Los gastos tributarios, importancia de su análisis y evaluación – Dr. Alfredo Collosa

Los gastos tributarios pueden definirse como el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria, con el objeto de beneficiar o favorecer el desarrollo de determinadas actividades, zonas, contribuyentes o consumos.

Implica, por lo tanto, “una transferencia de recursos públicos implementada a través de una reducción de las obligaciones tributarias con relación a un impuesto de referencia, en lugar de un gasto directo”.[1].

Cabe destacar que producto de la crisis en curso muchos países se encuentran analizando reformas tributarias para obtener recursos.

Por eso me pareció importante compartirles este tema de los gastos tributarios, sintetizando distintos informes recientes del tema, la situación en Argentina y finalmente presentar algunas ideas al respecto.

1. GTED – GLOBAL TAX EXPENDITURE DATABASE

El GTED brinda información oportuna y consistente sobre tratamientos fiscales preferenciales, como exenciones, deducciones, créditos, aplazamientos y tasas impositivas reducidas que implementan los gobiernos de todo el mundo para promover diferentes objetivos de política[2].

El GTED tiene como objetivo mejorar la presentación de informes, mejorar el escrutinio y, en última instancia, contribuir al diseño de gastos fiscales efectivos y justos en todo el mundo.

Durante el período 1990-2020 cubierto por la base de datos de gastos fiscales globales (GTED), el ingreso promedio sacrificado a través de los gastos tributarios para los 13 países de ingresos bajos en la base de datos se situó en alrededor del 2,8 por ciento del PIB y el 27,1 por ciento de los ingresos fiscales, mientras que para los 26 países de ingresos medianos bajos en la base de datos se mantuvo al 2,6 por ciento del PIB y al 18,2 por ciento de los ingresos fiscales.

2. CEPAL. LOS INCENTIVOS FISCALES A LAS EMPRESAS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

En este documento del 2019 se afirma que si bien se ha observado una preocupación creciente de los países por avanzar hacia una medición oficial y periódica del costo fiscal de estas rebajas tributarias y de mejorar la cantidad y calidad de la información publicada, aún queda mucho camino por transitar respecto de la evaluación de su efectividad para cumplir con los objetivos para los cuales fueron creados como así también en relación con otros costos que producen[3].

De esta forma, una política de incentivos será costo-efectiva si los beneficios que produce, tanto económicos como sociales y ambientales superan a los costos que genera, los cuales incluyen desde un costo fiscal por la pérdida de recaudación hasta efectos en la eficiencia, equidad y transparencia.

Más allá de los problemas metodológicos (explicados en detalle en el documento) que envuelve la medición del costo fiscal de las renuncias tributarias, se aprecia que su magnitud es importante en la mayoría de los países, con gastos tributarios que se sitúan generalmente por encima de los dos puntos del producto.

En la mayoría de los países estas renuncias fiscales representan entre 14 y 24% de la recaudación efectiva, aunque en algunos casos la importancia de los gastos tributarios en relación con la presión tributaria supera el 30%.

El análisis por tipo de impuestos, muestra que en casi todos los países el costo fiscal de los tratamientos diferenciales asociados al IVA es mayor que el correspondiente al impuesto sobre la renta y que el gasto tributario del impuesto sobre la renta de las empresas supera al de las personas físicas.

En particular, la cantidad de recursos tributarios que los países dejan de percibir, debido a los incentivos tributarios que ofrecen a las empresas, alcanza magnitudes no despreciables, tanto en relación con el tamaño de su economía, la recaudación total y el gasto público social en salud, educación y protección social.

El costo fiscal de los incentivos tributarios a la inversión se ubica en torno al 1% del PIB en varios países latinoamericanos con información disponible

La existencia de múltiples objetivos de política y de recursos limitados, hace necesario que los países fortalezcan sus sistemas tributarios y mejoren la gobernanza de los incentivos tributarios.

En el documento se proponen entre otros los siguientes lineamientos:

• Proporcionar los incentivos tributarios solo a través de leyes tributarias y/o consolidarlos en una sección del código tributario.

• Establecer en la legislación criterios de elegibilidad claros, sencillos, objetivos y fácilmente medibles para acceder a los beneficios tributarios.

• Incluir una fecha de término de los regímenes preferenciales en la legislación y exigir que se realicen las evaluaciones pertinentes para decidir su continuación, reforma o eliminación.

• Publicar la legislación completa y actualizada sobre los incentivos tributarios y un listado con todos los incentivos vigentes que incluya los criterios de elegibilidad, los valores a otorgar y los procedimientos a seguir por los inversionistas para obtenerlos.

• Evaluar de manera periódica los costos y la efectividad de los tratamientos tributarios preferenciales, de forma tal de determinar si los beneficios atribuibles al incentivo superan a sus costos.

