquiera de los dos casos la acción debe reputarse prescripta.

Asimismo, señaló que según su criterio “…no corresponde admitir más de una suspensión anual del plazo de prescripción luego de que hubieren cesado los efectos interruptivos de la primera ejecución fiscal. En tal sentido, tengo dicho que » … la regulación de sendas suspensiones respecto de un mismo impuesto, tasa o contribución atenta contra el principio de razonabilidad y la seguridad jurídica. Y, de allí  que sea razonable suspender el término de la prescripción por un año; mas no que a un contribuyente se le aplique más de una suspensión respecto del mismo hecho imponible, dado que por esa vía se estaría desvirtuando la formalidad del instituto de la prescripción y se estaría atentando contra la seguridad jurídica que debe garantizarse respecto de las relaciones patrimoniales en las que está en juego el derecho de propiedad del contribuyente» (esta Sala en «GCBA c/ Frigorífico Sansu S.A.C.I.A. sI Ejec. fiscal – Ing. Brutos Convenio Multilateral», EJF 878792/0, 17/5/10; sentencia a cuyos fundamentos remito)”.

Como se puede observar en las conclusiones destacadas, la mayoría coincidió en que la notificación declarada nula carece de efectos interruptivos de la prescripción y que las sucesivas y reiteradas suspensiones a los plazos de prescripción afectan el principio de seguridad jurídica, entre otros.

Sin embargo, la Dra. Mariana Díaz disintió al respecto, y consideró que la interposición de la demanda de ejecución fiscal de fecha 15/12/00, produjo la interrupción del plazo del instituto bajo análisis, sin que se hubiesen producido, según la prueba obrante en la causa, alguna de las causales estipuladas en la normativa aplicable que tienen por no sucedido el inicio de aquella acción. Señaló que lo allí decidido, no resolvió el fondo de la cuestión debatida y tampoco impidió un reclamo judicial posterior.

A su vez, indicó que para los períodos fiscales debatidos rige un plazo de cinco (5) años para ejercer la acción destinada a exigir el pago de impuestos y demás contribuciones integrantes del régimen rentístico según el Código Fiscal, plazo que comenzaría a correr desde el primero de enero siguiente al año en que se produzca el vencimiento de los plazos generales para la presentación de la declaración jurada o el ingreso del gravamen.

Por lo tanto, teniendo en cuenta que la ejecución fiscal iniciada el 15/12/00, finalizó con una sentencia que hizo lugar a la excepción de inhabilidad de título interpuesta por el contribuyente, confirmada por la Cámara el 29/09/06, encontrándose firme, dicho pronunciamiento, el lapso en juego se volvió a iniciar, debiendo computarse desde el 1° de enero de 2007.

Luego, refirió en su voto que se suspendió por el término de un año el curso de la prescripción de las acciones y poderes fiscales para determinar y exigir el pago de los tributos cuya aplicación, percepción y fiscalización estaba a cargo de la Dirección General de Rentas, la cual entró en vigencia a partir de la sanción de la ley N° 2569 -cuya constitucionalidad no fue debatida-, del 05/12/2007, por lo que la causal de suspensión operó hasta el 5/12/08.

De allí que, que siguió con el racconto de los hechos, señalando que el 21/12/11, la empresa actora fue notificada de la resolución N° 3880/DGR/99 y, nuevamente, se suspendió por un año -hasta el 21/12/12- el cómputo de la prescripción de conformidad con lo establecido en el artículo 9° de la ley N° 19.489[viii]. Hasta ese momento, habían transcurrido tres años, once meses y veintiún días del lapso bajo análisis, hasta que finalmente, el 17/12/13, el GCBA inició nuevamente la ejecución fiscal contra la firma Elisium S.A a fin de perseguir el cobro de la deuda determinada en la resolución mencionada precedentemente, habiéndose consumado un período de cuatro años, once meses y diecisiete días plazo de prescripción en juego, por lo que consideró que la defensa de prescripción planteada por la parte actora debía ser desestimada.

IV.- La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad

Ahora bien, contra la sentencia dictada por la Cámara -favorable a la contribuyente-, el GCBA dedujo recurso de inconstitucionalidad, cuyo rechazo motivó la queja, que finalmente resuelve el TSJ de la Ciudad en su sentencia de fecha 08/02/2023.

