Le sanzioni doganali devono essere proporzionate – Dott.ssa Lucilla Raffetto (desde Italia)

Premessa

La giurisprudenza di merito ligure[1], con alcune recenti pronunce favorevoli all’operatore economico, ha dichiarato illegittime le sanzioni irrogate dall’Agenzia delle dogane ex art. 303, terzo comma, Tuld, per mancato rispetto del principio comunitario di proporzionalità.

In particolare, in tutte le controversie sottoposte all’attenzione delle Commissioni adite, l’Ufficio, a fronte dei maggiori diritti contestati, ha irrogato sanzioni pari a oltre il doppio della maggiore pretesa daziaria, ritenendo altresì applicabile, con riferimento a una dichiarazione di importazione costituita da più “singoli”, l’art. 198, Reg. CEE n. 2454 del 1993 (DAC)[2], il quale prevede che, ai fini del calcolo delle sanzioni, ogni singolo debba essere considerato come una dichiarazione a sé stante.

In tutti i casi ne è conseguita l’irrogazione di sanzioni in palese violazione dell’art. 42, Reg. UE 952 del 2013 (CDU), a norma del quale esse devono essere “effettive, proporzionate e dissuasive”, non potendo eccedere quanto necessario al perseguimento degli obiettivi, tenuto conto della natura e della gravità dell’infrazione commessa.

La recente giurisprudenza nazionale sul principio di proporzionalità

Nell’ordinamento nazionale, l’attuale formulazione dell’art. 303 Tuld[3] prevede, al terzo comma, un regime sanzionatorio strutturato su una suddivisione per scaglioni, con limiti edittali fissi commisurati all’ammontare complessivo dei diritti di confine evasi, applicabile nel caso in cui la differenza tra quanto accertato e quanto dichiarato superi la soglia del 5%.

La stessa formulazione astratta di tale disposizione, tuttavia, come evidenziato dai giudici di merito della Liguria, pone evidenti problemi di compatibilità con il principio unionale di proporzionalità, la cui necessaria osservanza è stata più volte ribadita dalla Corte di Giustizia[4] e recepita dalla Corte di Cassazione[5].

Al riguardo, la Suprema Corte ha precisato che il giudice di merito è tenuto a verificare, in concreto, la congruità della sanzione irrogata dalla Dogana rispetto al disvalore dell’illecito commesso.

Recentemente, in linea con tale orientamento interpretativo, i giudici di legittimità, con la sentenza 11 maggio 2022, n. 14908, hanno ritenuto infondato il motivo di appello con cui l’Agenzia lamentava che i giudici di merito avessero ridotto la sanzione per adeguarsi al principio di proporzionalità, non riconoscendo tuttavia che l’art. 303, terzo comma, Tuld prevede dei limiti edittali che consentono al giudice di gradare la sanzione nel rispetto del principio di proporzionalità, osservando che quanto obiettato dall’Agenzia non tiene conto della rigidità della sanzione minima.

E invero, non è in discussione il potere discrezionale del legislatore di determinare l’entità di una sanzione attraverso l’individuazione di scaglioni rapportati all’ammontare dei maggiori diritti di confine accertati, quanto piuttosto la previsione di limiti edittali fissi troppo elevati, suscettibili di renderla sproporzionata[6].

Pertanto, in mancanza di proporzionalità tra la sanzione irrogata e la violazione di legge, in virtù della primazia del diritto di derivazione europea e alla luce di una giurisprudenza consolidata, il giudice è legittimato a disapplicare la disposizione nazionale, trovando diretta applicazione la norma europea.

I “singoli”

L’Agenzia delle dogane italiana, in caso di rettifica di una dichiarazione contenente più singoli, applica una sanzione per ciascun “singolo” riqualificato, in virtù dell’art. 198 del Reg. CEE n. 2454 del 1993 (DAC)[7].