• Evaluar la eficiencia relativa a otros instrumentos, dado que los incentivos no son el único medio para alcanzar los objetivos de política.

• Establecer un marco institucional fuerte de modo tal que los países publiquen de manera periódica, oportuna y detallada los costos, beneficios esperados, principales beneficiarios y objetivos de los incentivos tributarios, como así también hagan públicas las evaluaciones costo beneficio.

• Propiciar una mayor participación ciudadana y una mayor coordinación entre las distintas instituciones de gobierno involucradas, incluida la coordinación entre los niveles centrales y subnacionales de gobierno.

• Avanzar hacia una mayor cooperación y coordinación internacional. Los países pueden aunar esfuerzos para avanzar hacia la adopción de pactos sobre buenas prácticas en el uso de los incentivos fiscales, fortalecer la cooperación tributaria regional y evitar la competencia fiscal nociva entre los Estados.

3. OCDE. BUILDING AN INVESTMENT TAX INCENTIVES DATABASE

Se presenta información inicial de una base de datos de incentivos fiscales a la inversión que cubre 36 países en desarrollo en Eurasia, Medio Oriente, África del Norte, Sudeste Asiático y África Subsahariana[4].

El documento muestra que el diseño de incentivos fiscales suele ser específico para un determinado sector, región o inversor dentro de un país.

La falta de transparencia a través de una focalización compleja puede inhibir el análisis de los incentivos fiscales, incluso si alcanzan los objetivos establecidos y a qué costo, y puede brindar oportunidades para el abuso.

El estudio también proporciona información detallada sobre la gobernanza de los incentivos fiscales a la inversión, que considera demasiado compleja en la mayoría de los casos.

4. INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP

En este estudio titulado “La reforma de la gobernanza de los gastos tributarios en América Latina” se dice que uno de los tres temas identificados por la investigación que caracteriza la gestión de los gastos tributarios en América Latina son los procesos de toma de decisiones opacos, cerrados a un número limitado de actores y desvinculados del proceso presupuestario anual.[5]

En este resumen, se analizan las formas en que los gobiernos deciden y administran los gastos tributarios y el grado en que los acuerdos actuales permiten su uso efectivo como instrumentos de política fiscal.

Se presentan los siguientes mensajes claves del tema:

– Los gobiernos pueden utilizar los gastos tributarios por una serie de buenas razones. En la práctica, sin embargo, la forma en que se utilizan los gastos tributarios suele ser controvertida.

– Representan una importante pérdida de ingresos, pueden socavar la equidad horizontal y vertical, y están sujetos a un escrutinio y debate limitados.

– Existen pocas pruebas de investigación y orientaciones políticas sobre cómo los gobiernos hacen -y deben- gestionar sus gastos tributarios. .

– Ningún país de los analizados cuenta con una ley integral y orgánica que regule cómo deben crearse, gestionarse y evaluarse los gastos tributarios.

– Hay tres áreas que merecen atención a la hora de enmarcar las reformas para mejorar la gestión del gasto tributario: (a) mejorar la coordinación especificando los objetivos y las prioridades, concentrando la toma de decisiones en el ministerio de finanzas y definiendo normas y procedimientos claros que deben seguirse; (b) generar y publicar más evidencia tanto sobre la valoración del gasto tributario como sobre su rendimiento a intervalos regulares; y (c) mejorar la rendición de cuentas mejorando el seguimiento del rendimiento, introduciendo cláusulas de caducidad obligatorias, publicando información sobre los beneficiarios y promoviendo un debate más amplio e inclusivo para todos los gastos tributarios.

5. CIAT. DIMENSIONES DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS.

En este trabajo se analizaron los resultados de los Gastos Tributarios de los países de América Latina que están incluidos en la Base de datos de Gastos Tributarios (TEDLAC), a un segundo nivel de desagregación[6].

El mismo se concentró en dos de las dimensiones que ofrecen los datos: por un lado según el objeto de las excepciones, los gastos tributarios entregados como Incentivos, o bien como Beneficios Tributarios y por otro lado, según los Sectores Presupuestarios, asociables a los gastos tributarios.

Algunas de las conclusiones del importante estudio se visualizan en el siguiente gráfico donde se expone la apertura de los gastos tributarios del último ejercicio disponible de cada país, según se trate de un beneficio o un incentivo tributario.

Los datos se muestran a nivel de peso de cada clase sobre el PIB, así como las proporciones de cada una de ellas sobre el total del gasto tributario.

Puede apreciarse que, en promedio, el gasto tributario está levemente más volcado hacia beneficios sociales o excepciones que procuran corregir inequidades, de mercado o del propio sistema tributario.

Los beneficios entonces representan el 54.8% en promedio de los gastos tributarios de los diferentes países, mientras que los incentivos representan el 45.2%.