En esa oportunidad, por mayoría se resolvió admitir la queja, y hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad interpuestos por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, revocando la sentencia de la Sala I en cuanto tuvo por prescripta la acción de cobro respecto de los anticipos 12 de 1994 y siguientes, reenviando las  actuaciones a la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario para que, por intermedio de jueces distintos a los que ya intervinieron, se dicte una nueva sentencia con arreglo a lo allí establecido.

Los fundamentos para hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad, los encontramos en el voto del Dr. Luis Francisco Lozano, al que adhirieron los jueces Santiago Otamendi y Marcela De Langhe.

En este sentido el Juez Lozano, en cuanto a los anticipos 1° a 11° de 1994 consideró que los planteos del GCBA no suscitan la competencia del Tribunal y que la decisión de la Cámara encontró apoyo en una interpretación de normas de jerarquía inferior a la Constitución y que el recurrente no muestra que esa interpretación resulte insostenible ni cuestiona su constitucionalidad.

Sin embargo, respecto del resto de los períodos, expresó que: “… Asiste razón al GCBA cuando afirma que la regla aplicada –aquella según la cual no corresponde admitir más de una suspensión anual del plazo de prescripción, luego de reiniciado el computo por el rechazo de la primera ejecución fiscal– no está prevista por el ordenamiento vigente. No viene controvertido que la ley nº 2569 estableció la suspensión por un año de los plazos de prescripción. Tampoco que la ley aplicable asignaba igual efecto suspensivo a la notificación cursada el 21/12/2011. La constitucionalidad de esas normas no fue debatida, y tampoco se indica (ni puede suponerse) que las suspensiones se hubieran superpuesto, o que hubieran acaecido cuando el curso de la prescripción ya se encontraba interrumpido o suspendido por otro motivo. En estos términos, la solución discutida no constituye una derivación razonada del derecho vigente con aplicación a las constancias de la causa…” En virtud de ello, propició revocar la decisión del tribunal a quo, en cuanto tuvo por prescripta la acción de cobro respecto de los anticipos 12 de 1994 y  siguientes. Finalmente, resolvió que dado que resultaba necesario realizar un nuevo cómputo para evaluar la posible prescripción de la acción de cobro del tributo, y ello compete a los jueces de mérito, ordenó remitir las actuaciones a la Cámara de Apelaciones para que, por intermedio de otros jueces, se dicte un nuevo pronunciamiento

Por último, tanto la Dra. Inés M. Weinberg como la Dra. Alicia Ruiz coincidieron en rechazar el recurso de inconstitucionalidad, toda vez que en cuanto al cuestionamiento relativo al periodo fiscal 1994(anticipos 1 a 11), el GCBA no demostró la existencia de un caso constitucional. Respecto de los restantes períodos, entendieron que los planteos del Fisco no lograron poner en crisis el eje argumental de la sentencia recurrida en cuanto a la irrazonabilidad de las suspensiones sucesivas de la prescripción y a la necesidad de asegurar previsibilidad, certeza y seguridad en las relaciones jurídicas.

V.- Conclusiones:

Como podemos observar, el caso planteado obtuvo soluciones distintas según la instancia que intervino. Hubo coincidencia en cuanto a que los plazos y su forma de cómputo se rigen por la normativa local de la Ciudad. Respecto de la prescripción decretada para la deuda determinada por el período fiscal 1994 (1° a 11° anticipos mensuales) el TSJ rechazó el recurso de inconstitucionalidad, por cuanto el Fisco no logró desvirtuar el análisis efectuado por la Cámara en relación a los efectos suspensivos sobre el plazo de prescripción respecto de la notificación declarada nula.

Pero ¿qué sucedió respecto de los restantes períodos en que operaron las sucesivas suspensiones de la prescripción? El TSJ aclaró que no hay regla escrita en cuanto a que no puede haber más de una suspensión anual: por una lado rige la norma fiscal que indica que se suspende por un año el curso de la prescripción de las acciones y poderes del Fisco desde la fecha de intimación administrativa de pago de los gravámenes determinados con relación a las acciones y poderes fiscales para exigir el pago intimado y por el otro, la suspensión anual dispuesta por una ley especial – respecto de la cual no se cuestionó su constitucionalidad-.

Es decir, que las obligaciones fiscales locales prescriben, pero quien sabe si serán en 5, 6, 7 ó 13 años, todo dependerá no sólo de la forma de cómputo y causales de suspensión e interrupción establecidas en la ley fiscal local sino también de la posible existencia de suspensiones por leyes especiales.

Dra. Cintia L. Fernández[i]

mayo2.023