Tale modalità applicativa consegue alla nota 9 febbraio 2015, n. 16407/RU, con cui l’Agenzia delle dogane aveva precisato come la difformità tra il dichiarato e l’accertata riscontrata in più singoli dovesse essere risolta nel senso della riferibilità della sanzione a ciascun singolo contenuto nella dichiarazione. A mente dell’Amministrazione, operare diversamente, oltreché contrario al disposto di cui all’art. 198 DAC, comporterebbe un’indebita differenziazione tra operazioni economiche analoghe, trattando più favorevolmente l’operatore che abbia preferito formulare una dichiarazione contenente più singoli rispetto a un altro che, invece, abbia scelto di sdoganare le medesime partite di merci con più dichiarazioni diverse. Ad avviso dell’Agenzia, pertanto, il principio di indifferenza tra le due modalità dichiarative costituirebbe la ratio della norma comunitaria, che imporrebbe di considerare ogni singolo quale autonoma dichiarazione.

Una siffatta interpretazione, tuttavia, comporta l’irrogazione di sanzioni fortemente sproporzionate e si pone in contrasto con il chiaro dettato dell’art. 303, terzo comma Tuld, secondo cui queste devono essere applicate assumendo una nozione unitaria dei maggiori diritti accertati.

Al riguardo, la Corte di Cassazione, con la sentenza 12 novembre 2020, n. 25509, ha osservato come l’art. 198 DAC attenga all’aspetto genetico della violazione, mentre l’art. 303 Tuld alla “dosimetria della sanzione da irrogare”[8]. Secondo la Corte, in particolare, considerare ogni singolo come una dichiarazione a sé stante determinerebbe “un ingiustificato aggravamento del carico sanzionatorio, stante l’elevato importo delle sanzioni astrattamente irrogabili ex art. 303 comma 3 TULD”.

In tal senso si è espressa anche la giurisprudenza di merito[9], la quale ha correttamente sottolineato come il richiamo all’art. 198 DAC da parte dell’Ufficio sia improprio, dal momento che la repressione delle violazioni doganali, per espressa delega del legislatore europeo, è demandata alla disciplina dei singoli Stati membri.

Al riguardo, la Commissione provinciale di La Spezia, nella fattispecie sottoposta al suo esame, ha rilevato una violazione dell’art. 303, terzo comma, Tuld per illegittima determinazione delle sanzioni sulla base dell’art. 198 DAC, la cui applicazione “è subordinata a quanto disposto con la normativa nazionale dettata dall’art. 303, terzo comma, secondo cui, al fine dell’applicazione degli scaglioni sanzionatori previsti, è necessario valutare l’ammontare dei diritti di confine complessivamente dovuti in base all’accertamento”.

Ne consegue, quindi, che, se l’art. 303, terzo comma, Tuld attiene alla dosimetria della sanzione da irrogare, la stessa deve rispettare l’art. 42 CDU, pena la sua disapplicazione.[10]

Verso un trattamento sanzionatorio più equo

Il disegno di legge delega per la riforma fiscale 2023 contempla, tra le varie misure, un intervento sul regime sanzionatorio applicabile alle violazioni doganali. In tale prospettiva, si prevede una modifica dell’art. 303 Tuld, auspicabilmente del terzo comma relativo agli scaglioni sanzionatori, al fine del necessario adeguamento al principio di proporzionalità. Come precisato dalla Relazione illustrativa, infatti, nell’ordinamento nazionale la disciplina doganale è contenuta per lo più nel Tuld, il quale reca disposizioni obsolete e non più allineate a quanto previsto dal CDU.

Dott.ssa Lucilla Raffetto

j. 2.023

En español (traducción google)

LAS SANCIONES ADUANERAS DEBEN SER PROPORCIONADAS

Premisa

La jurisprudencia ligur, con algunas sentencias recientes a favor del operador económico, ha declarado ilegítimas las sanciones impuestas por la Agencia de Aduanas en virtud del art. 303, párrafo tercero, Tuld, por incumplimiento del principio comunitario de proporcionalidad.

En particular, en todas las disputas puestas en conocimiento de las Comisiones involucradas, la Oficina, frente a los derechos más altos en disputa, impuso sanciones equivalentes a más del doble del derecho más alto reclamado, también considerando aplicable, con referencia a una declaración de importación integrado por varios «individuos», el art. 198, CEE Reg. n. 2454 de 1993 (DAC), que establece que, para efectos del cómputo de las sanciones, cada individuo debe ser considerado como una declaración separada.

