Manual sobre gastos tributarios del Banco Mundial – Dr. Alfredo Collosa
El Banco Mundial publicó el pasado 15 de julio un manual sobre gastos tributarios[1] siendo una contribución al vasto corpus de literatura sobre los gastos tributarios y tiene como objetivo informar a los responsables de las políticas y a los debates sobre la reforma de los gastos tributarios.
- OBJETIVOS DEL MANUAL
Se basa en el conocimiento existente y se esfuerza por proporcionar una guía integral sobre los aspectos clave del análisis de los gastos tributarios.
Teniendo en cuenta que la comparabilidad de las estimaciones de los gastos tributarios entre países es un desafío debido a las diferencias en la evaluación comparativa, el manual tiene como objetivo específico proporcionar orientación sobre cómo evaluar comparativamente algunas de las características más comunes de un sistema tributario.
El manual debe considerarse como una contribución al vasto océano de conocimientos sobre los gastos tributarios, más que como una guía exhaustiva de todas sus complejidades.
Esta guía intenta ayudar a los profesionales de las políticas, especialmente en los países en desarrollo, a navegar y comprender las cuestiones relacionadas con los gastos tributarios.
- IMPORTANCIA DEL TEMA
Los gastos tributarios son pérdidas de ingresos atribuibles a disposiciones especiales en leyes, como exenciones, deducciones, créditos y tasas impositivas preferenciales, que se utilizan como herramientas para promover actividades económicas, apoyar políticas sociales y abordar fallas del mercado.
Estas disposiciones suelen estar concebidas como incentivos, pero también pueden ofrecerse como medida de alivio, generalmente a hogares de bajos ingresos.
Los gastos tributarios han estado en la vanguardia de las discusiones políticas sobre reformas tributarias. Los recientes acontecimientos globales, incluido el acuerdo sobre el Impuesto Mínimo Global (2021) y la iniciativa de las Naciones Unidas para alinear los gastos tributarios con los objetivos de desarrollo sostenible (2021), han dado un nuevo impulso a las discusiones.
Tras el acuerdo de París sobre el cambio climático (2015) para contener el calentamiento global, los países también acordaron en la COP26 (2021) y la COP27 (2022) acelerar los esfuerzos para eliminar gradualmente los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles, una proporción significativa de los cuales son impuestos al consumo no percibidos. (FMI, 2021).
Junto con estos acontecimientos, la crisis económica mundial precipitada por la pandemia y los conflictos en curso han empujado a muchos países a tensiones fiscales, en particular aquellos con bajos niveles de movilización de ingresos.
Dado que los gastos tributarios son una de las principales causas del bajo esfuerzo fiscal de muchas economías en desarrollo, su reforma se ha convertido en una de las opciones políticas clave para mejorar la movilización de ingresos internos.
En la última década, los socios para el desarrollo tomaron varias iniciativas para informar la agenda de reforma del gasto tributario.
La base de datos global sobre gastos tributarios se lanzó en 2021 y recopila los gastos tributarios informados por los países desde 1990. La Plataforma de Colaboración (iniciativa conjunta del Banco Mundial, el FMI, la OCDE y las Naciones Unidas) sobre Impuestos elaboró una guía sobre la reforma de los incentivos fiscales en 2015, presentando opciones para que los países de bajos ingresos utilicen incentivos fiscales para la inversión de manera eficaz y eficiente.
El FMI publicó una serie de notas prácticas sobre presentación de informes sobre gastos tributarios (FMI, 2019) y evaluación (FMI, 2022). Además la CEPAL y GIZ publicaron orientación sobre la evaluación del gasto tributario (Redonda, et al., 2023).
La OCDE, entre sus diversas publicaciones sobre incentivos fiscales, produjo una guía sobre incentivos fiscales en el contexto del GMT (OCDE, 2022).
El Banco Mundial publicó una guía sobre GMT (Banco Mundial, 2022), destacando las implicaciones para los incentivos fiscales.
- ESTRUCTURA DEL MANUAL
El manual está dividido en nueve capítulos. El Capítulo 1 presenta el concepto de gastos tributarios, los compara con el gasto directo y luego presenta su definición y clasificación.
El Capítulo 2 presenta algunas tendencias globales. El Capítulo 3 trata sobre la evaluación comparativa del sistema tributario, incluidos los enfoques para comparar las disposiciones comunes relacionadas con los principales impuestos.
El Capítulo 4 trata sobre cuestiones de medición, incluido un análisis de las metodologías.
El Capítulo 5 ofrece orientación sobre la presentación de informes a la luz de la experiencia internacional.
El Capítulo 6 trata sobre cuestiones relacionadas con la evaluación de los gastos tributarios, seguido por el Capítulo 7, especialmente dedicado al análisis de costo-beneficio.
El Capítulo 8 trata sobre cuestiones de gobernanza relacionadas con la gestión fiscal de los gastos tributarios.
El Capítulo 9 es la sección final, en la que se analiza la economía política de las reformas del gasto tributario y se sugiere un marco para las reformas del gasto tributario.
- PRINCIPALES CONCLUSIONES DEL MANUAL
A diferencia del gasto directo, los gastos tributarios están integrados dentro del sistema tributario, lo que los hace menos transparentes y más difíciles de controlar.