Respecto al uso de las excepciones como instrumento de beneficio tributario, se observa que las mismas aparecen más frecuentemente en los impuestos a las ventas y en los impuestos a las rentas de las personas físicas y se concentran principalmente en los impuestos a las ventas o al valor agregado, es decir en los impuestos que gravan al consumo de las personas.

Por su parte fueron identificados incentivos en un conjunto mayor de impuestos, aunque los mismos prevalecen en los impuestos a las rentas de las empresas. Se observó una leve predominancia de los beneficios tributarios sobre los incentivos.

6. SITUACIÓN EN ARGENTINA

En Argentina el último informe publicado del tema dice que el monto de Gastos Tributarios estimado para el año 2022 alcanza a $1.587.258 millones, que equivale a 2,64% del PBI[7].

De ellos, $1.123.846 millones corresponden a tratamientos especiales establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y $463.412 millones a beneficios otorgados en los diversos regímenes de promoción económica.

En cuanto al Impuesto al Valor Agregado, el mismo soportará el 51,46% de los Gastos Tributarios con un monto de $816.798 millones, equivalente a 1,36% del PBI.

En particular, el 87,39% tiene origen en las exenciones y alícuotas reducidas -establecidas en la ley del tributo- y el resto, $103.012 millones, en los beneficios otorgados por diversos regímenes de promoción económica.

Los Gastos Tributarios que afectan al Impuesto a las Ganancias alcanzarán a $322.702 millones, que equivalen a 0,54% del PBI proyectado.

En cuanto al Impuesto sobre los Combustibles la mayor parte de dichos Gastos se origina en las diferencias entre las sumas fijas aplicadas sobre las ventas de naftas y de gasoil y en la exención que rige para los combustibles utilizados en la zona sur del país.

Finalmente, con relación a las Contribuciones a la Seguridad Social, el Gasto Tributario más destacable corresponde a la reducción de las Contribuciones Patronales por zona geográfica, beneficio que al tener la forma de un crédito fiscal en el IVA afecta la recaudación de este impuesto.

Fuente: https://www.argentina.gob.ar/economia/ingresospublicos/gastostributarios

Asimismo, en el cuadro siguiente se expone la evolución de los gastos tributarios desde el año 2020 al 2022 dividiéndolo por tipo de impuesto.

Fuente: https://www.argentina.gob.ar/economia/ingresospublicos/gastostributarios

7. IDEAS FINALES

De todos los informes presentados queda en claro la relevancia del tema de los gastos tributarios tanto como porcentaje del PIB como de la recaudación llegando a ser en algunos países superiores al 30% de la misma.

Por ello creo que es hoy más que nunca indispensable análisis y evaluación permanente.

En los procesos de reformas tributarias muchas veces los países propician crear nuevos tributos, pero entiendo es vital analizar si los tributos vigentes cumplen con sus objetivos de política fiscal dentro de lo cual se torna indispensable el tema de los gastos tributarios.

La gran cantidad de gastos tributarios en un sistema tributario lo hace mas complejo incrementando los costos de administracion del sistema y los costos de cumplimiento de los ciudadanos.

Es muy importante estimar los gastos tributarios para aportar transparencia a la política fiscal, medir el potencial del sistema tributario y el desempeño de la administración.

Un mayor detalle de la información de los gastos tributarios (ya sea por tributo, sector productivo, regiones de destino y niveles de ingresos) permitirá identificar a los beneficiarios de estas políticas y analizar sus impactos económicos, regionales y distributivos.

Entiendo asimismo que la transformación digital de los gobiernos debería colaborar en la simplificación de los sistemas tributarios, la tecnología debe simplificar los sistemas tributarios disminuyendo los costos de cumplimiento de los ciudadanos.

Como se alerta en un interesante artículo del tema la racionalización de los gastos tributarios requiere comprender las consideraciones que subyacen a su gobernanza y las reformas que podrían ser necesarias para un enfoque más cuidadoso y racional para proponerlos, adoptarlos y monitorearlos[8].

Los gobiernos también deben mejorar el marco de evaluación de los gastos tributarios. Los análisis de costo-beneficio y las evaluaciones de impacto son vitales para impulsar reformas basadas en evidencia y son sorprendentemente raros. Incluso en los pocos casos en que existen estas evaluaciones, sus resultados a menudo se ignoran y se mantienen medidas ineficaces[9]

La efectividad de los incentivos tributarios depende, en gran medida, de una buena gobernanza en su diseño, implementación, seguimiento y evaluación, donde la transparencia y rendición de cuentas adquieren particular relevancia.

En definitiva, si bien hoy hay mucho camino por transitar respecto de la evaluación de su efectividad para cumplir con los objetivos para los cuales fueron creados como así también en relación con otros costos que producen yo estoy convencido que su correcto abordaje producirá importantes beneficios.

Dr. Alfredo Collosa

Mayo 2.022