En todos los casos, la imposición de sanciones en clara violación del art. 42, EU Reg. 952 de 2013 (CDU), según el cual deben ser “eficaces, proporcionadas y disuasorias”, no pudiendo exceder de lo necesario para la consecución de los objetivos, teniendo en cuenta la naturaleza y gravedad de los infracción cometida.

La reciente jurisprudencia nacional sobre el principio de proporcionalidad

En el ordenamiento jurídico nacional, la formulación actual del art. 303 El Tuld prevé, en el tercer párrafo, un régimen sancionador estructurado en una subdivisión por paréntesis, con límites legales fijos proporcionales al monto total de los derechos fronterizos eludidos, aplicable en caso de que la diferencia entre lo constatado y lo declarado exceda el umbral del 5%.

Sin embargo, la propia formulación abstracta de esta disposición, como han destacado los jueces de primera instancia de Liguria, plantea claros problemas de compatibilidad con el principio de proporcionalidad de la UE, cuya observancia ha sido reiteradamente reafirmada por el Tribunal de Justicia y puesta en práctica por el Tribunal de Primera Instancia. Casación.

Al respecto, la Corte Suprema precisó que el juez de instrucción está obligado a verificar, en términos concretos, la adecuación de la sanción impuesta por la Aduana respecto del valor negativo de la infracción cometida.

Recientemente, en consonancia con esta orientación interpretativa, los jueces de legitimidad, con la sentencia de 11 de mayo de 2022, n. 14908, consideró infundado el motivo de apelación con el que la Agencia denunció que los jueces de instrucción habían reducido la multa para cumplir con el principio de proporcionalidad, sin reconocer sin embargo que el art. 303, tercer párrafo, Tuld establece límites legales que permiten al juez graduar la sanción en cumplimiento del principio de proporcionalidad, señalando que lo objetado por la Agencia no tiene en cuenta la rigidez de la sanción mínima.

Y, en efecto, no se cuestiona la potestad discrecional del legislador para determinar la entidad de una sanción mediante la identificación de tramos relativos a la cuantía de los mayores derechos fronterizos constatados, sino la previsión de unos límites estatutarios fijos demasiado elevados, susceptibles de hacer es desproporcionado.

Por tanto, a falta de proporcionalidad entre la sanción impuesta y la infracción de la ley, en virtud de la supremacía del derecho de derivación europea y a la luz de la jurisprudencia consolidada, el juez está facultado para dejar sin aplicación la disposición nacional, encontrando aplicación directa del derecho europeo.

I “singoli”

La Agencia de Aduanas italiana, en caso de rectificación de una declaración que contenga varias personas físicas, aplica una sanción por cada «persona física» actualizada, en virtud del art. 198 del Reglamento CEE n. 2454 de 1993 (DAC).

Este método de aplicación se deriva de la nota de 9 de febrero de 2015, n. 16407/RU, con la que la Agencia de Aduanas había precisado cómo debía resolverse la discrepancia entre la declaración y lo constatado encontrado en varias personas en el sentido de la imputabilidad de la sanción a cada individuo contenido en la declaración. En el ánimo de la Administración, operar de forma distinta, así como contraria a lo dispuesto en el art. 198 DAC, daría lugar a una indebida diferenciación entre operaciones económicas similares, tratando más favorablemente al operador que ha preferido formular una declaración que contenga varias personas frente a otro que, por el contrario, ha optado por despachar las mismas partidas de mercancías con varias declaraciones diferentes. En opinión de la Agencia, por tanto, el principio de indiferencia entre los dos métodos declarativos constituiría la razón de ser de la norma comunitaria, que exigiría considerar a cada individuo como una declaración independiente.

Tal interpretación, sin embargo, conlleva la imposición de sanciones muy desproporcionadas y contrasta con lo dispuesto claramente en el art. 303, tercer párrafo de la Tuld, según el cual éstos deben aplicarse asumiendo una noción unitaria de los derechos mayores constatados.