Sin embargo, pueden ser más aceptables políticamente y más fáciles de implementar. El lado negativo es que a menudo conducen a importantes pérdidas de ingresos y es posible que no siempre logren los resultados políticos previstos
En general, los incentivos fiscales en los países desarrollados están integrados en la legislación fiscal y se utilizan principalmente para el bienestar social, mientras que los países en desarrollo tienden a utilizarlos para atraer inversiones, que pueden incluirse en la ley del impuesto sobre la renta, en la legislación sobre inversiones y en otras leyes, o simplemente decretos gubernamentales.
No requieren el uso inicial de fondos gubernamentales, lo que los hace preferibles para los países en desarrollo a incentivos financieros como subvenciones o préstamos subsidiados que se emplean con mayor frecuencia en los países desarrollados.
Una de las mayores preocupaciones que rodean los gastos tributarios es su impacto fiscal, ya que conducen a importantes pérdidas de ingresos por parte de los gobiernos.
Debido a su naturaleza arraigada, los gastos tributarios pueden acumular altos costos fiscales con el tiempo. Durante los últimos 30 años, el promedio mundial de ingresos declarados no percibidos en concepto de gastos tributarios fue cercano al 4 por ciento del PIB y más del 24 por ciento de los ingresos tributarios.
La presentación eficaz de informes y el seguimiento de los gastos tributarios son esenciales para garantizar que no socaven la sostenibilidad fiscal. Existe un interés creciente por comprender y analizar el impacto fiscal de los gastos tributarios, incluida la forma en que influyen en el crecimiento económico, la distribución y el bienestar social.
Sin embargo, las limitaciones surgen de su posible ineficacia y de la dificultad para medir sus verdaderos costos y beneficios.
Existen varios métodos para medir y evaluar el impacto fiscal de los gastos tributarios. Estos métodos incluyen establecer un sistema tributario de referencia, medir la pérdida de ingresos en relación con el punto de referencia y evaluar su eficacia para lograr los objetivos de política.
Una evaluación precisa implica calcular los ingresos no percibidos y analizar el impacto en los presupuestos gubernamentales y el comportamiento económico. Este proceso requiere metodologías sólidas y datos confiables.
El concepto y la presentación de informes sobre los gastos tributarios han evolucionado significativamente desde sus inicios. En el período anterior al año 2000, la declaración de gastos tributarios se limitaba principalmente a países avanzados como Estados Unidos, Alemania, Francia, Italia y otros países europeos.
Durante las últimas dos décadas, los informes sobre gastos tributarios experimentaron un fuerte aumento de 15 economías en 2000 a alrededor de 105 economías en la actualidad.
Sin embargo, muchas economías no declaran los gastos tributarios o no los declaran periódicamente.
Existe una variación significativa en la calidad y el alcance de la presentación de informes.
Además, la mayoría de las economías no monitorean ni evalúan el impacto de los gastos tributarios de manera sistemática. La falta de información y seguimiento de los gastos tributarios presenta serios desafíos para su reforma.
La crisis fiscal precipitada por shocks económicos globales ha empujado a muchas economías a reconsiderar el papel de los gastos tributarios a la luz de su impacto fiscal.
Después de la pandemia y a raíz de la actual crisis de Ucrania, muchas economías, en particular las economías de mercados emergentes y en desarrollo, experimentaron una erosión significativa de sus obligaciones fiscales.
Esto los ha llevado a considerar reformas del gasto tributario destinadas a ampliar la base impositiva mediante la racionalización de los incentivos fiscales.
Es probable que la implementación del Impuesto Mínimo Global acelere la transición de incentivos fiscales corporativos basados en los beneficios, como moratorias fiscales, hacia incentivos fiscales basados en el gasto.
Del mismo modo, el acuerdo de París sobre el cambio climático seguida de la declaración de la COP26 (2021) para eliminar gradualmente los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles, están desempeñando un papel importante en la aceleración de la reforma de los gastos fiscales relacionados con el consumo de combustibles fósiles.
Los países pueden implementar mejores reformas en materia de gastos tributarios cuando cuentan con una sólida capacidad institucional para valorar y evaluar su impacto fiscal.
Muchas economías en desarrollo carecen de la capacidad y el conocimiento para comparar su sistema tributario y medir y evaluar su impacto fiscal. Esto puede actuar como una de las principales barreras a las reformas.
Los socios para el desarrollo, incluidas las organizaciones internacionales, se han esforzado por llenar este vacío publicando notas de orientación y conjuntos de herramientas relacionados con los gastos tributarios basados en las mejores prácticas internacionales.
En definitiva, el manual contribuye al conjunto de conocimientos existente al proporcionar una orientación integral sobre la evaluación comparativa, la medición, la presentación de informes y la evaluación de los gastos tributarios y al sugerir un marco para la reforma.
Ofrece nuevos métodos y enfoques para evaluar los gastos tributarios.
Proporciona herramientas prácticas y un marco para que los responsables de la formulación de políticas comprendan, midan y gestionen los gastos tributarios.
El manual introduce técnicas innovadoras para evaluar el impacto económico y social de los gastos tributarios, ayudando a mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y la eficacia de las políticas.
Dr. Alfredo Collosa
septiembre 2024
[1] World Bank. 2024. Tax Expenditure Manual. © Washington, DC: World Bank. http://hdl.handle.net/10986/41871 License: CC BY-NC 3.0 IGO https://www.taxexpenditures.org/2024/07/17/the-world-bank-issues-a-manual-on-tax-expenditures/