En este sentido, el Tribunal de Casación, con sentencia de 12 de noviembre de 2020, n. 25509, observó cómo el art. 198 DAC se refiere al aspecto genético de la infracción, mientras que el art. 303 Tuld a la «dosimetría de la sanción a imponer». Según el Tribunal, en particular, considerar a cada individuo como una declaración separada supondría “una agravación injustificada de la carga sancionadora, dada la elevada cuantía de las sanciones que teóricamente pueden imponerse conforme al art. 303 numeral 3 TULD”.

En este sentido también se ha expresado la jurisprudencia de fondo, que ha subrayado acertadamente cómo la remisión al art. 198 DAC por la Oficina es impropio, ya que la represión de las infracciones aduaneras, por delegación expresa del legislador europeo, se deja a la disciplina de los distintos Estados miembros.

En este sentido, la Comisión Provincial de La Spezia, en el caso sometido a su examen, encontró una violación del art. 303, tercer párrafo, Tuld por determinación ilegítima de sanciones con fundamento en el art. 198 DAC, cuya aplicación “se sujeta a lo dispuesto en la legislación nacional dictada por el art. 303, tercer párrafo, según el cual, a los efectos de aplicar los tramos de sanción previstos, es necesario evaluar el monto total de los derechos fronterizos adeudados con base en la liquidación”.

Se sigue, por tanto, que si el 303, tercer párrafo, Tuld se refiere a la dosimetría de la sanción a imponer, la misma debe cumplir con el art. 42 CDU, so pena de su inaplicación.

Hacia un trato disciplinario más justo

El proyecto de ley habilitadora de la reforma tributaria 2023 contempla, entre las diversas medidas, una intervención sobre el régimen sancionador aplicable a las infracciones aduaneras. En esta perspectiva, una modificación del art. 303 Tuld, ojalá del tercer párrafo relativo a los tramos de sanción, a los efectos de la necesaria adecuación al principio de proporcionalidad. Como se especifica en el informe explicativo, de hecho, en el ordenamiento jurídico nacional la disciplina aduanera está mayoritariamente contenida en el Tuld, que contiene disposiciones obsoletas y que ya no se alinean con las disposiciones del UCC.

Dott.ssa Lucilla Raffetto

[1] Corte di Giustizia tributaria di II grado della Liguria, 12 maggio 2023, n. 358; Comm. trib. reg. Liguria, 28 luglio 2022, n. 638; Comm. trib. prov. La Spezia, 28 luglio 2022, n. 229.

2 Tale norma è stata trasposta nell’art. 222 del Regolamento di esecuzione UE 2447 del 2015.

3 Come modificato dal d.l. 2 marzo 2012, n. 16, convertito con la l. 26 aprile 2012, n. 44.

4 Nella giurisprudenza dell’UE v., ex plurimis, Corte Giust., 26 aprile 2018, C-81/17, Zabrus Siret; Corte Giust., 17 luglio 2014, C-272/13, Equoland; Corte Giust., 12 luglio 2012, C-284/11, EMS-Bulgaria Transport; Corte Giust., 22 dicembre 2010, C-438/09, Dankowski.

5 Cfr. Cass., sez. trib., 21 gennaio 2015, n. 996.

6 Sul punto, la Direzione generale dipartimento dogane, con la circolare 18 dicembre 1993, n. 308, aveva già avuto modo di chiarire che il Regolamento CE n. 2454 del 1993 disciplina esclusivamente la procedura di presentazione in dogana, mentre per quanto attiene gli aspetti sanzionatori si deve fare riferimento alle norme contenute nel Tuld. A sostegno di ciò, il Compartimento di Genova, con la successiva nota 20 aprile 1994, n. 4421, aveva precisato che il richiamo alle norme nazionali deve essere inteso “non soltanto per il quantum della pena, ma anche per tutti elementi costitutivi della fattispecie che sono parte integrante della norma sanzionatoria”.

7 Comm. trib. prov. Milano, sez. III, 10 giugno 2015, n. 5180.

8 In forza dell’art. 5 TFUE, il quale prevede che “In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati. Le istituzioni dell’Unione applicano il principio di proporzionalità conformemente al protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità”.